лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов. 5 страница

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2003. N 48 (ч. I). Ст. 4437.

Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" впервые определено, что нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация (государство), а нанимателем государственного гражданского служащего субъекта Федерации - соответствующий субъект Федерации. Четкое определение второй (управляющей) стороны государственно-служебных отношений повышает прочность гарантий, предусмотренных для государственного служащего. Одновременно установлено, что правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров определяются соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. Эти узаконения имеют большое значение для повышения престижа государственной службы и улучшения ее кадрового состава.

Через государственных служащих реализуются полномочия государственных органов во всех сферах жизни общества.

Однако состав государственных служащих неодинаков, их функциональное назначение по реализации полномочий государственных органов разнообразно и трудятся они в неодинаковых условиях. Поэтому их можно подразделить на определенные группы по различным критериям. Это деление имеет значение при решении таких вопросов, как разработка и реализация программ подготовки кадров для государственной службы исходя из реальной потребности в них; установление квалификационных требований для замещения должностей государственной службы; определение обязанностей, полномочий и мер ответственности с учетом особенностей вида государственной службы; подбор кандидатов на конкретные должности и др.

1. В соответствии с конституционным принципом разделения властей различаются государственные служащие органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти.

Органы законодательной власти выполняют законодательную и контрольную функции в отношении органов государственной власти в пределах, установленных Конституцией РФ. Для успешного выполнения этих ответственных функций, например, палаты Федерального Собрания должны располагать высококвалифицированными аппаратами сотрудников. Поэтому сюда на должности государственной службы (руководители аппарата и секретариата, их помощники и советники, начальники управлений и отделов и др.) подбираются специалисты-практики и ученые в области государственного управления, информатики, экономики, финансов, права. Только такой аппарат способен обеспечивать нормальную работу парламента.

Органы исполнительной власти осуществляют организационно-управленческую и исполнительно-распорядительную деятельность, обеспечивающую бесперебойное функционирование государства и его аппарата. В их системе занято около 90% государственных служащих. Управление требует прежде всего способности к комплексному, системному и прогностическому видению общественных явлений, процессов, отношений. Эти качества необходимы всем руководителям, самостоятельно принимающим управленческие решения, и другим государственным служащим, участвующим в подготовке таких решений.

Судебная власть, согласно ст. 118 Конституции, осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Есть у судебной власти и другая функция - возможность контроля за законностью актов государственных и иных органов (ст. 120 Конституции). Обеспечение исполнения полномочий судей возложено как на аппараты соответствующих судов, так и на специальные органы: Судебный департамент при Верховном Суде РФ и Федеральную службу судебных приставов. Указанный Судебный департамент, согласно Федеральному закону о нем от 8 января 1998 г. <*>, является федеральным государственным органом, осуществляющим организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества, а также финансирование мировых судей. Судебный департамент выполняет разнообразные управленческие функции, в частности, определяет потребность судов в кадрах; обеспечивает работу по отбору и подготовке кандидатов на должности судей; разрабатывает научно обоснованные нормативы нагрузки судей и т.д. На Федеральную службу судебных приставов, согласно Федеральному закону о них от 21 июля 1997 г. <**>, возложены задачи по обеспечению установленного порядка деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также по исполнению судебных актов и актов других органов. Работники Судебного департамента и Федеральной службы судебных приставов являются государственными служащими. Им присваиваются классные чины, воинские и специальные звания в соответствии с федеральным законодательством.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1998. N 23. Ст. 223.

<**> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3590.

2. По масштабу деятельности органов государственной власти, где они служат, государственные служащие разделяются на федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъектов Федерации. Общая численность государственных служащих федеральных органов государственной власти (гражданских лиц), органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов, а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления составляет 1053,1 тыс. человек, в том числе установленная численность государственных гражданских служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти - 315,1 тыс. человек <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4664.

В процессе происходящего реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти численность государственных служащих в центральном аппарате уже сокращена на 20% и будет в дальнейшем оптимизироваться путем внедрения на государственной службе новых методов управления.

3. Если взять за основу такой критерий, как функциональное предназначение и особенности службы по ее видам, то различаются государственные гражданские служащие, военнослужащие, сотрудники правоохранительной службы.

Например, особенностью военной службы является исполнение военнослужащими специфических обязанностей, связанных с риском для жизни, поскольку предполагает при необходимости участие в боевых действиях, несение боевого дежурства (боевой службы), защиту жизни, здоровья, чести и достоинства граждан, оказание помощи правоохранительным органам в обеспечении законности и правопорядка.

Профессиональная служебная деятельность сотрудников правоохранительной службы связана с выполнением задач, когда есть угроза жизни и здоровью, например в борьбе с терроризмом и организованной преступностью.

Штатная численность Вооруженных Сил РФ - 1 млн. человек <*>. Кроме того, военнослужащие проходят службу во внутренних войсках МВД России, войсках ФСБ России и других войсках, воинских формированиях и органах, где их численность составляет более 1 млн. человек.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2001. N 14. Ст. 1326.

4. По объему должностных полномочий и, следовательно, их ответственности государственные служащие подразделяются на должностных лиц и служащих, не являющихся должностными лицами. Понятие должностного лица дано в ст. 2.4 КоАП. Объем государственно-властных полномочий государственных служащих определяется положениями о соответствующих государственных органах и их структурных подразделениях и должностными регламентами по каждой должности в отдельности или по типовым должностям государственной службы.

5. Правовое положение государственных служащих, кроме замещаемых должностей государственной службы, характеризуется также званиями: классными чинами, дипломатическими рангами, воинскими и специальными званиями. Гражданским служащим присваиваются классные чины гражданской службы и дипломатические ранги, военнослужащим - воинские звания, а сотрудникам правоохранительной службы - классные чины и специальные звания. Эти административно-правовые категории присваиваются персонально каждому государственному служащему, замещающему должность государственной службы, с учетом его личных достоинств, по результатам работы, квалификационного экзамена или аттестации. Классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания не только внешне отличают государственных служащих при ношении форменной одежды, знаков различия (в частности, погон), но и характеризуют их должностное положение, так как соответствующими нормативными правовыми актами устанавливаются перечни должностей по видам государственной службы с указанием, какие классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания соответствуют этим должностям.

6. В зависимости от срока службы следует различать государственных служащих, назначаемых на должности государственной службы на неопределенный срок, на определенный срок, а также на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.

7. Классификация государственных служащих может производиться и по иным критериям в зависимости от ее цели. Для примера можно привести следующие данные проведенного анализа состава государственных гражданских служащих по различным демографическим признакам: доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, составляет 73%; средний возраст государственных служащих - 40 лет, а в аппаратах федеральных судов и органов прокуратуры - 37 лет; большинство лиц, замещающих должности государственной службы, имели стаж работы в государственных органах от 5 до 10 лет, около 25% - свыше 15 лет; сравнительно высокий процент (более 70) женщин на должностях, отнесенных к старшим и младшим группам должностей государственной службы; большая разница в размерах оплаты труда между государственными, муниципальными служащими и работниками негосударственного сектора экономики. Эти и другие показатели служат ориентирами для устранения негативных явлений и тенденций и выработки предложений по совершенствованию нормативной правовой базы государственной службы, отвечающей современным задачам и функциям государства.

§ 4. Основы административно-правового статуса

государственных служащих

Государственный служащий России, как и всякий субъект права - гражданин Российской Федерации, имеет права, свободы и обязанности человека и гражданина, установленные Конституцией и рядом других нормативных правовых актов. Вместе с тем после издания полномочным органом или должностным лицом правового акта о назначении этого лица на конкретную должность, указанную в соответствующем перечне должностей государственной гражданской, военной, правоохранительной службы, он становится субъектом государственно-служебных отношений: наделяется особыми правами и обязанностями, на него возлагается ответственность за исполнение обязанностей, появляется возможность быть поощренным за их исполнение. При этом следует различать, во-первых, должностные права и обязанности, которые определяют полномочия по конкретной должности, и, во-вторых, общие права и обязанности, установленные для государственных гражданских служащих, военнослужащих, сотрудников правоохранительной службы независимо от замещаемых ими должностей.

Должностные права и обязанности государственного служащего производны от функций и полномочий государственного органа, где он проходит службу. Это может быть должность руководителя, другого должностного лица или рядового государственного служащего.

Например, для должности руководителя федеральной службы <*> характерны следующие полномочия:

--------------------------------

<*> См., например: СЗ РФ. 2004. N 29. Ст. 3049.

распределяет обязанности между своими заместителями;

вносит в Правительство проект положения о Службе; предложения о предельной численности и фонде оплаты труда работников Службы; проект ежегодного плана и прогнозные показатели деятельности Службы, а также отчеты об их исполнении;

утверждает положения о структурных подразделениях Службы;

назначает на должность и освобождает от должности работников Службы;

решает в соответствии с законодательством РФ о государственной службе вопросы, связанные с прохождением федеральной государственной службы, а также другие вопросы, указанные в Положении о федеральной службе.

Общие права и обязанности государственных служащих определяются федеральными законами о видах государственной службы. Особенностью этих прав и обязанностей является то, что они выражают не полномочия по замещаемой должности, а общие правила поведения и действий государственных служащих, условия и меры организационного характера, которыми обеспечивается исполнение ими полномочий по замещаемой должности. Такие права и обязанности разнообразны.

Согласно Закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" каждый гражданский служащий независимо от конкретных полномочий по замещаемой должности государственной гражданской службы имеет право на: обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями последовательного должностного роста. Гражданский служащий имеет право на: отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительного отпусков, оплату труда и другие выплаты в соответствии с Законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации", иными нормативными правовыми актами РФ и со служебным контрактом.

Ему предоставляется право на: получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации.

Гражданский служащий имеет право на: ознакомление с отзывами о своей профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов; защиту сведений о гражданском служащем; должностной рост на конкурсной основе; профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном федеральными законами; членство в профессиональном союзе; рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с федеральными законами; проведение по его заявлению служебной проверки; защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения; медицинское страхование; государственную защиту жизни и здоровья своего и членов семьи, а также принадлежащего ему имущества; государственное пенсионное обеспечение.

Гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

Каждый гражданский служащий независимо от полномочий по замещаемой должности государственной гражданской службы обязан соблюдать Конституцию, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации и обеспечивать их исполнение; исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ.

Долг гражданского служащего состоит в том, чтобы соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; соблюдать служебный распорядок государственного органа.

Он должен поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; не допускать разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни, здоровья граждан или затрагивающих их честь и достоинство.

Гражданский служащий обязан беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей; представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и о членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера.

Он обязан сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства РФ или в день приобретения гражданства другого государства; соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены федеральными законами, а также сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении служебных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, он должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении указанного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.

В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и отдавший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории "руководители" высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности.

Гражданские служащие подлежат обязательной дактилоскопической регистрации в случаях и порядке, установленных федеральным законом.

Федеральным законом "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" предусмотрены некоторые ограничения, связанные с гражданской службой. Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) осуждения к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности гражданской службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень указанных заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством РФ;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;

7) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

9) непредставления установленных названным Федеральным законом сведений или заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Федеральными законами могут устанавливаться и иные ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением.

Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определены также запреты, связанные с гражданской службой. Они имеют своей целью обеспечить высокий моральный облик государственного гражданского служащего и свободу его действий в пределах должностных полномочий, максимально препятствовать проявлениям коррупции.

В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещено участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, кроме случаев, установленных федеральным законом. В частности, Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21 декабря 2001 г. <*> предусмотрен такой случай. Разумеется, гражданскому служащему разрешено заниматься педагогической, научной и иной творческой деятельностью, поскольку она не ограничивает свободу его действий по замещаемой должности гражданской службы.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

Исходя из отличий государственной власти от местного самоуправления и профсоюзной деятельности, а также принципа разделения властей, гражданскому служащему не разрешено замещать должность гражданской службы в случае назначения на государственную должность, избрания на выборную должность в органе местного самоуправления, в органе профессионального союза.

Гражданскому служащему запрещено осуществлять предпринимательскую деятельность; приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральными законами. В случае если владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать эти бумаги (акции) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством.

Государственный служащий неразрывно связан с государством, представляет его интересы. Отсюда вытекают специфические требования и запреты: он не вправе получать в связи с исполнением должностных обязанностей от физических и юридических лиц подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха и поездок, в том числе зарубежных, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации с государственными органами других государств, международными и иностранными организациями.

Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом РФ.

Гражданский служащий не вправе принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными объединениями и организациями.

Гражданскому служащему запрещается использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам.

В Российской Федерации признаются идеологическое разнообразие, многопартийность. Государством обеспечивается соблюдение прав и законных интересов политических партий в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" от 11 июля 2001 г. <*>. Учитывая существующую в стране многопартийность, гражданскому служащему запрещается использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума; использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к ним в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности. Ему запрещается создавать в государственных органах структуры политических партий, другие общественные объединения (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозные объединения или способствовать созданию указанных структур.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.

Гражданскому служащему запрещается разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Ему запрещено допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности.

Ему запрещено также прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.

Как видим, ограничения и запреты, установленные для гражданского служащего на период прохождения гражданской службы, достаточно значимы.

Кроме того, после увольнения с гражданской службы гражданин не вправе: замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности; разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

Таким образом, права, обязанности, ограничения и запреты, установленные Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации", представляют собой как бы служебный кодекс, характеризующий правовое положение, стиль и методы осуществления гражданским служащим своих должностных полномочий независимо от замещаемых должностей гражданской службы, а также социально-нравственную модель его поведения при прохождении гражданской службы и после увольнения с нее.

Федеральный закон содержит важнейшие положения по реализации права гражданского служащего на оплату труда и другие выплаты, привязывая уровень денежного содержания к квалификации и профессиональной эффективности гражданского служащего. Решение этих вопросов в законодательном порядке, а не подзаконными актами, как было ранее, способствует упрочению правового положения гражданского служащего.

Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" установлено, что оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы.

В состав денежного содержания включаются: