Проблемы становления и развития местного самоуправления. Основные цели и задачи реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации

Ответ на первую часть вопроса.

Со времени подписания 28 февраля 1998 года Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления наша страна с целью укрепления основ демократического строя взяла на себя международное обязательство по созданию института публичной власти, который бы не относился к власти государственной. В роли данного института согласно Европейской хартии выступает местное самоуправление. Этот выбор обусловлен тем, что право граждан участвовать в управлении государственными делами наиболее непосредственным образом может быть реализовано именно на местном уровне.

Хартией предусмотрено обязательное выполнение лишь определенных её требований, тем не менее, российский законодатель постарался воплотить в жизнь все идеи, провозглашенные данным международно-правовым документом, путем принятия различных нормативных правовых актов, регулирующих принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. В процессе построения правового государства, стремясь возвратиться в русло цивилизованной жизни, власть не только провозгласила развитие института местного самоуправления целью ближайших лет, но и попыталась ускоренными темпами организовать новые органы публичной власти. При этом не был принят во внимание опыт зарубежных государств, который свидетельствует о необходимости постепенного утверждения местного самоуправления.

Из статьи 2 Европейской хартии следует, что данный документ не является «самоисполнимым», и соответственно от стран, подписавших его, требуется признать принцип местного самоуправления во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции государства[i]. Концептуальные же изменения в законодательстве, как мы могли не раз убедиться, неразумно и даже опасно проводить в сжатые сроки (ярким примером может послужить печальный итог «дикой» приватизации, наступивший в результате скорого и необдуманного введения в действие законов и иных нормативных правовых актов о приватизации). Следовательно, местное самоуправление в силу объективных причин должно создаваться не сразу в виде готовой системы, а сначала в виде определенных предпосылок, объективных факторов, которые формируются при благоприятных условиях. В Российской Федерации организация института местного самоуправления фактически состоялась без предварительного научного исследования и апробирования на практике. Об этом свидетельствует тот факт, что после принятия 28 августа 1995 года Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» во многих субъектах Российской Федерации долгое время так и не приступили к учреждению органов местного самоуправления. Одной из причин этому являлось и то, что указанный Федеральный закон не затрагивал всех вопросов организации местного самоуправления, и, соответственно, нуждался в значительной доработке. В связи с этим 6 октября 2003 года был принят новый Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором были достаточно подробно урегулированы вопросы организации и деятельности муниципальной власти.

С 1 января 2009 года наступил новый этап в развитии института местного самоуправления в России, а именно: полностью вступил в силу Федеральный закон № 131-ФЗ. Многими специалистами данное событие воспринимается неоднозначно. С одной стороны, закон является логическим результатом программы становления местного самоуправления в Российской Федерации, намеченной еще в статье 12 Конституции РФ, а с другой стороны, его нельзя назвать совершенным, так как при его реализации возникает множество вопросов и проблем.

На мой взгляд, реализация Федерального Закона № 131-ФЗ выявила следующие основные проблемы становления местного самоуправления в России:

1. Пробелы в сфере регулирования межбюджетных отношений между органами государственной власти и органами муниципальной власти, что ведет к необеспеченности функций и полномочий органов местного самоуправления материальными ресурсами. Расходные обязательства местных бюджетов не подкреплены соответствующей финансовой базой, то есть налицо несоответствие доходов местных бюджетов их расходным полномочиям. В связи с этим органы местного самоуправления сталкиваются с ситуацией, в которой они не в состоянии эффективно исполнять большинство из возложенных на них функций (наглядно это видно по положению дел в системе ЖКХ). По мнению А.Н. Дементьева, ситуация осложняется еще и тем, что несмотря на то, что Федеральным законом № 131-ФЗ проведено разграничение компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления, на практике установить исчерпывающий перечень вопросов местного значения в одном законе не представляется возможным. По этой причине неизбежно возникает необходимость детализации обобщающей формулировки в отраслевом федеральном законодательстве. Он указывает, что «с принятием многих отраслевых федеральных законов происходит вторжение в компетенцию местного самоуправления либо наделение органов местной власти государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления финансовых ресурсов».

2. Отсутствие продуманной кадровой политики. Еще в 2003 году в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ отмечалось, что, «несмотря на огромное количество чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей»[ii]. Однако, если в сфере государственной службы политика подготовки кадров на настоящий момент имеет тенденцию к развитию и совершенствованию, то в сфере муниципальной службы, к сожалению, вопросы подготовки кадров, особенно в сельских поселениях, все еще не решаются в должной мере. Одной из причин существования данной проблемы можно назвать также и низкий уровень оплаты труда муниципальных служащих, что делает муниципальную службу непривлекательной для высокопрофессиональных работников.

3. Низкий уровень правового и политического сознания граждан. Федеральным законом № 131-ФЗ населению предоставлены расширенные возможности непосредственного участия в решении вопросов местного значения. Помимо ранее предусмотренных институтов прямой демократии (референдум, отзыв выборных лиц и др.) на местном уровне закреплены и новые (публичные слушания, опрос граждан, конференция граждан). Несмотря на это, потенциал форм прямой демократии используется в недостаточно полном объеме. Невысокий уровень участия граждан в решении вопросов местного значения и общественном контроле за деятельностью органов местного самоуправления объясняется тем, что население не имеет достаточного опыта реализации данных ему федеральным законодательством возможностей по самоуправлению.

Кроме указанных проблем в каждом отдельном муниципальном образовании деятельность органов местного самоуправления сталкивается с новыми и новыми препятствиями.

Улучшать ситуацию, связанную с недостаточной обеспеченностью местных бюджетов финансовыми средствами, следует путем усовершенствования действующей законодательной базы и создания механизма тесного взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Для укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований требуется формирование эффективной системы местных налогов. Для расширения налогооблагаемой базы по местным налогам необходим полный учет объектов налогообложения. Практически повсеместно необходимо проведение органами местного самоуправления полной инвентаризации объектов недвижимости, находящихся на их территории, требует значительных уточнений кадастровая оценка земель, являющаяся основой земельного налога, зачисляемого в местные бюджеты. Необходимо проводить работу по выявлению и пресечению фактов уклонения от уплаты налога на доходы физических лиц. Однако не стоит забывать о том, что большинство муниципальных образований

В заключение хотелось бы отметить, что общепризнанным фактом является признание института местного самоуправления одной из основ развитой демократии в государстве.

Главная цель реформы местного самоуправления –

1.устранение неопределённостей в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. (Именно с этой целью вводится единая структура территориальной организации местного самоуправления. Полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере регулирования местного самоуправления устанавливаются на основе иных принципов, чем это осуществлено в предыдущей редакции Федерального закона, а также более подробно регулируется деятельность органов местного самоуправления.

2.четко очертить круг вопросов, за которые должен отвечать каждый уровень власти, и наделить его доходными источниками, необходимыми для их качественного решения.

В числе основных задач реформы местного самоуправления:

1.разграничение полномочий между исполнительными и представительными органами местного самоуправления;

2.межбюджетные и имущественные отношения; закрепление правовых принципов формирования и использования финансовых возможностей органов МСУ, их взаимоотношений с хозяйствующими субъектами, Определение порядка разграничение доходов и расходов между бюджетами разных уровней, а также — территориального финансового планирования, разработка системы мер по стимулированию экономической самодостаточности территорий. Решить вопрос об участии Советов МСУ в управлении собственностью, расположенной на их территории

3.усиление административной и гражданской ответственности муниципальных органов власти;

4.определение границ муниципалитетов;

5.привлечение населения к активному участию в деятельности местного самоуправления.

13. (19)Муниципальные образование: понятие, признаки типология муниципальных образовании в России. Современная система муниципальных образований в России.

Ответ на первую часть вопроса.

Под муниципальным образованием понимается либо городское, либо сельское поселение или несколько поселений, объединенных общей территорией, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного caмоyпpaвлeния.

Муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Признаки муниципального образования:
Муниципальное образование как правовое понятие имеет следующие признаки:
• население, то есть граждане РФ, наделенные в соответствии с Конституцией РФ и законодательством РФ, субъекта РФ и правовыми актами муниципального образования на самостоятельное решение вопросов местного значения;
• наличие выборных органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с уставом муниципального образования, законодательством субъекта РФ и федеральным законодательством на решение вопросов местного значения и выполнение переданных ему государственных полномочий;

Признаки муниципального образования: 1) городское либо сельское поселение, муниципальный район, городской округ или внутригородскую территорию города федерального значения; 2) наличие территории; 3) собственная компетенция по решению вопросов местного значения; 4) наличие собственных органов власти; 5) наличие собственной символики; 6) наличие устава.

2. Типология муниципальных образований.
По своим системным качествам муниципальные образования можно классифицировать по различным основаниям: численности населения, нормативно-правовому статусу, характеру застройки, степени урбанизации, выполняемым функциям и др.
По нормативно-правовому статусу, в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" N 131-ФЗ, муниципальные образования подразделяются на поселения, муниципальные районы и городские округа.

В РФ установлены виды муниципальных образований:

1) городское поселение – город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

2) сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

3) муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

4) городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района и могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

5) внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Характер застроенности территории лежит в основе разделения муниципальных образований на компактные и диффузные (рассредоточенные в пространстве), а степень урбанизации - на сельские и городские. Для сельских поселений более характерна адаптация к природной среде, тогда как для городов преобладающую роль играет их целевая функция.

Основные различия между городскими и сельскими поселениями.

N п/п	Сельские поселения	Городские поселения
	Правовой статус сельского поселения	Правовой статус городского поселения или городского округа
	Инженерная инфраструктура частично децентрализована и поддерживается самими жителями	Инженерная инфраструктура централизована и обслуживается специализированными службами
	Преобладание сельскохозяйственных видов занятости	Преобладание несельскохозяйственных видов занятости
	Наличие личного подворья у жителей, определяющее стиль и образ их жизни	Отсутствие личного подворья, ограничивающее трудовую деятельность жителей местом работы
	Характер застройки: преобладает низкоэтажная, малоквартирная	Характер застройки: преобладает многоэтажная, многоквартирная
	Заключаемые сделки носят, как правило, личностный характер и характеризуются низким уровнем трансакционных издержек	Заключаемые сделки осуществляются, как правило, между малознакомыми людьми и характеризуются высоким уровнем трансакционных издержек

Ответ на вторую часть вопроса.

В настоящее время местное самоуправление выступает одним из основных институтов гражданского общества, который позволяет населению государства на самом близком для них низовом уровне принимать участие в управлении делами государства, самостоятельно решая отдельные вопросы местного значения.

Стоит отметить, что за последние годы многое удалось сделать на пути к закреплению местного самоуправления в качестве неотъемлемого элемента демократического и правового Российского государства. Были приняты основные нормативно – правовые акты, регламентирующие деятельность граждан по осуществлению конституционного права на местное самоуправление. Создана и довольно эффективно действует система органов местного самоуправления. Сформирована финансово – экономическая база, необходимая для деятельности муниципальных образований.

Вместе с тем, несмотря на все предпринимаемые государством усилия, еще остаются отдельные проблемы на пути развития муниципальных образований, которые не решены в полной степени.

Вопросы, связанные с разделением территории субъекта РФ на отдельные муниципальные образования и установления их административно – территориальных границ, были, в частности, одними из наиболее сложных при разработке нового Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Указанный федеральный закон устранил некоторые сложности рационального разделения субъекта России на муниципалитеты с равномерным распределением численности населения в каждом. В частности, данный нормативно – правовой акт более обоснованно распределил полномочия между муниципальными образованиями различных организационных форм, исключив ситуацию, при которой городское муниципальное образование с миллионной численностью населения и маленький сельский муниципалитет с населением 2 – 3 тысячи человек обладали одинаковым объемом полномочий при объективно разных возможностях. Подобную ситуацию допускал действующий ранее Федеральный закон Российской Федерации от 28 августа 1995 года № 154 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2].

Вместе с тем, окончательно данная проблема разрешена не была. И сегодня нередко возникают сложности при определении территории отдельных муниципальных образований. Например, достаточно тяжело бывает распределить межселенные территории между сельскими поселениями так, чтобы в полной мере обеспечить сельскохозяйственные и иные потребности всех данных муниципальных образований.

C территориальными проблемами развития муниципальных образований часто довольно тесно бывают связаны проблемы развития муниципального хозяйства. Специалисты по местному самоуправлению выделяют целый ряд проблем, которые непосредственно связаны с ЖКХ. Так, В.Н.Парахина среди прочего называет хронический дефицит финансовых средств; низкий уровень научно – технического потенциала и острая нехватка современных машин, оборудования, инструментов, материалов, средств механизации и автоматизации; отсталые технологии; негибкие формы организации производства и труда; недостаточная квалификация работников; неоправданное совмещение функций заказчика и подрядчика на предприятиях муниципального хозяйства; отсутствие действенных стимулов к повышению качества работы и более полному удовлетворению потребностей населения; фактическое отстранение потребителей (населения) от влияния на результаты деятельности производителей работ и услуг в муниципальном хозяйстве».

Помимо перечисленного, одной из важнейших проблем развития муниципальных образований можно назвать совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для муниципальной службы и органов государственной власти, осуществляющих взаимодействие с муниципальными образованиями.

14. (20) Предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Вопросы местного значения и полномочия местного значения.

К предметам ведения позволительно отнести вопросы организации органов и должностных лиц местного самоуправления, которые закрепляются указанным Законом №131 (ст. 35, 36, 43 и тд.) данные предметы ведения получают нормативно-правовое регулирование в уставах муниципальных образований, правовых актах выборных, представительных и исполнительных органов местного самоуправления, актах глав муниципальных образований и иных должностных лиц, назначенных представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования.

Перечисленные вопросы, отнесенные к ведению муниципальных образований, в своей совокупности представляют предметы ведения местного самоуправления.

Предметы ведения - это круг вопросов, совокупность общественных отношений, на которые распространяется юрисдикция данного субъекта.
Полномочия - это совокупность прав и обязанностей субъекта, необходимых для осуществления целей и задач функционирования.
Соответственно, компетенция органов местного самоуправления - это права и обязанности органов местного самоуправления по предметам их ведения.

2. Предметы ведения органов местного самоуправления.
К предметам ведения органов местного самоуправления относятся:
а) предметы исключительного ведения, которые определены в ст. 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".
1. Во-первых, это организационные вопросы, касающиеся формирования органов местного самоуправления, закрепления структуры в Уставах муниципальных образований и пр.
2. Во-вторых, вопросы, связанные с организацией финансово-экономической сферы жизнедеятельности муниципального образования, это, например:
- формирование, управление и распоряжение муниципальной собственностью;
- бюджетная сфера;
- комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования.
3. В-третьих, вопросы, связанные с развитием социально-культурной сферы жизнедеятельности муниципального образования, это, например:
- организация, содержание и развитие муниципальных предприятий и учреждений здравоохранения, образования, культуры и социальной поддержки населения;
- создание условий для деятельности средств массовой информации.
4. В-четвертых, вопросы, связанные с обеспечением безопасности населения, это, например:
- охрана общественного порядка;
- обеспечение противопожарной безопасности;
- обеспечение экологической безопасности.

В ведении муниципальных образований могут находиться также отдельные государственные полномочия:

1) в области регистрации актов гражданского состояния регистрация актов гражданского состояния на территории муниципального образования; в области статистики — ведение статистического учета на территории муниципального образования;

2) в области градостроительной деятельности, государствен­ного архитектурно-строительного контроля — организация ве­дения государственного градостроительного кадастра и монито­ринга объектов градостроительной деятельности, определения их правового статуса и др.;

4) в области природоохранной деятельности — ведение госу­дарственного кадастра и мониторинга особо охраняемых природ­ных территорий, находящихся в границах территории муници­пального образования, и др.;

5) в области землепользования — ведение земельного кадастра. и мониторинга земель муниципального образования и др.