Засадниче значення принципу верховенства права в українській конституційній та адміністративно-правовій доктринах

Одним із конституційних принципів державного ладу в Україні є принцип верховенства права. Він передбачений к статті 8 Конституції України. Відповідно до цього принципу Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Проте перспективи еволюційного розвитку України неможливі без переосмислення положень чинного Основного Закону та формування принципово нових конституційних засад подальшої розбудови демократичної, соціальної правової держави та гармонійно розвиненого громадянського суспільства. Зазначене порушує питання про проведення конституційної реформи в Україні.

Йдеться, перш за все, про удосконалення організації та діяльності державної влади в Україні, а саме про, по-перше, модернізацію системи стримувань та противаг між гілками влади; по-друге, забезпечення єдності виконавчої влади при чіткому визначенні механізму її формування та відповідальності з урахуванням загальнонаціональних виборів і, по-третє, розвиток народовладдя в Україні.

У цій площині на увагу конституціоналістів потребують питання розбудови принципів раціоналізму основ конституційного ладу; запровадження реальних правових механізмів реалізації та гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина; удосконалення системи інститутів безпосередньої реалізації народного суверенітету, зокрема, розвиток референдумів і референдної демократії; дієвості інституту консигнатури; утвердженні бікамералізму та посиленні вітчизняного парламентаризму; забезпечення єдності виконавчої влади і подолання невиправданого дуалізму в реалізації виконавчих функцій держави; роз’єднання джерел формування основних складових влади, насамперед, судової; утвердження конструктивного судоустрою та неупередженого і високопрофесійного судочинства; політичної відповідальності парламенту перед президентом і всіх органів державної влади перед народом України та громадянами; чіткого розподілу повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування згідно з покладеними на них Конституцією функціями; гарантуванні місцевого самоврядування та прав територіальних громад України та інші важливі принципи. Названі принципи не є вичерпними, хоча й дають найбільш загальне уявлення про сутність і зміст оновлення Основного Закону.

Удосконалення системи стримувань і противаг набуває у вітчизняній конституційній доктрині особливого значення як об’єктивна потреба з огляду на політичну незавершеність та недостатню зрілість української демократії, відсутність прямих кореляцій між інтересами громадян, нації, держави та корпоративними цінностями і завданнями політичних партій, слабкий вплив громадянського суспільства на владні інституції. Ця ідея може бути реалізована через розвиток інституту президенціоналізму, роз’єднанням джерел формування основних складових влади, насамперед судової. При цьому Президент, який обирається всенародно, має виступити основним елементом в системі стримувань і противаг за рахунок надання (збереження) його права скасування актів Уряду з питань національної безпеки, оборони, зовнішньої діяльності; накладення вето на закони, ухвалені Парламентом; призначення безстроково на посади і звільнення з посад суддів (за поданням Вищої ради юстиції України) та внесення до парламенту подань щодо призначення усього складу Конституційного Суду України; призначення на посади та звільнення з посад усього кола посадових осіб, що виконують контрольно-наглядові, регуляторні, незалежні і спеціальні функції та завдання.

Єдність виконавчої влади і її цілісність, як умова відповідального політичного урядування силами, що перемогли на загальнонаціональних виборах, має забезпечуватися єдністю джерела формування усього складу уряду, виведенням із системи виконавчої влади місцевих державних адміністрацій і перетворення їх на органи (префектури), які представляють Президента на місцях і виконують контрольно-наглядові функції (дотримання законодавства органами виконавчої влади); ліквідацією інституту зупинення актів уряду.

Розвиток народовладдя та удосконалення форм безпосередньої демократії може бути досягнутий шляхом інститутів народної законодавчої ініціативи і народного вето, наданням громадянам права на конституційне звернення, широким застосуванням референдної демократії, особливо для вирішення питань місцевого значення.

Декларування Україною відданості світовим правовим ідеалам і цінностям надають можливість внести до Конституції України норми, яка б визначала принципи співвідношення та взаємодії національної правової системи з правом Європейського Союзу.

Серцевиною оновленого Основного Закону, виходячи з мети існування Української держави, традиційно є людина, її права і свободи. Нині цей конституційний розділ вимагає суттєвої модернізації як за змістом, так і за формою. Так, на наше переконання, оновлений Основний Закон має вирішити питання щодо уточнення суб’єктів прав і свобод та визначення обсягу прав і свобод, які належать усім особам, які законно перебувають на території України, а також громадянам України.

Модернізації потребують і норми Конституції Ураїни щодо людини, її прав і свобод. Зміни до Основного закону мають враховувати виклики сьогодення та позитивний досвід європейських країн у сфері конституційного права. Так, зокрема, чинна Конституція України містить досить довершений перелік основних прав і свобод людини і громадянина, але розвиток європейського конституціоналізму в останні десятиліття свідчить про доцільність удосконалення системи не лише громадянських, політичних, економічних, соціальних і культурних, а й новітніх прав людини – екологічних, інформаційних та інших.

Нині потреба у якісному оновленні адміністративного права в Україні є гострою життєвою необхідністю. Адже вітчизняне адміністративне право докорінно відрізняється від адміністративного права розвинених країн (зокрема, європейських) своїм «духом», ідеологією: в названих країнах воно спрямоване на забезпечення прав і інтересів людини, їх ефективний захист, а у нас – на забезпечення потреб держави, державного управління, інакше кажучи – державного апарату та його чиновників.

Тому з точки зору законодавчого забезпечення процесу демократизації виконавчої влади першочерговими потребами є:

1. Позбавлення від залишків принципу формально-декларованого "демократичного", а насправді — цілком "бюрократичного" — централізму в побудові системи і діяльності органів виконавчої влади.

В умовах невиправдано високої централізації державного управління головним показником роботи є не якісне виконання органом чи посадовою особою нормативно визначеної компетенції (функцій та повноважень), а механічне відтворення команд "згори" з наміром догодити вищому начальнику. Тому навіть саме поняття "компетенції" багато в чому втратило своє справжнє значення.

Внаслідок цього в управлінській практиці повноваження в багатьох випадках формулюється розпливчасте, неконкретно, не існує чіткого розподілу завдань, функцій і відповідальності між різними органами і посадовими особами. Окремі органи часто дублюють один одного, що призводить до паралелізму та неузгодженості в роботі. А все це, звичайно, суттєво заважає громадянам реалізувати свої законні вимоги і наміри у відносинах з відповідними органами і посадовими особами.

Враховуючи наведене, треба значно підвищити якість адміністративно-правової регламентації структури та діяльності органів виконавчої влади у напрямі більш чіткого і обґрунтованого закріплення функцій і повноважень цих органів, а також уточнення і конкретизації їх взаємовідносин з громадянами.

2. Подолання існуючої недооцінки ролі законів в правовій регламентації відносин між органами виконавчої влади і громадянами.

Ідеологічною передумовою такого становища було поширення уявлення про право як будь-який офіційно оголошений акт суб'єкта державної влади, яка вважалася виразником волі "всього народу". Завдяки цьому влада в умовах партійно-державного тоталітаризму перетворилась у неконтрольовану суспільством і нічим нестриману силу.

Інакше кажучи, кожен суб'єкт державної, в тому числі і виконавчої, влади знаходився де-факто не "під", а "над" законом, і, отже, отримував змогу пристосовувати правові норми під свої власні інтереси, використовувати їх на свій розсуд. Як наслідок, принцип законності набув здебільшого формального значення, а саме право втратило значення об'єктивного критерію вирішення конфліктних ситуацій у взаємовідносинах між державою і особою.

Це підтверджується, зокрема, тим, що і на сьогодні переважна більшість питань у сфері виконавчої влади вирішується, як і в минулі роки, не в законах, а в підзаконних нормативно-правових актах уряду, міністерств, державних комітетів та деяких інших центральних органів виконавчої влади. Саме тому, зокрема, з'являється можливість порушень прав і свобод громадян з боку виконавчої влади не тільки на етапі прийняття індивідуальних адміністративних актів, а ще й на рівні нормативної регламентації у підзаконних актах, і особливо, як свідчить життя, у так званих "відомчих" актах (актах міністерств та інших центральних органів виконавчої влади). Але можливість таких порушень значно знизилась після запровадження у 1992 році державної реєстрації таких нормативних актів в органах юстиції.

Зважаючи на це, слід суттєво підвищити питому вагу законів у регулюванні в сфері виконавчої влади і до того ж законодавче позбавити більшість центральних органів виконавчої влади (крім міністерств) права видавати нормативні акти, що стосуються прав і свобод громадян. Важливим правовим інструментом у цьому процесі має стати Закон України «Про нормативно-правові акти».

3. Розвиток механізму захисту прав і свобод громадян в межах самої виконавчої влади. Це передбачає цілеспрямоване руйнування певних стереотипів у психології людей, які й досі базуються на патерналістському характері держави, а саме тих, завдяки яким багато хто з людей не звик відповідати за власні рішення, дії та їхні наслідки, добиватися захисту своїх інтересів, особливо за умов суперечок або навіть протидії з боку управлінських органів та посадових осіб. За минулі роки людина просто вимушена була примиритися із засиллям бюрократичних зловживань, адміністративної тяганини в органах управління, з безвідповідальністю та безкарністю чиновників.

До того ж збереженню такого становища об'єктивно сприяє незадовільний стан діяльності сучасного державного апарату управління. Він не тільки зберігає більшість вад, які були властиві колишньому апарату, а й до того ж став більш корумпованим і менш професійним. Діяльність основної частини управлінських кадрів підпорядкована підготовці адміністративних рішень, а в той же час контроль за їхнім виконанням надто послаблений.

Хоч сьогодні й існує певна правова база для практичної реалізації громадянами права звернутися зі скаргою до вищого у порядку підлеглості органу або посадової особи, що не позбавляє людину права звернутися і до суду згідно з чинним законодавством, все ж таки ретельно унормований і, головне, ефективно діючий процесуальний механізм захисту прав і свобод людини в сфері виконавчої влади ще тільки має бути створений.