Банк России) как орган управления банковской системой

§ 1. Правовые основы деятельности Банка России

Ведущее место в правовом регулировании статуса и деятельности Банка России принадлежит Конституции РФ. Статьи 71 и 75 Основного Закона относят денежную эмиссию, федеральные банки, а также банковское, финансовое, валютное и кредитное регулирование к компетенции Российской Федерации. Тем самым обеспечивается единство правового регулирования банковской деятельности и создаются условия для формирования единого рынка финансовых услуг. В соответствии с п. "г" ч. 1 ст. 103 Конституции РФ назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ отнесено непосредственно к компетенции Государственной Думы РФ. Таким образом, созданы конституционные гарантии для реального осуществления принципа независимости банковской системы от исполнительных органов государственной власти. Статьей 75 Конституции РФ предусмотрено, что единственным эмитентом наличных денег является Центральный банк РФ.

Значительную роль в правовом регулировании статуса Банка России играют специальные федеральные законы. Основные вопросы, касающиеся правового положения Банка России, целей и задач его деятельности, принципов и форм взаимоотношения с органами государственной власти и местного самоуправления, отражены в Законе о Банке России. Им установлено, что Банк России является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием. Местонахождение центральных органов Банка России - город Москва (ст. 1 Закона о Банке России). Статьей 2 Закона о Банке России определено, что уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. ЦБ РФ осуществляет полномочия владения, пользования и распоряжения закрепленным за ним имуществом, включая золотовалютные резервы Банка России в соответствии с целями и задачами своей деятельности и в порядке, которые установлены Законом о Банке России. В соответствии со ст. 3 указанного Закона целями деятельности Банка России являются: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Получение прибыли не является целью деятельности Банка России. Анализ компетенции <1> Банка России, определенной рассматриваемым Законом, показывает, что он одновременно выполняет банковские операции и является органом управления банковской системой.

--------------------------------

<1> Авторы учебного пособия "Банковское право" понимают под компетенцией совокупность полномочий, которыми наделены какой-либо орган или должностное лицо, определенная Конституцией, законами и изданными в соответствии с ними подзаконными актами. См.: Алексеева Д.Г., Пыхтин С.В., Хоменко Е.Г. Банковское право. 3-е изд., перераб. и доп.: Учебное пособие. Допущено Министерством образования и науки РФ для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности "Юриспруденция". М.: Юристъ, 2007. С. 55.

В Законе о банках, кроме того, раскрываются наиболее общие понятия о субъектах банковской деятельности, порядке создания и лицензирования кредитных организаций, виды осуществляемых ими банковских операций, а также правовые гарантии обеспечения стабильности банковской системы. Кроме федеральных законов деятельность Центрального банка РФ регулируется подзаконными нормативными актами, издаваемыми Банком России в соответствии со своей компетенцией.

Помимо специального банковского законодательства деятельность ЦБ РФ регулируется общими нормами гражданского и финансового права. Вопросы осуществления контроля над законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и внебюджетных фондов закреплены в Федеральном законе от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации". Счетная палата осуществляет контроль над деятельностью Банка России, кредитных организаций в части обслуживания ими государственного бюджета, а также над деятельностью Банка России по обслуживанию государственного долга РФ (ст. 19 Федерального закона).

§ 2. Организация Банка России

Под организацией Банка России следует понимать не только внутреннее устройство этого банка, структуру и компетенцию его органов, но и вертикальные отношения, в которые так или иначе вступает ЦБ РФ. Вертикальные отношения могут быть двух типов: внутренние (взаимоотношение аппарата управления Банка России со своими структурными подразделениями) и внешние (взаимоотношение Банка России с органами государственной власти).

Применительно к последней проблеме следует указать, что Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Согласно ст. 5 Закона о Банке России его подотчетность Госдуме РФ проявляется в следующих формах:

1) назначение на должность и освобождение от должности Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации Председателя Банка России; 2) назначение на должность и освобождение от должности членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации; 3) направление и отзыв представителей Государственной Думы в Национальном банковском совете в рамках своей квоты; 4) рассмотрение основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и принятие по ним решений; 4) рассмотрение годового отчета Банка России и принятие по нему решения; 5) решение вопроса о проверке Счетной палатой РФ финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений; 6) парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей; 7) заслушивание докладов Председателя Банка России о деятельности Банка России (при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики). Кроме того, на Банк России возлагается общая обязанность представлять Государственной Думе и Президенту РФ необходимую информацию в порядке, установленном федеральными законами.

По отношению к иным органам государственной власти у ЦБ РФ не возникает каких-либо специальных обязанностей. Более того, в Законе о Банке России прямо сформулирован принцип независимости Банка России от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которые не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий (ст. 1).

Внутреннее устройство ЦБ РФ определено в гл. III и XIII Закона о Банке России. Основными организационными принципами Банка России, по мнению Я.А. Гейвандова, являются: принцип организации Банка России на основе федеральной собственности, принцип централизации системы Банка России, принцип единства системы Банка России, принцип вертикальной структуры управления и принцип коллегиальности управления <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации. Юридический статус. Организация. Функции. Полномочия. М.: МНИМП, 1997. С. 48 - 51.

Органами управления Банка России являются Совет директоров и Председатель Банка России. В качестве органа, координирующего деятельность Банка России с органами государственной власти Российской Федерации, в Законе о Банке России назван Национальный банковский совет.

Коллегиальным органом управления Банком России является Совет директоров. Он состоит из Председателя Банка России и 12 членов Совета директоров, которые работают на постоянной основе в Банке России. Члены Совета директоров назначаются на должность сроком на четыре года Государственной Думой по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации. Совет директоров заседает не реже одного раза в месяц.

На членов Совета директоров Банка России распространяются ограничения, установленные ст. ст. 19 и 90 Закона о Банке России. Они не могут осуществлять депутатские полномочия, быть государственными служащими, а также членами Правительства РФ, состоять в политических партиях, занимать должности в общественно-политических и религиозных организациях. Члены Совета директоров Банка России не вправе работать по совместительству, на основании договора подряда, не имеют права занимать должности в кредитных и иных организациях, обязаны в письменной форме в десятидневный срок уведомлять Совет директоров о приобретении ими акций (долей) кредитных организаций.

Компетенция Совета директоров определена разными статьями Закона о Банке России.

В соответствии со ст. 18 Закона о Банке России Совет директоров вправе самостоятельно принимать решения по следующим вопросам. Совет директоров утверждает годовую финансовую отчетность Банка России; отчет о деятельности Банка России; смету расходов Банка России, а при необходимости - смету дополнительных расходов Банка России; устанавливает формы и размеры оплаты труда Председателя Банка России, членов Совета директоров, заместителей Председателя Банка России и других служащих Банка России; принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации организаций Банка России; об установлении обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп; о величине резервных требований; об изменении процентных ставок Банка России; об определении лимитов операций на открытом рынке; об участии в международных организациях; об участии (о членстве) Банка России в капиталах организаций (организациях), обеспечивающих деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих; о купле и продаже недвижимости для обеспечения деятельности Банка России и его организаций (дает разрешения на цену и иные условия заключения сделки); о применении прямых количественных ограничений; о выпуске банкнот и монет Банка России нового образца, об изъятии из обращения банкнот и монет Банка России старого образца; о порядке формирования резервов кредитными организациями; об осуществлении выплат Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом; о размещении облигаций Банка России; утверждает решение о выпуске (дополнительном выпуске) облигаций Банка России; утверждает порядок работы Совета директоров; утверждает структуру Банка России, положения о структурных подразделениях и учреждениях Банка России, уставы организаций Банка России, порядок назначения руководителей структурных подразделений и организаций Банка России; определяет условия допуска иностранного капитала в банковскую систему Российской Федерации; утверждает перечень должностей служащих Банка России; устанавливает правила проведения банковских операций для банковской системы Российской Федерации, правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации, за исключением Банка России.

Статьей 18 Закона о Банке России предусмотрены следующие вопросы, по которым Совет директоров Банка России сотрудничает с другими органами, в том числе готовит проекты их решений. Во взаимодействии с Правительством РФ Совет директоров ЦБ РФ разрабатывает проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и представляет эти документы для рассмотрения в Национальный банковский совет, а также Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации и Государственную Думу; обеспечивает выполнение основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики; рассматривает и представляет в Национальный банковский совет на утверждение общий объем расходов на содержание служащих Банка России на очередной год, общий объем расходов на пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России, общий объем капитальных вложений Банка России, общий объем прочих административно-хозяйственных расходов Банка России, а также при необходимости - предложения по изменению сумм указанных расходов; готовит и представляет в Национальный банковский совет на утверждение предложения по правилам бухгалтерского учета и отчетности для Банка России; предложения по порядку формирования провизий Банка России и порядку распределения прибыли Банка России, остающейся в распоряжении Банка России, отчет о расходах Банка России на содержание служащих Банка России, пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России, капитальные вложения и прочие административно-хозяйственные нужды; обладает полномочиями вносить в Государственную Думу предложения об изменении величины уставного капитала Банка России.

Совет директоров выполняет также иные функции, отнесенные законодательством к ведению Совета директоров Банка России.

Эти функции определены в следующих статьях Закона о Банке России. Совету директоров предоставлено право устанавливать исключения из общего правила о порядке вступления в силу нормативных актов Банка России (абз. 3 ст. 7 Закона); направлять часть прибыли Банка России в резервы и фонды различного назначения (ст. 26); принимать решение о выпуске в обращение новых банкнот и монет и об изъятии старых, утверждать номиналы и образцы новых денежных знаков (ст. 33); устанавливать размер обязательных резервов кредитных организаций, а также порядок их депонирования в Банке России (ст. 38); принимать решения о выпуске облигаций Банка России (ст. 44); определять списки векселей и государственных ценных бумаг, пригодных для обеспечения кредитов Банка России, а также случаи, когда обеспечением могут быть другие ценности, а также поручительства и банковские гарантии (ст. 47); от имени Банка России пролонгировать предоставленные кредиты (п. 5 ст. 49); утверждать структуру Комитета банковского надзора (ст. 56); устанавливать перечень информации о деятельности кредитных организаций, которую Банк России имеет право у них запрашивать, а также требовать разъяснений по полученной информации (ст. 57); определять порядок проведения проверок кредитных организаций (представителями) служащими Банка России, поручать аудиторским организациям проведение таких проверок, а также определять обязанности кредитных организаций по содействию в проведении проверок; принимать решение о проведении повторной проверки кредитной организации (ее филиала) (ст. 73); принимать решения об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению кредитных организаций (ст. 75); утверждать Положение о территориальных учреждениях Банка России, создавать указанные подразделения по регионам, объединяющим территории нескольких субъектов Российской Федерации, а также разрешать им выдавать от имени Банка России гарантии, поручительства, вексельные и другие обязательства (ст. ст. 84, 85); определять условия найма, увольнения, оплаты труда, служебные обязанности и права, систему дисциплинарных взысканий служащих Банка России (ст. 88); создавать пенсионный фонд для дополнительного пенсионного обеспечения служащих банка России, а также организовать страхование жизни и медицинское страхование служащих (ст. 89), утверждать перечень должностей служащих Банка России, которые не имеют права работать по совместительству, занимать должности в кредитных и иных организациях, а также получать кредиты в иных, кроме Банка России, кредитных организациях (ст. ст. 90 и 91); предоставлять разрешения служащим Банка России на разглашение в некоторых случаях служебной информации о деятельности Банка России (ст. 92).

Председатель Банка России является единоличным исполнительным органом управления Центрального банка Российской Федерации.

В соответствии со ст. 14 Закона о Банке России Председатель Банка России назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента РФ сроком на четыре года большинством голосов от общего числа депутатов. Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка России более трех сроков подряд. Председатель Банка России может быть освобожден от должности только в случаях, специально перечисленных в законодательстве: истечение срока полномочий; невозможность исполнения служебных обязанностей, подтвержденная заключением государственной медицинской комиссии; личное заявление об отставке; совершение уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в законную силу приговором суда; нарушение федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Банка России.

Председатель Банка России реализует компетенцию ЦБ РФ в двух случаях: когда решение тех или иных вопросов прямо отнесено к его ведению самим законом и когда полномочия Банка России прямо не закреплены ни за одним из его органов. Такой вывод вытекает из редакции п. п. 1, 7 и 8 ст. 20 Закона о Банке России, которые определяют компетенцию Председателя Банка России самым общим образом. Ими установлено, что Председатель Банка России действует от имени Банка России и представляет без доверенности его интересы в отношениях с органами государственной власти, кредитными организациями, организациями иностранных государств и международными организациями, другими учреждениями и организациями, подписывает приказы и дает указания, обязательные для всех служащих Банка России, его предприятий, учреждений и организаций, несет всю полноту ответственности за деятельность Банка России и обеспечивает реализацию функций Банка России в соответствии с Законом о Банке России. Помимо указанных функций Председатель Банка России председательствует на заседаниях Совета директоров. В случае равенства голосов голос Председателя Банка России является решающим. Он подписывает нормативные акты Банка России, решения Совета директоров, протоколы заседаний Совета директоров, соглашения, заключаемые Банком России; назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Банка России, распределяет между ними обязанности.

Статья 12 Закона о Банке России предусматривает создание координационного органа - Национального банковского совета. Он является коллегиальным органом Банка России. Примечательно, что законодатель не относит его к органам управления ЦБ РФ (см. название гл. III Закона о Банке России) <1>. По мнению А.Г. Братко, Национальный банковский совет фактически играет роль связующего звена между Федеральным Собранием РФ, Правительском РФ, Президентом РФ и Банком России в проведении единой государственной денежно-кредитной политики <2>.

--------------------------------

<1> В связи с этим следует согласиться с авторами учебного пособия "Банковское право" (с. 66). Алексеева Д.Г., Пыхтин С.В., Хоменко Е.Г. полагают, что Национальный банковский совет не входит в систему органов управления Банка России.

<2> См.: Братко А.Г. Банковское право России: Учебное пособие. М.: Юридическая литература, 2003. С. 395.

Численность Национального банковского совета составляет 12 человек, из которых двое направляются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации из числа членов Совета Федерации, трое - Государственной Думой из числа депутатов Государственной Думы, трое - Президентом Российской Федерации, трое - Правительством Российской Федерации. В состав Национального банковского совета входит также Председатель Банка России. Отзыв членов Национального банковского совета осуществляется органом государственной власти, направившим их в состав Национального банковского совета. Члены Национального банковского совета, за исключением Председателя Банка России, не работают в Банке России на постоянной основе и не получают оплату за эту деятельность. Председатель Национального банковского совета избирается членами Национального банковского совета из их числа большинством голосов от общего числа членов Национального банковского совета. Национальный банковский совет заседает не реже одного раза в квартал.

Компетенция Национального банковского совета определена ст. 13 Закона о Банке России. В отличие от ранее действовавшей редакции Закона о Банке России, которая сводила компетенцию Национального банковского совета к функциям совещательного характера, действующая редакция Закона предоставила ему право решать многие вопросы организации и деятельности Центрального банка РФ. В компетенцию Национального банковского совета входит:

1) рассмотрение годового отчета Банка России;

2) утверждение и изменение общего объема расходов на содержание служащих Банка России; общего объема расходов на пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России; общего объема капитальных вложений; общего объема прочих административно-хозяйственных расходов;

3) рассмотрение вопросов совершенствования банковской системы Российской Федерации;

4) рассмотрение проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;

5) решение вопросов, связанных с участием Банка России в капиталах кредитных организаций;

6) назначение главного аудитора Банка России и рассмотрение его докладов;

7) ежеквартальное рассмотрение информации Совета директоров по основным вопросам деятельности Банка России: реализация основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики; банковское регулирование и банковский надзор; реализация политики валютного регулирования и валютного контроля; организация системы расчетов в Российской Федерации; исполнение сметы расходов Банка России; подготовка проектов законодательных актов и иных нормативных актов в области банковского дела;

8) определение аудиторской организации - аудитора годовой финансовой отчетности Банка России;

9) утверждение по предложению Совета директоров правил бухгалтерского учета и отчетности для Банка России;

10) внесение в Государственную Думу предложений о проведении проверки Счетной палатой Российской Федерации финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений;

11) утверждение по предложению Совета директоров порядка формирования провизий Банка России и порядка распределения прибыли Банка России, остающейся в распоряжении Банка России;

12) утверждение по предложению Совета директоров отчета о расходах Банка России на содержание служащих Банка России, пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России, капитальные вложения и прочие административно-хозяйственные нужды.

Определяя внутреннюю организацию ЦБ РФ, в Законе употребляются два термина: "структура Банка России" и "система Банка России", но не разъясняется их содержание. В связи с этим в литературе высказывались справедливые нарекания по поводу затруднений при разграничении этих понятий <1>. В рамках настоящей работы под системой Банка России предлагается понимать внутреннюю организацию самого Центрального банка РФ как единого целого, состоящего из различных звеньев, административно подчиненных центральному аппарату. Соответственно под структурой Банка России следует понимать внутреннюю организацию центрального аппарата Банка России или его подразделений.

--------------------------------

<1> См.: Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М.: Спарк, 2001. С. 182 - 184.

В этом смысле Банк России образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления, в которую входят: центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, необходимые для осуществления деятельности Банка России (ст. 83 Закона о Банке России).

Правовое положение территориального учреждения Банка России и его компетенция регулируются Законом о Банке России в самом общем виде и конкретизируются в Положении ЦБ РФ от 29 июля 1998 г. N 46-П "О территориальных учреждениях Банка России" <1> (далее - Положение). В соответствии со ст. 1 указанного Положения территориальным учреждением ЦБ РФ следует считать его обособленное подразделение, осуществляющее на определенной территории часть функций Банка России. Объем полномочий территориального учреждения определен в ст. ст. 10 - 21 Положения. Банк России наделяет свое подразделение имуществом, стоимость которого отражается на его балансе, входящим составной частью в общий баланс Банка России. Территориальное учреждение владеет, пользуется и распоряжается закрепленным за ним имуществом в порядке, определяемом Банком России (ст. 5 Положения). Статьей 4 Положения определено, что территориальное учреждение Банка России не наделено правами юридического лица. Его возглавляет начальник (в национальных банках - председатель), который действует от имени Банка России на основании доверенности. В отличие от ранее действовавшего Типового положения "О территориальном главном управлении Центрального банка РСФСР (Банка России)" 1991 г. действующее Положение не называет территориальные учреждения филиалами Банка России.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

В литературе был сделан вывод об обоснованности такой позиции. Возможно, это объясняется тем, считает А.Г. Братко, что не все территориальные учреждения обладают полным набором признаков филиала. Как известно, по гражданскому праву филиалом считается обособленное подразделение, расположенное вне места нахождения юридического лица. Но местом нахождения Банка России является г. Москва. Поэтому если все территориальные учреждения - филиалы, то Главное управление Банка России по г. Москве, строго говоря, филиалом не является. Соответственно не относятся к филиалам и отделения ГУ Банка России по г. Москве. Они тоже расположены в месте нахождения Банка России - в г. Москве <1>. Представляется возможным не согласиться с приведенной точкой зрения в части ГУ ЦБ РФ по г. Москве. Отделения ГУ ЦБ РФ по г. Москве являются структурными подразделениями этого Главного управления. Они не названы территориальными учреждениями Банка России в смысле ст. 1 Положения. К числу последних отнесены Главные управления Банка России по соответствующей территории и национальные банки республик в составе Российской Федерации. Отделения главными управлениями не являются. Таким образом, отделения ГУ ЦБ РФ по г. Москве - неудачный пример. Из приведенного выше толкования п. 2 ст. 55 ГК РФ о филиалах юридических лиц следует, что только ГУ ЦБ РФ по г. Москве не является филиалом Банка России.

--------------------------------

<1> См.: Братко А.Г. Указ. соч. С. 195.

Представляется возможным не согласиться с изложенной выше позицией. Во-первых, понятие территориальной удаленности в пределах г. Москвы достаточно расплывчато. Известна практика некоторых банков, которые открывают свои филиалы, расположенные в других (по отношению к головному офису) районах г. Москвы. Признак территориальной удаленности в данном случае никто, как правило, не оспаривает. Во-вторых, следует учитывать функциональную обособленность ГУ ЦБ РФ по г. Москве от центрального аппарата Банка России. Сфера деятельности последнего - вся Россия, Главного управления - только г. Москва. В этом смысле территориальная обособленность налицо.

В связи с изложенным представляется правильным признать территориальные учреждения Банка России его филиалами.

Поскольку территориальные учреждения Банка России могут создаваться не только в административно-территориальных единицах Российской Федерации, но и по экономическим районам, следует согласиться с мнением тех исследователей, которые полагают, что организационное построение Банка России не связано с административным устройством в целом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Братко А.Г. Указ. соч. С. 188.

В составе территориальных учреждений Банка России действуют расчетно-кассовые центры (головные, межрайонные, районные расчетно-кассовые центры), или сокращенно - РКЦ. В соответствии с Типовым положением ЦБ РФ от 7 октября 1996 г. N 336 "О расчетно-кассовом центре Банка России" <1> РКЦ является структурным подразделением ГУ ЦБ РФ или Национального банка и не обладает правами юридического лица. РКЦ возглавляет начальник, который действует от имени Банка России на основании доверенности, выданной в порядке передоверия начальником территориального учреждения Банка России. РКЦ непосредственно занимается осуществлением некоторых банковских операций (расчетно-кассовое обслуживание, предоставление кредитов, хранение наличных денег и т.п.), а также выполняет ограниченные контрольные функции: проверяет работу кредитных организаций по осуществлению ими контроля за соблюдением их клиентами установленного порядка ведения кассовых операций, контролирует своевременность и полноту перечисления обязательных резервов, контролирует соблюдение клиентами Банка России правил и сроков совершения расчетных операций и т.п.

--------------------------------

<1> Банковский бюллетень. 1996. N 44.

Центральный аппарат Банка России состоит из департаментов по основным направлениям его деятельности. Они не обладают правами юридического лица и являются структурными подразделениями этого банка.

§ 3. Место Банка России в системе органов

государственной власти Российской Федерации

Исследователи правовой природы Банка России практически единодушно признали уникальный характер этой организации. Известно, что, с одной стороны, Банк России вправе совершать различные гражданско-правовые сделки, т.е. является субъектом частного права, а с другой - обладает властными полномочиями, т.е. является субъектом публичного права.

Начнем с последней особенности. В связи с нашумевшей в свое время историей о фальшивых чеченских авизо, когда с корсчетов многих коммерческих банков были списаны миллиардные суммы денег, в практике Конституционного Суда Российской Федерации возникла одна теоретическая проблема, от решения которой зависела судьба конкретного заявления, поступившего в этот суд. Необходимо было ответить на вопрос, является ли Центральный банк Российской Федерации органом государственного управления. Речь шла о заявлении о признании неконституционными некоторых телеграмм Банка России, в которых он дал указание своим учреждениям списывать со счетов коммерческих банков суммы, поступившие по фальшивым авизо в бесспорном порядке. Если Банк России является органом государственного управления, то суд мог принять к рассмотрению это заявление. Если нет - заявление не подлежало рассмотрению. Таким образом, поставленная теоретическая проблема иногда может получить вполне конкретную теоретическую ориентацию.

Представляется, что на сегодняшний день эта проблема решена законодателем. В соответствии со ст. 1 Закона о Банке России Банк России осуществляет свою деятельность независимо от других федеральных органов государственной власти (выделено мной. - Л.Е.). Таким образом, законодатель фактически признал Банк России органом государственной власти. Любой орган государственной власти должен обладать компетенцией. Подробный анализ компетенции Банка России изложен ниже. Вывод, который следует из проведенного анализа, позволяет признать Банк России органом управления банковской системой Российской Федерации. Однако термин "орган управления" не в полной мере соответствует Конституции РФ, которая использует иную терминологию - органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Но все же представляется возможным использовать этот термин в настоящей работе, поскольку Банк России не включен ни в одну из указанных систем государственных органов. Именно поэтому его можно назвать иначе, в том числе органом управления банковской системой.

Кроме того, положение Банка России очень серьезно отличается от положения других государственных органов. Поэтому определение Банка России в качестве органа управления банковской системой позволяет подчеркнуть следующие особенности:

- уникальный характер этой организации: соединение несочетаемых направлений деятельности - обычного банка и органа государственной власти;

- основную цель создания - быть инструментом денежной политики государства, позволяющим обеспечить достижение необходимых результатов путем целенаправленного воздействия на банковскую систему (управление банковской системой);

- специфику используемых им приемов воздействия на денежный рынок: Банк России применяет главным образом экономические методы;

- специфику используемых им приемов воздействия на банковскую систему в условиях отсутствия прямого административного подчинения кредитных организаций Банку России: Банк России является не только органом банковского надзора, но и органом регулирования банковской деятельности.

Несмотря на процитированную выше норму ст. 1 Закона о банках, в правовой литературе до сих пор отсутствует единообразный подход при определении природы и места Банка России в системе органов власти.

В отношении поставленной проблемы в юридической литературе были высказаны следующие точки зрения. Во-первых, Банк России был назван органом государственного управления специальной компетенции <1>. Во-вторых, по мнению Г.А. Тосуняна и А.Ю. Викулина, ЦБ РФ является федеральным органом государственной власти, который не входит в систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и осуществляет свои полномочия независимо от них. Компетенция Банка России по управлению кредитной системой названа автором "четвертой властью", которая существует наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью <2>. Аналогичная точка зрения обоснована рядом других авторов. Так, по мнению С.А. Авакьяна, Банк России является органом государственной власти. Он и государственная банковская система в целом названы данным автором "банковской властью". ЦБ РФ является органом государственного управления, который не входит в систему органов исполнительной власти <3>. В третьих, по мнению Я.А. Гейвандова, Банк России является органом государственного управления, но при этом не включен в систему органов государственной власти <4>.

--------------------------------

<1> См.: Ефимова Л.Г. Особенности правового положения Центрального банка Российской Федерации // Правовое регулирование банковской деятельности. М.: ЮрИнформ, 1997. С. 20.

<2> Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. К вопросу о статусе Банка России // Деньги и кредит. 1998. N 9. С. 10 - 13.

<3> Авакьян С.А. О конституционных основах статуса Банка России. Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации / Отв. ред. П.Д. Баренбойм. М.: Юридический дом "Юстицинформ", 2000. С. 28 - 31.

<4> См.: Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации. Юридический статус. Организация. Функции. Полномочия. М., 1997. С. 25.

Представляется, что точка зрения Г.А. Тосуняна и А.Ю. Викулина о том, что ЦБ РФ представляет собой четвертую власть, не соответствует Конституции РФ, ст. 10 которой предусматривает только законодательную, исполнительную и судебную власть. При этом упоминание о четвертой власти отсутствует. К такому же мнению приводит и анализ административных функций Банка России, основное содержание которых - управление банковской системой. В процессе осуществления этой деятельности ЦБ РФ вправе издавать подзаконные нормативные акты. Таким образом, характер деятельности Банка России сопоставим с деятельностью органов исполнительной власти, однако главный банк Российской Федерации не включен в их систему. Поэтому справедливой следует признать точку зрения о том, что Банк России является органом исполнительной власти, но при этом он не включен в систему органов исполнительной власти, а осуществляет функции самостоятельно <1>. Как было сказано выше, более точно его следует назвать органом управления банковской системой Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Аналогичная точка зрения высказывалась раньше. См.: Ефимова Л.Г. Еще раз о юридической личности Банка России // Бизнес и банки. 1999. N 3.

Компетенция Банка России как органа управления банковской системой широка и разнообразна и выражается в выполняемых им функциях (направлениях деятельности). В литературе предпринимались разнообразные попытки классифицировать функции Банка России по разным основаниям. Наиболее часто для этого используется "признак закрепления" (Я.А. Гейвандов) их в Законе о Банке России. Однако он неконкретен. Поэтому исследовали, которые им руководствовались, анализируя ранее действовавший Закон, нашли у ЦБ РФ разное количество функций (в ст. 4 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" их было 14). Соответственно Я.А. Гейвандов указал на девять функций <1>, О.М. Олейник и А.Г. Братко - на 14 функций <2>. В действующем Законе о Банке России количество функций ЦБ РФ возросло до 20 позиций. Представляется, что в Законе о Банке России функции этого органа не классифицированы, а просто перечислены.

--------------------------------

<1> См.: Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации. Юридический статус. Организация. Функции. Полномочия. М.: МНИМП, 1997. С. 27.

<2> См.: Олейник О.М. Основы банковского права: Курс лекций. М.: Юристъ, 1997. С. 132 - 133; Братко А.Г. Указ. соч. С. 202 - 267.

Полагаем, что для лучшего уяснения характера деятельности Банка России необходимо объединить однородные направления деятельности, сделав соответствующие обобщения.

Руководствуясь указанным системным подходом, необходимо выделить три основные функции Банка России: организаторскую функцию; нормотворческую функцию; функцию защиты гражданского оборота.