 |
Главная Случайная страница Контакты | Мы поможем в написании вашей работы! | |
Понятие прокурорского надзора. Отрасли прокурорского надзора
|
|
Основным содержанием прокурорской деятельности является осуществляемый от имени и по поручению государства надзор, предмет которого составляет соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации и соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
В соответствии с положениями Закона о прокуратуре (ст.ст.1, 21, 26) прокурорский надзор осуществляется в отношении всех федеральных министерств, государственных комитетов, служб, иных федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, а также органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций.
Прокурорский надзор в связи с этим имеет определенную специфику, он отличается от контроля и надзора со стороны иных государственных органов. Надзор со стороны прокуратуры имеет самые широкие границы, которыми не обладает деятельность иных государственных органов контроля и надзора (административного, технического, экологического, санитарного и т.п.). Он распространяется на все министерства, органы представительной и исполнительной власти, деятельность их должностных лиц, в том числе – и на сами органы, осуществляющие контрольные функции государства.
Характерной чертой прокурорского надзора является то, что прокурор всегда стоит вне поднадзорной ему деятельности, не управляет поднадзорными ему учреждениями и организациями. Закон о прокуратуре специально оговаривает, что при осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре). По общему правилу, установив нарушение закона, прокурор не компетентен принять прямые меры по его устранению – в установленном законом порядке он ставит вопрос об устранении нарушений перед соответствующими органами и должностными лицами, либо обращается в суд. Некоторым исключением из изложенного является деятельность прокурора в уголовно-процессуальной сфере, где он наделен различными, в том числе – и властными полномочиями.
В качестве главных задач прокурорского надзора следует назвать предупреждение, выявление и устранение правонарушений.
С учетом изложенного, прокурорский надзор – это осуществляемая от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц – прокуроров по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства путем принятия мер к своевременному предупреждению, выявлению и устранению нарушений закона, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности.
Статья 1 Закона о прокуратуре определяет пять основных направлений (отраслей) прокурорского надзора:
Ø надзор за исполнением законов;
Ø надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
Ø надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
Ø надзор за исполнением законов судебными приставами;
Ø надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Для решения задач выявления, устранения и предупреждения правонарушений закон устанавливает достаточно широкий круг правовых средств прокурорского надзора, совокупность которых имеет специфику применительно к каждой отрасли надзора, в зависимости от ее предмета.
Так, предметом надзора за исполнением законов выступает соблюдение поднадзорными органами и должностными лицами Конституции Российской Федерации, исполнение ими законов, действующих на территории Российской Федерации; соответствие законам издаваемых данными органами и должностными лицами правовых актов. Для выявления нарушений закона в указанной отрасли надзора прокурор вправе:
1. По предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов.
2. Иметь доступ к документам и материалам поднадзорных органов.
3. Требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений.
4. Требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов.
5. Вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
6. Проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.
7. Требовать от руководителей контролирующих или вышестоящих органов проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.
Два последних из приведенных полномочий реализуются на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (п.2 ст.21 Закона о прокуратуре). Данное положение в определенной степени ограничивает наступательность надзора, инициативу прокурора в назначении и проведении прокурорских проверок. Вместе с тем, круг сведений, которые могут быть использованы прокурорами в качестве оснований для проверки исполнения законов, довольно широк. Проверки соответствия законам правовых актов, издаваемых поднадзорными органами, осуществляются независимо от наличия в органах прокуратуры информации о фактах нарушения законов.
Для устранения выявленных нарушений используются акты прокурорского реагирования:
‑ протест (ст.23 Закона о прокуратуре);
‑ представление (ст.24 Закона о прокуратуре);
‑ постановление (ст.25 Закона о прокуратуре).
Протест приносится прокурором, если нарушение закона выразилось в издании противоречащего закону правового акта. Адресатом внесения протеста является орган или должностное лицо, издавшие незаконный акт или вышестоящие.
Протест должен быть рассмотрен не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. В случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления он подлежит рассмотрению на ближайшем заседании. Прокурор вправе установить и сокращенный срок рассмотрения протеста при наличии исключительных обстоятельств, требующих немедленного устранения нарушения закона. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
В качестве меры реагирования на противоречащий закону акт прокурором может быть использовано также обращение в суд с требованием о признании данного акта недействующим. Прокурор может обратиться в суд как вместо принесения протеста, так и в случае, когда протест не удовлетворен органом, в который он вносился.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, полномочному устранить допущенные нарушения. Такой акт приносится, преимущественно, тогда, когда нарушения закона носили характер действия либо бездействия поднадзорных органов или лиц. Представление, в отличие от протеста, подлежит безотлагательному рассмотрению. Закон устанавливает месячный срок для принятия конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующим. О результатах принятых мер сообщается прокурору в письменной форме.
Постановление выносится прокурором, если выявленное им нарушение имеет характер преступления (постановление о направлении материалов проверки в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании) или административного правонарушения (постановление о возбуждении производства об административном правонарушении). Также постановлением прокурор вправе освободить лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.
Задача предупреждения правонарушений решается всей надзорной деятельностью в целом, однако законом установлено и специальное профилактическое полномочие прокурора – предостережение о недопустимости нарушения закона (ст.251 Закона о прокуратуре).
Предупреждению нарушений закона отвечает и наделение прокуроров полномочиями по санкционированию решений налоговых и таможенных органов об аресте имущества в качестве способа обеспечения взыскания налогов, пеней и штрафов, таможенных пошлин[103]; а также по формированию ежегодного сводного плана проведения органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и согласованию проведения данными органами внеплановых выездных проверок[104].
Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, выделен Законом о прокуратуре в самостоятельную отрасль надзора, но он тесно примыкает к надзору за исполнением законов. Предметом данной отрасли является исполнение законов и соответствие законам правовых актов, касающихся реализации закрепленных Конституцией прав и свобод человека и гражданина: социальных, трудовых, избирательных, жилищных, прав на свободу совести и вероисповедания, на осуществление местного самоуправления и др.
При надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в полной мере реализуются уже рассмотренные правовые средства надзора за исполнением законов. Вместе с тем, их перечень дополняется и рядом специфичных полномочий прокурора. Так, в соответствии со ст.27 Закона о прокуратуре прокурор:
‑ рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
‑ разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;
‑ предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в защиту нарушенных прав и свобод человека и гражданина в установленных законом случаях.
Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие является важной гарантией обеспечения законности в сфере борьбы с преступностью. В предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, входит: законность регистрации и разрешения сообщений о преступлениях, соблюдение прав и свобод граждан при расследовании уголовных дел, законность применения мер процессуального принуждения, законность производства следственных и иных процессуальных действий, законность принимаемых по уголовному делу решений.
Полномочия прокурора при надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, урегулированы уголовно-процессуальным законодательством. Особенностью данного направления надзора является не свойственное другим отраслям надзора правовое положение прокурора – по действующему законодательству он является неотъемлемым участником уголовно-процессуальной деятельности. Прокурор не только надзирает за досудебным производством, он имеет и присущие только ему уголовно-процессуальные полномочия. Так, без утверждения прокурором обвинительного заключения (акта) или обвинительного постановления ни одно уголовное дело не может быть направлено в суд. Прокурор вправе передавать уголовные дела от одного органа предварительного расследования другому, в отдельных случаях определяя при этом и форму предварительного расследования; споры о подследственности уголовного дела разрешает прокурор.
При этом, однако, закон по-разному регулирует отношения, складывающиеся у прокурора с поднадзорными ему органами дознания и предварительного следствия. Существенной особенностью полномочий, реализуемых прокурором в отношении органов дознания, является их властно-распорядительный характер. Прокурор имеет право давать обязательные для исполнения органом дознания указания по уголовному делу. Выявив допущенные при расследовании нарушения закона, прокурор вправе принять меры, непосредственно направленные на их устранение. Например ‑ отменить своим постановлением незаконное решение органа дознания или дознавателя. Обращение дознавателя в суд с ходатайством о применении мер процессуального принуждения или разрешении производства следственного действия, принятие органом дознания или дознавателем некоторых иных уголовно-процессуальных решений возможны только с согласия прокурора.
По-иному урегулированы законом отношения прокурора и органов предварительного следствия. Осуществляя надзор, прокурор, по общему правилу, не вмешивается в процессуальную деятельность органов предварительного следствия. Принятие прямых мер, направленных на устранение выявленных при расследовании нарушений закона уже выходит за рамки полномочий прокурора – он вправе лишь ставить вопрос об их устранении перед соответствующим руководителем следственного органа, наделенного необходимыми правами. Лишь в отдельных, специально предусмотренных законом случаях, прокурор может непосредственно устранить выявленное им нарушение закона следователем. Например, установив незаконность или необоснованность постановлений следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, приостановлении предварительного следствия прокурор своим постановлением отменяет данные решения следователя, руководителя следственного органа.
К предмету надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, необходимо отнести: соблюдение прав и свобод человека и гражданина при проведении оперативно-розыскных мероприятий; соблюдение установленного порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий; законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.
Прокурор не является непосредственным участником оперативно-розыскной деятельности и в данном направлении надзора, в отличие от надзора за исполнением законов органами дознания, властно-распорядительными полномочиями в отношении поднадзорных органов не обладает. Поэтому, надзирая за исполнением законов в сфере оперативно-розыскной деятельности, прокурор в значительной степени использует общенадзорные полномочия.
Так, прокурор опротестовывает противоречащие закону приказы и указания руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также их незаконные и необоснованные постановления; опротестовывает противоречащие закону ведомственные правовые акты, регламентирующие оперативно-розыскную деятельность. По поводу выявленных нарушений закона должностными лицами осуществляющих оперативно-розыскную деятельность органов прокурор вносит представления, а также требует устранения нарушений закона, выявленных по делам оперативного учета и иным оперативно-служебным материалам.
Поскольку сведения, относящиеся к оперативно-розыскной деятельности, составляют государственную тайну, надзор в данной сфере возлагается только на специально уполномоченных прокуроров, получивших допуск к государственной тайне. Такие прокуроры вправе проверять оперативно-служебные документы органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, их учетно-регистрационную документацию, а также ведомственные нормативно-правовые акты, регламентирующие оперативно-розыскную деятельность.
Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу имеет своим предметом: законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.
Полномочия, реализуемые прокурором в данной отрасли надзора в целом аналогичны полномочиям, применяемым им при надзоре за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Прокурор вправе в любое время посещать поднадзорные органы и учреждения, иметь доступ к их документам, беседовать с содержащимися в данных органах и учреждениях лицами, получать объяснения от должностных лиц. При обнаружении нарушений закона прокурор вносит представления об их устранении, опротестовывает противоречащие закону акты, выносит постановления.
В то же время, реализация прокурором указанных полномочий в данной отрасли надзора имеет свою специфику, определяющую их более властный характер. Так, прокурорские проверки проводятся независимо от того, имеются ли у прокурора сведения о фактах нарушения законов в поднадзорных учреждениях. Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению органами и должностными лицами, в отношении которых они вынесены. Действие опротестованных прокурором актов до рассмотрения протеста приостанавливается. При этом прокурор вправе своим постановлением отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу и осужденных, а также немедленно освобождать каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение.
Надзор за исполнением законов судебными приставами вынесен Законом о прокуратуре в отдельную отрасль надзора, что должно подчеркивать важность такой деятельности, как исполнение судебных решений. В предмет данной отрасли надзора входит: законность исполнения судебных актов и актов других органов, соблюдение установленных законодательством прав и свобод физических и юридических лиц при исполнении судебных решений, соответствие законам решений судебных приставов.
Вместе с тем, каких либо особенностей данного надзора или специфичных полномочий прокурора закон не устанавливает. Надзирая за исполнением законов судебными приставами, прокурор реализует полномочия, определенные применительно к надзору за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также полномочия по надзору за исполнением законов органами предварительного расследования, поскольку в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством судебные приставы обладают процессуальными полномочиями органа дознания.
Дата публикования: 2014-11-02; Прочитано: 917 | Нарушение авторского права страницы | Мы поможем в написании вашей работы!
