Техническое регулирование в области пожарной безопасности

Часть 1 статьи 4 ФЗ №123 определяет содержание технического регулирования в области пожарной безопасности. Эти положения основаны на нормах ст. 7 Федерального закона "О техническом регулировании" о содержании технических регламентов, а также на определении понятия "техническое регулирование: правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

Понятие же "технический регламент" определено как документ, который принят международным договором РФ, ратифицированным в порядке, установленном законодательством РФ, или межправительственным соглашением, заключенным в порядке, установленном законодательством РФ, или федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям или к связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

В ч. 2 и 3 статьи 4 определены виды актов (документов), которые относятся соответственно к нормативным правовым актам РФ и нормативным документам по пожарной безопасности - актам (документам), устанавливающих согласно п. 1 ч. 1 данной статьи требования пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации. Прежде всего, следует обратить внимание на то, что речь идет об актах (документах) только федерального уровня. Это основано на положении п. "р" ст. 71 Конституции РФ, согласно которому стандарты, эталоны и метрическая система находятся в ведении России.

Среди нормативных правовых актов РФ по пожарной безопасности названы: 1) федеральные законы о технических регламентах, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности; 2) федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.

Иными нормативными правовыми актами РФ, нежели федеральные законы, являются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Правительство РФ, как установлено в Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009, издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Согласно п. 2 названных Правил, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. В соответствии с п. 10 Правил нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в т.ч. акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация нормативных правовых актов, согласно п. 11 Правил, осуществляется Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88.

Часть 3 статьи 4 среди нормативных документов по пожарной безопасности называет национальные стандарты и своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила).

Понятие "национальный стандарт" определено в ст. 2 Федерального закона "О техническом регулировании" как стандарт, утвержденный национальным органом РФ по стандартизации. Однако, это определение следует использовать наряду со следующим определением более общего понятия "стандарт", данном в этой же статье: документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов проектирования, производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг; стандарт также может содержать правила и методы исследований (испытаний) и измерений, правила отбора образцов, требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.

Национальный орган РФ по стандартизации и национальный стандарт являются понятиями, впервые появившимися в Федеральном законе "О техническом регулировании. Соответственно, в связи с принятием Федерального закона "О техническом регулировании" постановлением Правительства РФ от 2 июня 2003 г. N 316 "О мерах по реализации Федерального закона "О техническом регулировании" органом, уполномоченным исполнять функции национального органа РФ по стандартизации, первоначально был определен Госстандарт России, а постановлением последнего от 30 января 2004 г. N 4 "О национальных стандартах Российской Федерации" со дня вступления в силу названного Закона признаны национальными стандартами государственные и межгосударственные стандарты, принятые Госстандартом России до 1 июля 2003 г.

Однако, Госстандарт России в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" преобразован в Федеральную службу по техническому регулированию и метрологии с передачей функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности Минпромэнерго России. Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии, не просуществовав и двух месяцев, Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" преобразована в Ростехрегулирование, подведомственное Минпромэнерго России. С учетом этого в п. 5.4.11 Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утв. постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 294 "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии", установлено, что Ростехрегулирование осуществляет функции национального органа РФ по стандартизации в порядке, определяемом федеральным органом по техническому регулированию.

Минпромэнерго России, в свою очередь, согласно Указу Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" преобразовано в Минпромторг России и Минэнерго России с соответствующим распределением функций между этими министерствами. Соответственно, в п. 5.2.9 Положения о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 438 "О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации", закреплено, что порядок исполнения функций национальным органом по стандартизации определяет Минпромторг России.

Свод правил является новым видом документов в области стандартизации, положения о котором включены в Федеральный закон "О техническом регулировании" в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2007 г. N 65-ФЗ. Понятие "свод правил" определено в ст. 2 Федерального закона "О техническом регулировании" как документ в области стандартизации, в котором содержатся технические правила и (или) описание процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции и который применяется на добровольной основе. Своды правил согласно п. 10 ст. 16 названного Закона разрабатываются в случае отсутствия национальных стандартов применительно к отдельным требованиям технических регламентов или объектам технического регулирования в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Там же установлено, что разработка и утверждение сводов правил осуществляются федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий.

Следует также отметить, что существует некоторая неопределенность в понимании нормативных документов и их отграничении от нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Эта неопределенность порождена Федеральным законом "О техническом регулировании", в котором использованы указанные понятия, но не даны определения этих понятий или какие-либо пояснения в отношении этих понятий. Дело в том, что любой нормативный документ (в т.ч. национальный стандарт или свод правил) принимается федеральным органом исполнительной власти в той же форме, что и нормативный правовой акт. Попытка разграничения нормативных документов и нормативных правовых актов сделана в названных выше Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88: согласно подп. "г" п. 15 данных Правил не подлежат представлению на государственную регистрацию технические акты (ГОСТы, СНиПы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат нормативных предписаний. Однако, во-первых, при этом использована иная терминология ("технический акт" вместо "нормативный документ"), и, во-вторых, для признания акта нормативным документом или нормативным правовым актом требуется анализ и оценка соответствующего акта.

Наряду с прочим не вполне понятна причина, по которой федеральный законодатель указал в ч. 3 статьи 4 ФЗ№123 только на два вида документов в области стандартизации, в то время как в ст. 13 Федерального закона "О техническом регулировании" названы еще и такие их виды, как: правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации; применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации; стандарты организаций.

В развитие Закона №123 в настоящее время осуществляется работа над проектами следующих нормативных документов по пожарной безопасности (проекты документов размещены на официальном сайте ФГУ ВНИИПО МЧС России (www.vniipo.ru) в разделе "Техническое регулирование в области пожарной безопасности".

Часть 4 статьи 4 ФЗ№123 содержит положения, которые представляются более подходящими для ст. 151 Закона, предусматривающей заключительные положения.

По общему правилу, закрепленному в рассматриваемой норме, на существующие здания, сооружения и строения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действовавшими требованиями пожарной безопасности, положения комментируемого Закона не распространяются. Представляется очевидным, что речь идет о зданиях, сооружениях и строениях, существующих на день вступления в силу в силу комментируемого Закона, т.е. на 1 мая 2009 г. (см. комментарий к ст. 152 Закона). При этом необходимо иметь в виду, что согласно ч. 7 ст. 64 данного Закона для объектов защиты, эксплуатирующихся на день вступления его в силу, декларация пожарной безопасности предоставляется не позднее одного года после дня его вступления в силу.

Исключение из общего правила, установленного в 4 статьи 4, составляют случаи, когда дальнейшая эксплуатация указанных зданий, сооружений и строений приводит к угрозе жизни или здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара. В таких случаях в соответствии с рассматриваемой нормой собственник объекта или лицо, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться зданиями, сооружениями и строениями, должны принять меры по приведению системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты в соответствие с требованиями Закона №123.

Задания для практического занятия:

1. Составить список нормативных документов по пожарной безопасности (при подготовке отчета использовать официальный сайт ФГУ ВНИИПО МЧС России (www.vniipo.ru) раздел "Техническое регулирование в области пожарной безопасности")

Контрольные вопросы

1. В соответствии с какими законами осуществляется техническое регулирование в области пожарной безопасности

2. Какие отношения регулирует Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"

3. Если международным договором России в сфере технического регулирования установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Федеральным законом №184, то какой документ из этих двух применяется

4. Цели принятия Технических регламентов

5. Цели и сфера применения технического регламента о мерах пожарной безопасности

6. Что представляет собой техническое регулирование в области пожарной безопасности