Идеология социальной политики в России

После поворотных политических событий октября 1917 г. новое правительство в лице Совета Народных Комиссаров сразу же приступило к реализации страховой программы большевистской партии. Эта программа думских законопроектов о страховании рабочего предусматривала введение государственного страхования рабочих во всех случаях утраты трудоспособности или потери заработка ввиду безработицы, распространение страхования на всех лиц наемного труда и их семейства, производство выплаты всем застрахованным из расчета полного заработка с возложением расходов на предпринимателей и государство и др. Эти программные требования не остались лозунгами. Уже13 ноября 1917 г. Совет Народных Комиссаров включил в число первых мероприятий и декретов советской власти официальное правительственное сообщение "О социальном страховании".В этом важном документе указывалось: "Рабочее и крестьянское правительство... оповещает рабочий класс России, также городскую бедноту, что оно немедленно приступило к изданию декретов о политике социального страхования основе рабочих страховых лозунгов:

1) распространение страхования на всех без исключения рабочих, а также городскую и сельскую бедноту;

2) распространение страхования на потери трудоспособности;

3) возложение всех расходов по страхованию целиком на предпринимателей».

Выполняя провозглашенную программу, советской властью принят целый ряд директив, положивших начало формированию новой системы социального обеспечения, основанной на закреплении права на социальное обеспечение за каждым трудящимся предприятия, потерявшим трудоспособность. Одним из самых ранних постановлений правительства стал декрет "Об увеличении пенсий" (ноябрь 1917 г.), в соответствии с которым всем пенсионерам по несчастным случаям по 1917 г. включительно пенсия увеличивалась на 100% за счет пенсионного фонда. Данным декретом право на получение пенсии за увечья от несчастных случаев распространялось на всех трудящихся независимо от места их работы. Источниками создания страховых фондов для выплаты пенсий и пособий являлись страховые взносы предприятий и лиц, использовавших наемный труд, с освобождением застрахованных от внесения каких-либо взносов. В группу первого декрета входят "Положение о страховании на случай безработицы", "Положение о страховании в случае болезни", "Положение о Страховом Совете", "Положение о страховом присутствии". В конце ноября 1917 г. специальным декретом Совнаркома все лечебные учреждения и предприятия были переданы предпринимателями в ведение больничных касс. Таким образом, в организации социального страхования советское правительство многими позициями в короткое время сделало значительные шаги вперед по сравнению с дореволюционном периодом. Действие страхования по болезни распространялось на всю территорию России, охватывало все виды труда и всех наемных работников. При всех тяжелейших экономических трудностях советского государства оно гарантировало безработным выплату страховых пособий.

Оценивая социально-страховательную деятельность советского правительства в первые месяцы новой власти с высоты пройденного Россией в 1917—1991 гг. исторического пути, наряду с позитивными демократическими мерами нельзя не заметить в этих действиях элементы революционного романтизма, стремление политиков обеспечить широкую социальную базу большевистской партии, что привело к созданию опередивших свое время страховых документов.

В условиях гражданской войны и политики "военного коммунизма" социально-экономическое положение трудящихся принципиально изменилось. Это было связано с национализацией промышленности, концентрацией власти и ресурсов в руках государства, ликвидацией товарно-денежных отношений, уравнительности в разделении предметов потребления. Такие изменения в хозяйственной организации соответствующим образом изменили систему социальных рисков и способы защиты от них. В этих условиях социальное страхование было трансформировано в социальное обеспечение. Считалось, что социальное обеспечение является стадией полного коммунистического обеспечения, а от социального страхования, как института "буржуазного права", можно отказаться. Социальное обеспечение заменило собой страхование во многом благодаря огосударствлению и централизации управления в условиях гражданской войны и "военного коммунизма". 31 октября 1918 г. по декрету Совнаркома были ликвидированы все прежние страховые учреждения, в том числе больничные кассы, кассы безработных, страховые присутствия и страховые советы. Не избежали упразднения структуры страховой медицины. Следствием упразднения прежних страховых компаний и огосударствления дела социального обеспечения явилась ликвидация самостоятельности и самоуправления в этой области.

Другим необходимым мероприятием в процессе формирования централизованного социального обеспечения стал введенный в апреле 1919 г. новый порядок образования и использования финансовых фондов. Взносы предприятий и учреждений направлялись не в органы социального обеспечения, а взимались налоговым аппаратом Наркомата финансов и через местное казначейство зачислялись в фонд казны наряду с обычными налоговыми поступлениями. Что касается Всероссийского фонда социального обеспечения, в котором по Положению от 31 октября 1918 г. сосредоточивались средства всех остальных фондов и страховых касс, то при новом порядке финансирования влились в ресурсы государственного бюджета. В итоге полноправным "хозяином" системы социального обеспечения и монопольным субъектом управления этой системой стало государство. Таким образом, в течение 1918—1920 гг. были заложены основы централизованной системы управления социальным обеспечением.

В обстановке гражданской войны советское государство закономерно уделяло особое внимание социальному обеспечению красноармейцев, красногвардейцев и членов их семей. Уже 7 августа 1918 г. Совнарком издал декрет "О пенсионном обеспечении солдат Рабоче-крестьянской Красной Армии и их семейств...".

Важной вехой в организации социального обеспечения стало принятие СНК 31 октября 1918 г. "Положения о социальном обеспечении трудящихся". По Положению от 31 октября 1918 г., социальное обеспечение гарантировалось во всех случаях временной и постоянной утраты трудоспособности или по причине безработицы. Оно предоставлялось в таких формах, как пенсии при постоянной утрате трудоспособности, пособие в случае временной нетрудоспособности, пособия по беременности, лечебная помощь, пенсии в связи со смертью кормильца. Источниками финансирования социального обеспечения являлись взносы предприятий, учреждений и других работодателей. Трудящиеся от каких-либо взносов освобождались. Несколько позднее Положение от 31 октября 1918 г. было дополнено правительственным постановлением, согласно которому все предприятия и учреждения, кроме частных работодателей, освобождались от уплаты страховых взносов. Расходы по социальному обеспечению государство полностью брало на себя.

В результате мероприятий правительства по организации государственной системы социального обеспечения в течение 1918—1920 гг. значительно увеличилось количество пенсионеров и семейств красноармейцев, которые пользовались пособиями. Если в 1918 г. получали государственные пенсии 105 тыс. человек, в 1919 г. — 232 тыс., то в 1920 г. число пенсионеров в РСФСР составляло 1 млн. человек, в том числе 75% приходилось на бывших военнослужащих. По сравнению с 1918 г. количество семей красноармейцев, пользовавшихся государственными пособиями, увеличилось в 1920 г. с 1 млн 430 тыс. до 8 млн 657 тыс. В это же время действовало 1800 учреждений для инвалидов, в которых содержалось 166 тыс. человек. В сеть детских учреждений для осиротевших и беспризорных детей входило 1724 учреждения, где на государственном обеспечении находилось 124 тыс детей.

20. Стратегия социальной политики в переходный период.

Определения политики в целом показали, что существуют принципиальные различия в понимании ее сути в экономиках различных типов. То же можно сказать и в отношении социальной политики, содержание которой при смене моделей социально-экономического развития кардинальным образом меняется. Это видно на примере российского общества, где после многолетнего доминирования государственной системы социального обеспечения наиболее актуальной оказалась проблема определения стратегии переходного периода при крайне неблагоприятных внешних условиях для реализации ее "либеральной" модели.

Управление социальным развитием в предреформенной России строилось на основе идеологических постулатов о преимуществах социализма над капитализмом. Основными социальными достоинствами построенного общества считались прежде всего отсутствие безработицы и социальная защищенность людей.

Основными недостатками системы управления социальным развитием в Российской Федерации в предреформенный период являлись ее некомплектность, чрезмерная жесткость и невосприимчивость к изменяющимся внешним условиям.

Переход от одной экономической системы к другой имеет свою «социальную цену» и неизбежно отражается на социальной политике и защищенности различных категорий населения. Очевидно, что социальная стабильность общества тем выше, чем большее число его членов удовлетворяет хозяйственная система. Однако неудовлетворенные есть при всех типах систем, и их число и есть "социальная цена". При рыночном реформировании плановой экономики должен быть выявлен контингент неудовлетворенных осуществляемым переходом с целью выработки соответствующих мер социальной политики. Конкретные "социальные издержки" созданного в стране строя проявились в низком уровне жизни подавляющего большинства ее населения, технической отсталости производств, жесткой ограниченности доходов большинства людей.

В стабильных социально-экономических системах модели социальной политики также стабильны, но это не означает, конечно, что они не меняются с течением времени.

Чтобы определить возможное поле поиска соответствующих управленческих решений в области социальной политики в ходе реформирования, необходимо выяснить, какие особенности переходного периода в России должны учитываться при их принятии.

Первая из них заключается в том, что смена социально-экономической системы России влекла за собой структурную перестройку ее народного хозяйства. К началу 1992 г. в России доля "излишне" производимого ВВП республики, которая не была бы востребована в нормальной рыночной экономике, достигала 40%. Отсюда очевидными становились объективные пределы падения уровня жизни населения и масштабы безработицы в рамках модели реформ, осуществлявшейся с января 1992 г.

Вторая особенность связана с перераспределением функций по проведению социальной политики между участниками системы социального партнерства —государством; работодателями, профсоюзными и иными общественными объединениями, защищающими интересы наемных работников. Эта трансформация отражает объективные изменения направлений социальной политики, которые в конкретных условиях Российской Федерации свелись к следующему:

1) государственная социальная политика в процессе перехода к рынку и на этапе укрепления рыночных отношений предусматривала уменьшение количества категорий и численности групп населения, социальная защита которых осуществляется за счет средств федерального бюджета

2) предполагалось достаточно быстро сузить перечень регулиемых цен

3) наряду с этим появились новые виды социальной защиты отдельных категорий граждан (дотации на оплату жилья малоимущим, введенные в регионах России в процессе повышения квартплаты).

4) средства на мероприятия по социальной защите населения во все большей мере концентрировались в местных бюджетах, что в относительно благополучных регионах позволяло расширять перечень социальных льгот и абсолютные размеры выплат по ним по сравнению с установленным государством минимумом;

5) были сформированы государственные внебюджетные фонды социального характера (Пенсионный, фонды социального и обязательного медицинского страхования, занятости населения), средства которых предназначены для финансового обеспечения федеральных социальных стандартов и не зависят от состояния государственного бюджета;

6) бывшие так называемые "бесплатные" формы социального обеспечения (в первую очередь, медицинские) становились платными и развивались на основе социального страхования граждан. При этом в целях снижения для населения социальной цены начального периода реформ было предусмотрено, что страховые фонды должны формироваться в основном за счет обязательных взносов работодателей и поступлений из государственного бюджета;

7) возникла необходимость учитывать при наличии некоторого базисного минимума социальных гарантий региональные различия в требованиях к уровню социальной защищенности проживающих в различных регионах в условиях дифференциации природных, социально-экономических и этно-культурных особенностей этих регионов.

Однако вторым принципиальным моментом реформы в постсоциалистических странах явилось создание такой экономической среды, в которой возможности роста личных доходов членов общества по различным источникам (рента, процент, заработная плата, прибыль), отражающие использование находящихся в частной собственности были бы практически неограниченными. В Российской Федерации эта задача была в основном выполнена достаточно быстро: в первые годы реформ произошла быстрая реструктуризация источников денежных доходов населения. Доля оплаты труда наемных работников (включая выплаты социального характера) в структуре денежных доходов населения в 1997 г, сократилась до 42.9% по сравнению с 74.1% в 1990 г.

Успешное проведение экономической реформы в конечном счете зависит от того, какой ответ будет дан обществом на вопрос, готово ли оно отказаться от традиционно бесплатного социального обеспечения всех без исключения своих членов, осуществляемого на крайне низком уровне, предоставляя вместо этого возможность заработать средства для оплаты соответствующих социальных услуг, отвечающих мировым стандартам, трудоспособным работающим гражданам и отчисляя при помощи налогового механизма часть доходов последних на социальную защиту уязвимых слоев населения и финансирование государственных социальных гарантий в сферах трудовых отношений, занятости, профессиональной подготовки, здравоохранения, культуры и т.

Важно отметить, что модель собственно социальной политики на начальных этапах перехода к рынку носит во многом уникальный, характер, имеющий черты эклектичности. Он определяется необходимостью "обвального" решения некоторых экономических и социальных проблем, а также постепенностью перехода к новой модели собственно социальной политики. В дальнейшем же, после относительной стабилизации экономической системы в целом, можно будет четко определить и состав мероприятий, реализуемых в рамках собственно социальной политики, а ее модель примет "канонический" для рыночной экономики вид.

В принципе то же может быть сказано и в отношении социальной политики, понимаемой в широком смысле. На самом деле в начальный период перехода к рынку перед правительствами практически всех стран постсоциалистического типа встала в общем-то "разовая" проблема изменения утяжеленной структуры их экономик в пользу отраслей, производящих товары народного потребления, а также сфер деятельности, относящихся к третичному и четвертичному секторам экономики. Пути ее решения были различны (от простого закрытия неэффективных в новых условиях предприятий в прежней ГДР, интегрированной в экономическую систему ФРГ, до реализации конверсионных программ в России), но во всех случаях государство в переходный период брало на себя значительную финансовую нагрузку на обеспечение социальных гарантий.

Менее тяжелым для государственных финансов являлся "запуск" негосударственного сектора, работающего на потребительский рынок. В данном случае задача заключалась в разработке и введении в действие законодательных документов, определяющих налоговые отношения негосударственных хозяйственных структур с государством.

С другой стороны, как показывает уже накопленный опыт, этот путь наиболее тяжел для восприятия гражданами бывшего социалистического общества. Эти сложности, однако, преодолеваются по мере роста насыщения потребительского рынка и роста реальных денежных доходов основной массы населения.