Законодательные полномочия парламента. Законодательный процесс и его стадии

Парламент в свете теории разделения властей - это общегосударственный представительный орган, главная функция которого заключается в осуществлении законодательной власти. Для успешной реализации своих функций парламент наделяется Конституцией необходимыми полномочиями. Совокупность полномочий и функций парламента образуют его компетенцию. Компетенция, в свою очередь, является важнейшим фактором, определяющим не только правовое положение парламента и его роль в политической жизни общества, но и взаимоотношение его с другими высшими органами государственной власти.

Законодательные полномочия. Образуют главную часть компетенции парламентов; их реализация занимает зачастую наибольшее место в их деятельности. Согласно теории разделения властей законодательная власть должна принадлежать представительному органу - парламенту. Однако в настоящее время не может идти речь о каком-либо абсолютном разделении властей.

В целом, к законодательным полномочиям парламента, закрепленным, как правило, в конституциях, можно отнести следующее:

1. Право законодательной инициативы. В большинстве стран это право принадлежит правительству и парламентариям (Великобритания, Италия, Ирландия, В Швеции конституция ограничивает компетенцию Риксдага, но при этом так же упоминается, что Риксдаг может принимать законы и по вопросам, отнесенным к компетенции правительства). Однако гораздо чаще принимаемые парламентом акты разрабатываются именно правительством (США). Реализация права законодательной инициативы парламента осуществляется как членами обеих палат, так и группами парламентариев, однако предпочтение отдается все же групповым законопроектам. Законодательные полномочия парламента в ряде стран включают и полномочие принятия конституции страны и поправок к ней, конституционных законов.

2. Обсуждение законопроектов предполагает работу над законопроектом как на пленарных заседаниях палат, так и в комитетах и комиссиях.

3. Принятие законопроектов проводится либо сразу по проекту в целом, либо сначала по статьям и главам, а затем по проекту в целом. В двухпалатных парламентах закон считается принятым, если он одобрен в идентичной редакции обеими палатами. На случай расхождения между палатами Конституции часто предусматривают особые согласительные процедуры.

Законодательный процесс - порядок деятельности органа законодательной власти по созданию законов, обычно закрепленный в конституции и регламенте соответствующего представительного органа. Чаще всего он включает:

Ø Законодательная инициатива, её субъекты.

Законодательная инициатива – официальное внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом законопроекта (или предложения закона).

Правом внесения предложения или проекта закона обладает ограниченный круг лиц, определяемый конституцией. Примеры: В США таким правом обладают только сенаторы и депутаты (кроме права представлять проект бюджета, которое принадлежит президенту). В Германии законопроекты вносят парламент и федеральное правительство. Во Франции право законодательной инициативы принадлежит премьер-министру, депутатам и сенаторам, причём первый вносит законопроекты, а члены парламента – предложения законов. В ряде других стран круг субъектов законодательной инициативы более широк и включает, кроме того, государственные органы нижестоящего уровня, внутрипарламентские образования, религиозные и др. объединения и т.д. Так же в некоторых странах признается право народно законодательной инициативы (В Швейцарии законопроект могут внести не менее 50 тыс. избирателей,в Австрии 100 тыс.) Хотя глава государства обычно не входит в число субъектов законодательной инициативы, он иногда может реализовать это право косвенно (в США президент излагает программу законодательных мероприятий в посланиях Конгрессу).

В двухпалатных парламентах предложения поступают обычно в любую из палат (США) или только в нижнюю или верхнюю. Чаще всего проекты законов должны быть внесены на рассмотрение группой депутатов, минимальное число лиц в этой группе предусматривается конституцией или регламентом.

Иногда законопроекты, внесённые правительством, должны отвечать некоторым условиям. Пример: во Франции они должны сначала быть рассмотрены Государственным советом.

Ø Обсуждение законопроекта.

Рассмотрения законопроекта принято называть чтениями. Чаще всего в ЗС законопроект рассматривается в 3 чтениях (а в России бывает и до 5 хахахаха).

Процедура первого чтения: принятие к рассмотрению законопроекта и оглашение его наименования; он может быть направлен в комиссию в тех странах, которые имеют широкую систему постоянных комиссий (Италия, Испания).

Процедура второго чтения: предварительное рассмотрение содержания законопроекта, обсуждение его принципиальных положений; может быть направлен в комиссию, опять же в том случае, если это соответствует законодательной практике данной страны и на втором чтении был решен вопрос о передаче законопроекта в комиссию. Это наиболее длительная стадия, законопроекты могут быть заморожены и в них вносятся существенные изменения и дополнения. После рассмотрения в комиссии законопроект с ее заключением вновь поступает в палату. Лицо внесшее законопроект делает доклад, а затем зачитывается заключение комиссии. Далее законопроект переходит либо к третьему чтению либо отправляется на повторную доработку комиссиями (Пример: в Финляндии после рассмотрения законопроекта комиссиями и обсуждения его на планерном заседании, законопроект обязательно поступает в большую комиссию, и только после ее заключения обсуждается вновь)

Третье чтение: происходит постатейное обсуждение законопроекта на планерном заседании. Регламент и Парламентская практика чаще всего ограничивают возможности время выступления депутатов по законопроектам. Пример: В сенате США, где ранее не было формального ограничения времени выступления сенаторов, некоторые прибегали к «флибустьерству» - чтобы провалить неугодный им законопроект, они выступали с многочасовыми речами, в результате чего парламент не успевал принять законопроект, если он был поставлен на обсуждения незадолго до окончания сессии.

В некоторых государствах правительство, после заключения комиссии и при поддержки большинства депутатов обладает правом голосования без прений, т.е. непосредственному переходу к голосованию, без рассмотрения законопроекта в третьем чтении, либо правом укороченных прения - рассмотрения законопроекта только лицами непосредственно имеющими отношение к законопроекту.

Ø Принятие законопроекта палатой.

Для принятия законопроекта необходим кворум. В большинстве стран он составляет не менее половины членов парламента. За обычный законопроект должно быть подано простое большинство голосов присутствующих депутатов, за конституционный – как правило, квалифицированное. При равенстве голосов (во многих странах) проект считается отклоненным. В некоторых странах (Швеция, Финляндия) судьба законопроекта решается жеребьевкой (ФРГ – «бараний прыжок»- все депутаты покидают зал голосования и возвращаются через различные двери,в зависимости от того как проголосуют- «за» или «против»).

Ø Преодоление разногласий между палатами.

После обсуждения в одной из палат, законопроект передается в другую, где рассматривается в том же порядке. Эта палата может принять законопроект, может внести в текст поправки, может отвергнуть. Если права нижней палаты шире, чем верхней, то возражения или поправки последней могут быть отклонены при повторном голосовании большинством членов в нижней палате. Причем в одних странах для этого требуется абсолютное большинство (Испания), в других квалифицированное (Япония). В странах, где палаты обладают равными правами в области законодательства применяются два метода:

1. Метод "челнока": последовательная передача законопроекта из одной палаты в другую до тех пор, пока либо не примут идентичный текст, либо обе отвергнут законопроект.

2. Метод "Согласительная комиссия": она вырабатывает текст законопроекта и передает его палатам, а они либо принимают текст, либо отвергают и вновь передают комиссии.

Ø Утверждение и опубликование.

1. Принятый парламентом законопроект направляется на утверждение главой государства (в Швеции закон окончательно принимается риксдагом и не нуждается в утверждении). Затем закон публикуется в официальном вестнике государства.

2. Если глава государства не подписывает законопроект, обладая при этом правом суспензивного или отлагательного вето, то он отправляется на повторное обсуждение, требующее обычно его принятия квалифицированным большинством (2/3, 3/4), после которого он должен быть принят главой государства; если глава государства не подписывает законопроект, обладая правом абсолютного вето, то законопроект считается непринятым.