Финансово-правовые отношения в области государственного и муниципального кредита

Возникающие в процессе осуществления государственного и муниципального кредита общественные отношения имеют сложный характер и регулируются, как отмечалось ранее, нормами ряда отраслей права: гражданского, финансового и международного.

Данные общественные отношения могут быть разделены на группы.

В соответствии со ст. 98, 99 и 100 БК РФ долговые обязательства Российской Федерации возникают из отношений, связанных с заключенными кредитными соглашениями и договорами от имени Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования. Данные отношения регулируются нормами гражданского права. В то же время они имеют специфические черты, обусловленные тем, что привлекаемые таким образом денежные средства направляются на погашение бюджетного дефицита, являются одним из источников его финансирования (ст. 93 – 96 БК РФ). В связи с этим можно сказать и о финансовом характере возникающих при этом отношений. Так, с одной стороны, в данных отношениях в роли заемщика всегда выступают уполномоченные исполнительные органы на федеральном, региональном или муниципальном уровнях. Они наделены правом получать кредиты не только у банков, иных кредитных организаций, что предусмотрено нормами гражданского права (ст. 819 ГК РФ), но и у иностранных государств, международных орга низаций. Эти отношения регулируются нормами финансового права и международно-правовыми договорами. Такого рода привлечения дополнительных средств возможны только в соответствии с утвержденным законом (решением) органов представительной власти о бюджете на очередной финансовый год.

Если в кредитных соглашениях, заключенных от имени Российской Федерации, кредиторами выступают кредитные организации, иностранные государства и международные финансовые организации, то кредиторами субъекта Федерации могут выступать также физические и юридические лица, не являющиеся кредитными организациями.

Важнейшим основанием возникновения государственного и муниципального долга являются государственные и муниципальные заимствования, с помощью которых обеспечивается формирование государственного долга, а также покрытие дефицита бюджета (ст. 98 – 100 БК РФ). Следовательно, данные заимствования имеют целевой характер, деньги, поступившие в бюджет в результате займов, не могут быть использованы на другие цели. В ст. 89 БК РФ под «государственными заимствованиями Российской Федерации» понимаются займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками. Складывающиеся отношения между Российской Федерацией, субъектом Федерации или муниципальным образованием как заемщиками и заимодавцем – гражданином или юридическим лицом – регулируются нормами гражданского права (например, нормы § 1 гл. 42 ГК РФ, в том числе ст. 817), а также нормами финансового права. Так, в отличие от гражданских отношений в финансовых отношениях по государственному (муниципальному) кредиту: 1) заимодавцами могут выступать иностранные государства и международные финансовые организации; 2) проводимые займы носят строго целевой характер; 3) заемщиком выступают уполномоченные государством органы; 4) порядок и условия их проведения, размещения и погашения предусматриваются в специально принятом нормативно-правовом акте, а также в законе о бюджете на текущий год, в котором учитываются не только общие размеры государственного долга, но и выделяемые бюджетные средства на погашение имеющейся задолженности по займам.

Бюджетный кодекс РФ установил, что долговые обязательства государства могут выступать в форме предоставления государственных и муниципальных гарантий по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами. Спецификой возникающих отношений является то, что в отличие от банковской гарантии, регулируемой нормами гражданского права, в финансовых отношениях гарантом выступает государство. Оно в одностороннем порядке четко определяет условия и порядок предоставления названной гарантии, что требует соответствующего утверждения в нормативно-правовом акте. Поскольку это влечет возникновение государственного (муниципального) долга, постольку в случае неисполнения обязательств лицами, которым она была предоставлена, государство или муниципальное образование как гаранты погашают возникшую задолженность за счет бюджетных средств. Как отмечалось ранее, в целях укрепления финансовой дисциплины, создания обоснованного механизма предоставления гарантий или поручительств Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти по займам и кредитам гарантии или поручительства не предоставляются организациям, имеющим задолженность по платежам в федеральный бюджет либо государственные внебюджетные фонды.

Ранее отмечалось, что государственные гарантии, будучи формой государственного (муниципального) долга, выступают как договоры о предоставлении государственных гарантий Российской Федерацией. Следовательно, государственная гарантия – категория, предусмотренная нормами БК РФ, но базирующаяся на принципах гражданского права. В соответствии со ст. 115 БК РФ государственные и муниципальные гарантии в бюджетных отношениях выступают способом обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование – гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично.

Основанием возникновения государственного и муниципального долга в соответствии с БК РФ являются соглашения и договоры (в том числе международные), заключенные от имени Российской Федерации или субъекта Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации или субъекта Федерации прошлых лет. В данном случае используется механизм новации долга, т.е. соглашения сторон по замене старого долгового обязательства на новое. В БК РФ под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. При согласии кредитора реструктуризация может включать также частичное списание либо сокращение суммы основного долга.

Бюджетный кодекс РФ также устанавливает порядок, предусматривающий исключение реструктурированных сумм из обслуживания долговых обязательств в текущем году и перенос сроков их погашения на следующие годы.

Общественные отношения, складывающиеся в процессе предоставления или получения Российской Федерацией кредитов от кредитных организаций, иностранных государств, международных организаций или иных субъектов международного права, а также отношения между Российской Федерацией и названными субъектами в связи с предоставлением гарантий, а также отношения, возникающие в процессе пролонгации и реструктуризации внешних долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет, регламентируются нормами гражданского права. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что такая категория гражданского права, как «гарантия», используется государством (муниципальным образованием) как инструмент урегулирования общественных отношений, складывающихся в процессе образования, функционирования и погашения государственного и муниципального долга, т.е. гражданско-правовые отношения выполняют как бы «служебную роль» по отношению к финансово-правовым отношениям. Это связано со следующим.

1. Привлечение государством дополнительных средств в названных ранее формах имеет иные цели, чем в отношениях, регулируемых нормами гражданского права.

2. В финансовых отношениях дополнительные денежные ресурсы используются для погашения бюджетного дефицита, т.е. направляются на финансирование общесоциальных программ.

3. Заключению перечисленных выше договоров и соглашений предшествует издание нормативно-правового акта, в котором предусматривается порядок, условия, сроки и цели их заключения, уполномоченные государством (муниципальным образованием) органы. К таким актам относится, в частности, закон о бюджете на текущий год.

4. Специфика финансовых правоотношений, складывающихся в области государственного кредита, заключается также в том, что в названных отношениях, как и в иных финансовых отношениях, одной из сторон является государство, которое в данном случае выступает в роли должника, заемщика, гаранта. Несмотря на это, именно оно в одностороннем порядке определяет условия проведения государственных займов, предоставления гарантий, что обусловлено государственно-властным, императивным характером финансово-правовых норм. Юридические и физические лица, добровольно вступившие в названные правоотношения, обязаны выполнять все условия займа, полученной гарантии.

К сфере государственного кредита относятся, в частности, отношения между Правительством РФ и кредитными организациями, Центральным банком России; отношения между Российской Федерацией и ее субъектами по поводу привлечения дополнительных средств в бюджет, а также погашения возникшей задолженности. Субъектами правоотношений по государственному кредиту являются Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Банк России. На другой стороне в данных правоотношениях могут выступать граждане, организации, банки и иные субъекты. Названные отношения регулируются нормами финансового права (например, нормы финансового права, содержащиеся в ст. 97, 98, 106, 107 – 109 и других статьях гл. 14, а также гл. 15 БК РФ).