Подведомственность и подсудность гражданских дел

Подведомственность и подсудность гражданских дел – вопросы, которые представляют значительный интерес для целей настоящего исследования, поскольку они тесно связаны как с системой судоустройства в сфере гражданской юрисдикции (разделение гражданских дел между ветвями судебной власти), так и с системой судопроизводства по гражданским делам (выделение судебных инстанций и стадий пересмотра судебных актов).

Институт подведомственности имеет содержательные элементы объективного и субъективного свойства. Объективно он задает параметры в построении системы государственных органов, определяет юрисдикционные границы каждого из них. Субъективно он определяет одно из важнейших условий, предпосылок реализации права на обращение за судебной защитой к компетентному государственному органу.[32]

Защита нарушенных или оспариваемых гражданских прав осуществляется в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, судами общей юрисдикции, арбитражными судами или третейскими судами (арбитражем). Защита гражданских прав в административном порядке возможна лишь в случаях, предусмотренных законом. Однако решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде (ст.11 ГК РФ). Существует также нотариальная форма защиты и охраны бесспорных субъективных гражданских прав. К ведению каждого из указанных органов законодательно отнесены те или иные дела. При этом выделяют следующие виды судебной подведомственности: исключительную, альтернативную, договорную, условную и подведомственность по связи заявленных требований.

Говоря о судебной подведомственности, следует обратить внимание на общее правило: гражданские дела рассматриваются судами общей юрисдикции, если законом они не отнесены к категории экономических споров и других дел, подлежащих рассмотрению арбитражными судами. Однако на практике нередко возникают проблемы разграничения подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, которые рассматривают единые по природе гражданские дела. Существование таких проблем отрицательно сказывается на доступности правосудия, поскольку в правилах распределения дел между различными звеньями судебной системы трудно разобраться не только заинтересованным лицам, но и специалистам, включая судей.[33]

Критериями разграничения компетенции между арбитражными судами и судами общей юрисдикции выступает субъектный состав (граждане или юридические лица) и характер заявленного спора, вытекающий из предпринимательской или иной экономической деятельности. Однако в действительности провести разделительную линию между компетенцией судов общей юрисдикции и арбитражных судов, водораздел между спорами, возникающими из общего гражданского оборота и экономического (коммерческого) оборота, принципиально невозможно, поскольку на две части раскалывается единое и однородное целое. Единство гражданского судопроизводства, конечно же, не является безусловным поводом для слияния двух ветвей судебной власти в одну, но выступает зримой предпосылкой для такого объединения в будущем.[34]

Относительно понятия подведомственности в теории права получили распространение две точки зрения. Согласно первой, подведомственность - это круг дел, отнесенных к ведению того или иного органа,[35] в соответствии со второй - свойство дел, в силу которого они подлежат разрешению определенными органами.[36] По мнению Ю.К.Осипова, различия обеих точек зрения несущественны, хотя в терминологическом отношении понимание подведомственности как свойства дел более правильно. «Быть подведомственным - значит относиться к чьему-то ведению. Относимость же того или иного объекта к чьему-либо ведению есть свойство этого объекта, а не сам объект как таковой».[37]

Действительно, подведомственность – это свойство самих дел, обусловленное факторами объективного порядка: природой правоотношений, являющихся предметом судебной деятельности, взаимным положением и спецификой субъектов указанных правоотношений.[38] Однако следует учитывать, что правовое регулирование осуществляется людьми, а поэтому установление законодателем той или иной подведомственности дел помимо объективных причин зависит также от факторов субъективного порядка, например, соображений целесообразности. Именно ими чаще всего обусловлены предусмотренные законодателем исключения из общих правил распределения дел между различными юрисдикционными органами.[39]

Соображениями субъективного порядка, на наш взгляд, распределяются также гражданские дела между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, ибо все гражданские дела подлежат рассмотрению и разрешению по правилам единого гражданского судопроизводства. Искусственным является само деление судов, рассматривающих гражданские дела, на суды общей юрисдикции и арбитражные суды, чем собственно и порождена острая проблема подведомственности гражданских дел.

Между тем, и в юридической литературе нет единства взглядов на указанную проблему. Некоторые авторы считают, что специализация правосудия, наряду с нормативным аспектом видения проблемы, предполагает и аспект дифференциации судебной системы. Этому соответствует и российская практика: дифференцировано как процессуальное законодательство (ГПК РФ, АПК РФ, Закон об исполнительном производстве, Закон о банкротстве), так и судебная система (суды общей юрисдикции, арбитражные суды).[40]

Правильной все же является позиция тех авторов, которые считают, что «гражданское процессуальное законодательство должно быть систематизировано в едином кодексе. Процессуальные нормы, содержащиеся в законах о судебных приставах и исполнительном производстве, также важно включить в Гражданский процессуальный кодекс. Видимость самостоятельности этих норм сегодня создает разрыв арбитражного и гражданского процессуального законодательства»;[41] «необходимо стремиться к унификации судопроизводства, а не к его узкой специализации (созданию административных, трудовых, земельных, ювенальных судов и проч.). Узкая специализация судов неизбежно повлечет за собой обострение проблемы подведомственности споров, конкуренцию судебных разбирательств и, как следствие последней, конкуренцию судебных решений, выносимых судами различных видов»;[42] коллизии подведомственности подрывают авторитет судебной власти, осложняют заинтересованным лицам доступ к правосудию. За унификацию норм АПК РФ и ГПК РФ выступают многие авторы.[43]

Следует отметить, что рассматриваемый вопрос по-разному решается в государствах - участниках СНГ. В ряде стран регулирование арбитражного (хозяйственного) процесса выделено в отдельные кодексы (например, в России, Беларуси, Кыргызстане), в других – признается единый процесс, что обусловливает наличие единого процессуального кодекса для разрешения обычных гражданских дел и экономических споров (Казахстан, Азербайджан).[44]

При разработке концепции и структуры модельных процессуальных кодексов для разрешения гражданских дел также обозначилось два подхода. В соответствии с одним из них подлежал разработке Модельный Арбитражный процессуальный кодекс СНГ.[45] В соответствии с другим, - обосновывалась целесообразность включения в единый Модельный кодекс гражданского судопроизводства регламентации судопроизводства по гражданским делам, связанным с предпринимательской деятельностью. Идея создания такого кодекса мотивировалась тем, что объект судебной деятельности (гражданские правоотношения) и регулирующее эту деятельность материальное (гражданское) право в двух, разделенных лишь по субъектному составу процессах, - однотипны. Поэтому должны быть неразделимыми и принципы с нормами судопроизводства, которое может именоваться не иначе как «гражданское». Иначе – налицо явное противоречие принципу равенства всех перед законом и судом, а также праву каждого на равный суд.[46]

Предлагаемое построение системы процессуального законодательства в виде единого гражданского процессуального кодекса, а также объединение судебной системы (отказ от выделения системы арбитражных судов), вполне возможно, поскольку зависит исключительно от политической воли и может быть законодательно и организационно оформлено. Как правильно пишет Н.А.Чечина, в обозримом будущем «законодатели придут к единственно правильному выводу о необходимости иметь в стране единую судебную систему, возглавляемую Верховным Судом РФ. Деятельность этой системы будет регламентирована одним процессуальным кодексом для рассмотрения гражданских дел… Такая перспектива… неизбежна, ибо единство судебной системы, возглавляемой одним высшим судебным органом, обеспечит единство правоприменительной практики. Параллельное существование арбитражных судов и судов общей юрисдикции не только порождает сложности при определении подведомственности дел, но и не обеспечивает единства применения норм материального права».[47]

Подсудность - это относимость подведомственного данной ветви судебной власти дела к компетенции того или иного суда. В соответствии со ст. 47 Конституции РФ никто не может быть лишен права на рассмотрение дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

В соответствии с ГПК РФ судья при решении вопроса о возбуждении производства по гражданскому делу должен проверить соблюдение заинтересованным лицом, обращающимся в суд, правил подсудности, нарушение которых влечет возвращение заявления (п.2 ч.1 ст.135). Дело, принятое судом к производству с нарушением правил подсудности, выявленным в процессе рассмотрения, подлежит передаче в тот суд, которому оно подсудно (п.3 ч.2 ст.33). Аналогичные нормы содержатся и в АПК РФ (п.1 ч.1 ст.129, п.3 ч.2 ст.39).

В зависимости от рода дел, подлежащих разрешению, и от территории, на которой действует тот или иной суд, она подразделяется на два вида: родовую и территориальную. Родовая подсудность определяет по вертикали уровень того суда соответствующей ветви судебной власти, который вправе рассматривать заявленный спор в качестве суда первой инстанции. Территориальная подсудность определяет разграничение юрисдикции между судами соответствующей ветви судебной власти одного и того же уровня. Территориальная подсудность подразделяется на общую подсудность, подсудность по выбору истца, исключительную подсудность, договорную подсудность и подсудность по связи дел.

Особый интерес представляет вопрос о родовой подсудности, правила определения которой сформулированы в ст. 23-27 ГПК РФ и в ст.34 АПК РФ, и подвергаются резкой критике, поскольку необоснованно усложняют российскую судоустройственную и судопроизводственную систему.[48]

Особенно остро вопрос о родовой подсудности ставится в отношении системы судов общей юрисдикции, поскольку здесь по первой инстанции гражданские дела рассматриваются всеми звеньями (уровнями) судебной системы: мировыми судьями, районными судами, судами субъектов РФ и Верховным Судом РФ. Кроме того, по родовой подсудности разграничение компетенции между судами общей юрисдикции производится по виду судов: общегражданские суды и военные суды.

Такая множественность судов, рассматривающих гражданские дела по первой инстанции, порождает множественность судов общей юрисдикции, призванных осуществлять проверку судебных актов в апелляционном, кассационном и даже надзорном порядке.[49] У каждого дела, в зависимости от того, где оно было рассмотрено по первой инстанции, образуется собственная «надстройка» из контролирующих инстанций.

Подвергается критике само устоявшееся представление о том, что с помощью правил родовой подсудности разграничение компетенции судов различных звеньев производится в зависимости от рода дел или по предмету спора.[50] В действительности же в основе правил о родовой подсудности лежит вовсе не декларируемый род дел (предмет спора), а иной критерий: уровень субъекта, участвующего в деле. Одни и те же в своем роде (предмете спора) гражданские дела рассматриваются разными уровнями судебной системы в соответствии с иерархией (субординацией) лиц, участвующих в деле. Например, дела об оспаривании нормативных правовых актов, обжаловании решений избирательных комиссий, приостановлении деятельности или ликвидации политических партий, об оспаривании действий и решений (ч.2 ст.254 ГПК РФ) – категории дел, которые присутствуют в компетенции судов всех инстанций. Возникает по существу риторический вопрос: почему судья районного суда не может рассматривать по первой инстанции все дела, отнесенные к подведомственности судов общей юрисдикции, включая, например, дела об оспаривании решения Центральной избирательной комиссии РФ или нормативный правовой акт федерального органа государственной власти? Разве он некомпетентен? Или потому, что это суд не того уровня, не равный суд? Видимо последнее превалирует в нашем менталитете, являющемся отголоском прежнего советского судопроизводства.

Между тем, суд должен быть компетентным и независимым, но никак не «равным». Требования к кандидату на должность судьи тоже, как известно, достаточно жесткие. Разрешая гражданские дела, судья должен не просто делать это в соответствии с законом, но должен также учесть постановления ЕСПЧ, Конституционного Суда РФ, Пленума Верховного Суда РФ, если указанные суды давали толкование или разъяснения по применяемым нормам.[51]

Правила родовой подсудности, установленные в ГПК РФ (в меньшей степени – в АПК РФ), дают серьезный повод усомниться в самостоятельности судебной власти и независимости судей. Правила ст.26 и 27 ГПК РФ, ст.34 АПК РФ жестко «привязывают» категории дел к уровню органов других ветвей власти. Такая тщательная выверка компетенции судов согласно иерархии иных систем государственных органов «противоестественна и антиконституционна. Единственная гарантия, которую здесь можно усмотреть, - это гарантия чиновнику от неудобного решения».[52]

Особенно важен вывод о том, что система судебных инстанций зависима от правил родовой подсудности. Чтобы перейти к рациональной системе судов, состоящей из трех инстанций (первой, апелляционной, кассационной), от родовой подсудности следует отказаться. Понятию «подсудность» следует вернуть его исконный смысл: подсудностью в собственном смысле слова - это пространственная компетенция однородных судов.[53] Она не может и не должна регулировать перераспределение дел по иерархическому принципу между судами различного уровня. В современном российском законодательстве фактически произошло смешение понятий «подведомственность» и «подсудность». Если в основе определения компетенции действительно лежит род дел, то речь должна идти о правилах подведомственности.

Именно правила подведомственности лежат в основе разграничения компетенции арбитражных судов и судов общей юрисдикции. В системе арбитражных судов в значительной степени удалось избежать рассмотренных выше проблем, хотя и не в полной мере. Родовая подсудность здесь определяется правилом: все дела, подведомственные арбитражным судам, рассматриваются арбитражными судами субъектов РФ (низовое звено), за исключением дел, отнесенных к компетенции ВАС РФ (ст. 34 АПК РФ). При этом из всех категорий дел, указанных в ч. 2 ст.34 АПК РФ, нет ни одной, которую не мог бы (руководствуясь принципом независимости судей и самостоятельностью судебной власти) рассмотреть суд субъекта РФ по первой инстанции.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 17 января 2008 г. №1-П[54] выражена не бесспорная правовая позиция по этому вопросу: «Учитывая особое место, занимаемое в системе нормативных правовых актов Российской Федерации затрагивающими права и законные интересы граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, общественную значимость дел об оспаривании таких актов, федеральный законодатель отнес их к подсудности высшей инстанции в системе арбитражных судов Российской Федерации – Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и предусмотрел в качестве гарантии вынесения законного и обоснованного судебного акта обязательность рассмотрения этих дел коллегиальным составом его судей». Поэтому, по мнению Конституционного Суда РФ, федеральный законодатель вправе был исключить возможность обжалования в кассационном порядке решений и определений ВАС РФ, а соответствующие положения АПК РФ не противоречат Конституции РФ.

На наш взгляд, институт родовой подсудности находится в противоречии с назначением судебной деятельности, с основными принципами судопроизводства – независимости судей, самостоятельности судебной власти, состязательности и равноправия сторон. Сохранение родовой подсудности препятствует построению эффективной и разумной судебной системы, в которой при наличии к тому оснований дела последовательно переходили бы от нижестоящего судебной инстанции к вышестоящей. Решение указанной проблемы наилучшим образом может быть осуществимо путем внесения соответствующих изменений в законы о судоустройстве, а также ГПК РФ и АПК РФ.

В конечном счете, было бы правильным принять новый федеральный конституционный закон о судоустройстве в Российской Федерации и единый Кодекс гражданского судопроизводства, в которых была бы закреплена единая система судов (без деления их на суды общей юрисдикции и арбитражные суды), состоящая из трех звеньев: суды первой инстанции, апелляционные суды и кассационный суд в лице Верховного Суда РФ. Такая реформа позволила бы решить много насущных проблем и привела бы к существенному упрощению судоустройства и судопроизводства по гражданским делам, экономии времени и средств (в том числе государственных) для отправления правосудия, повысила бы их эффективность, в частности, значительно облегчила бы доступ граждан и организаций к правосудию.