Література. Тема 4. Бюджетне планування

[1]; [2]; [5-7]; [9]; [10]; [12-16]; [24]; [26]; [31]; [41]; [43-44]; [46];

[54]; [62].

Тема 4. Бюджетне планування

Лекція 1. ОРГАНІЗАЦІЯ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНУВАННЯ

План

1. Організаційні засади планування та прогнозування бюджету.

2. Методологія, завдання та принципи бюджетного планування.

Мета лекції: засвоєння знань щодо організації бюджетного планування, його методології, завдань та принципів.

Лекція 2. ПРОГРАМНО-ЦІЛЬОВИЙ МЕТОД БЮДЖЕТНОГО ПЛАНУВАННЯ

План

1. Сутність програмно-цільового методу складання бюджету.

2. Характеристика складових бюджетної програми.

3. Паспорт бюджетної програми.

4. Застосування середньострокового бюджетного планування.

Мета лекції: засвоєння знань щодо застосування програмно-цільового методу бюджетного планування, його переваг та необхідності впровадження в організацію формування бюджету.

Лекція 3. ПОРЯДОК СКЛАДАННЯ, РОЗГЛЯДУ ТА ЗАТВЕРДЖЕННЯ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ НА НАСТУПНИЙ РІК

План

1. Попередній етап до складання проекту Державного бюджету.

2. Порядок складання, розгляду та затвердження Державного бюджету на наступний рік.

Мета лекції: засвоєння знань щодо організації та порядку складання, розгляду та затвердження Державного бюджету на наступний рік.

Тема 4. Бюджетне планування

1. Організаційні засади планування та прогнозування бюджету.

2. Методологія, завдання та принципи бюджетного планування.

3. Програмно-цільовий метод бюджетного планування.

4. Попередній етап до складання проекту Державного бюджету.

5. Порядок складання, розгляду та затвердження Державного бюджету на наступний рік.

1. Важливою складовою системи фінансового планування та прогнозування є бюджетне планування. Його економічна сутність бюджетного планування полягає в централізованому розподілі та перерозподілі Валового Внутрішнього Продукту між ланками бюджетної системи на основі загальнонаціональної соціально-економічної програми розвитку бюджетів різного рівня.

Бюджетне планування є складовою бюджетного процесу, що включає порядок складання, розгляду та затвердження бюджету, його нормативно-правову та організаційну основу, а також пи­тання теорії та методології складання бюджетів країни.

Результатами бюджетного планування є проект зведеного Державного бюджету – основного фінансового плану держави на поточний рік, а також бюджети різних рівнів державної влади.

Основою розробки бюджетної стратегії є бюджетне прогнозування. Це процес розробки основних показників Державного бюджету на перспективу, прогнозування найважли­віших надходжень і видатків бюджету.

Бюджетне планування - складова загальнодержавного економічного планування. У Бюджетному кодексі [2] відсутнє визначення терміну "бюджетне планування". Провідні українські еко­номісти дають наступне визначення цього поняття:

"Бюджетне планування - централізований розподіл і перерозподіл вартості валового внутрішнього продукту і національного доходу між ланками бюджетної системи на основі національної соціа­льно-економічної програми розвитку країни в процесі складання і виконання бюджетів та позабюджетних фондів" (Базилевич В.Д., Баластрик Л.О. Державні фінанси: Навчальний посібник/За загальною редакцією Базилевича В.Д. - К: Атика, 2002. - С. 252).

"Бюджетне планування - це науково обґрунтований процес визначення джерел створення і напрямів використання бюджетних ресурсів в економіці держави з метою забезпечення стабільного економічного й соціального розвитку" (Василик О.Д., Павлик КВ. Державні фінанси України: Підручник. - К: Центр навчальної лі­тератури, 2003. - С.60).

"Бюджетне планування - це комплекс організаційно-технічних, методичних і методологічних заходів із визначення доходів і видатків бюджетів у ході їх складання, розгляду і затвердження" (Сафонова Л.Д. Бюджетний менеджмент: Навч.-метод. посібник для самост. вивч. дисц. - К: КНЕУ, 2001. - С.110).

"Бюджетне планування охоплює складання проекту бюджету, його розгляд і затвердження" (Опарін В.М. Фінанси: Навч. посібник. - 2-ге вид. доп. і перероб. - К: КНЕУ, 2001. - С.133)

Бюджетне планування - це комплекс організаційно-технічних, методичних заходів із визначення доходів та видатків бюджетів у ході їх складання та затвердження, що здійснюється з метою забезпечення сталого економічного зростання та проведення цілеспрямованої соціальної політики держави.

Нормативно-правова основа бюджетного планування визначається наступними юридичними актами: Конституцією України; Бюджетним кодексом; Законами України; Указами Президента; Постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України (КМУ); Державними Програмами економічного і соціального розвитку.

Основою бюджетного планування є розроблений і схвалений прогнозний план економічного й соціального розвитку, тому що тільки в цьому разі бюджет буде сформований на реальній базі. Прогнози соціально-економічного розвитку включають кількісні показники та якісні характеристики макроекономічної ситуації, структури економіки, науково-технічного розвитку, обсягів виробництва, споживання товарів і надання послуг; зовнішньоекономічної діяльності, рівня та якості життя; охорони навколишнього середовища; соціальної структури; розвитку регіонів.

30 квітня 1999 року Президентом був підписаний Указ №460/99 "Про впровадження системи стратегічного планування і прогнозування".

23 березня 2000 року був прийнятий Закон №1602-Ш "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України". Цей Закон:

1) визначив правові, економічні та організаційні засади формування цілісної системи прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку України, окремих галузей економіки та окремих адміністративно-територіальних одиниць як складової частини загальної системи державного регулювання економічного і соціального розвитку держави;

2) встановив загальний порядок розроблення, затвердження та виконання зазначених прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку;

3) дав визначення таким термінам як:

- державне прогнозування економічного і соціального розвитку - науково обґрунтоване передбачення напрямів розвитку країни, окремих галузей економіки або окремих адміністративно-територіальних одиниць, можливого стану економіки та соціальної сфери в майбутньому, а також альтернативних шляхів і строків досягнення параметрів економічного і соціального розвитку.

- програма економічного і соціального розвитку України - документ, в якому визначаються цілі та пріоритети економічного і соціального розвитку, засоби та шляхи їх досягнення, формується взаємоузгоджена і комплексна система заходів органів законодавчої і виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, спрямованих на ефективне розв'язання проблем економічного і соціального розвитку, а також характеризуються очікувані зміни у стані економіки та соціальної сфери;

- прогнозні та програмні документи економічного і соціального розвитку - документи, що відповідають вимогам законодавства України щодо документів і відображають прогнози та програми економічного і соціального розвитку;

- учасники державного прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку - органи державної влади, які розробляють, затверджують і здійснюють прогнозні та програмні документи економічного і соціального розвитку, а саме: КМУ, уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань економічної політики, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування.

Відповідно до цього Закону в система прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку складається з:

1) прогнозів економічного і соціального розвитку України на середньо- та короткостроковий періоди;

2) державної програми економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період;

3) прогнозів економічного і соціального розвитку Автоном­ної Республіки Крим, областей, районів та міст на середньостро­ковий та короткостроковий період;

4) прогнозів та програм розвитку окремих галузей економіки на середньостроковий період.

Прогноз економічного і соціального розвитку України на середньостроковий період розробляється на п'ять років; на короткостроковий період - щорічно на наступний рік. Прогноз економічного та соціального розвитку на відповідний рік затверджується постановою КМУ.

Показники прогнозу економічного та соціального розвитку на короткостроковий період використовуються для розроблення Державної програми економічного і соціального розвитку та для оцінки надходжень і формування показників Державного бюджету.

Державна програма економічного та соціального розвитку є документом, що визначає цілі та пріоритети соціально-економічного розвитку, та описує засоби і шляхи їх досягнення.

Розробляється щороку та подається на розгляд до Верховної Ради Украї­ни (ВРУ) одночасно з проектом Державного бюджету на відпо­відний рік. У програмі повинні бути відображені:

1) аналіз соціально-економічного розвитку країни за минулий та поточний роки та характеристика головних проблем розвитку економіки і соціальної сфери;

2) вплив очікуваних змін зовнішньополітичної та зовнішньо економічної ситуації на економіку країни;

3) цілі та пріоритети економічного і соціального розвитку у наступному році;

4) система заходів щодо реалізації державної політики з визначенням термінів виконання та виконавців;

5) основні макроекономічні показники, обсяги капітальних вкладень, показники державного замовлення та інші необхідні показники і баланси економічного і соціального розвитку, в тому числі у розрізі галузей економіки, АРК, областей, міст Києва та Севастополя;

6) перелік державних цільових програм, що фінансуватимуться в наступному році за рахунок коштів Державного бюджету;

7) показники розвитку державного сектора економіки, зокрема отримання та використання доходів від розпорядження державним майном, ефективності використання об'єктів права державної власності, розвитку казенних підприємств.

Державні цільові програми - це програми, що націлені на розв'язання найбільш гострих проблем певних галузей промисловості чи одиниць адміністративного поділу У наводяться:

1) основні етапи та терміни реалізації;

2) необхідні обсяги фінансування кожної з програм в цілому і диференційовано за роками з визначенням джерел фінансування;

3) результати виконання;

4) обсяги фінансування за рахунок усіх джерел в тому числі за рахунок коштів Державного бюджету;

5) державні замовники програм.

КМУ:

1) організовує підготовку, розробляє і здійснює Державну програму економічного і соціального розвитку на наступний рік;

2) визначає структуру прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку, строки і порядок їх розроблення, відповідальних виконавців;

3) схвалює проект Державної програми економічного і соціа­льного розвитку на наступний рік та подає її на розгляд ВРУ;

4) схвалює прогнози економічного і соціального розвитку України на середньо - та короткостроковий періоди, прогнози розвитку окремих галузей економіки на середньостроковий період, затверджує програми розвитку окремих галузей економіки;

5) забезпечує та контролює виконання Державної програми економічного і соціального розвитку і програм розвитку окремих галузей економіки.

До основних стратегічних Програм економічного і соціаль­ного розвитку належать Послання Президента. Щорічне Послання Президента є офіційним документом глави держави відповідно до Указу Президента №314/97 від 9 квітня 1997 року "Про щорічні послання Президента України до Верховної Ради України". Послання як конституційний документ (стаття 106 пункт 2 Конституції [1]) розробляється органами виконавчої влади та відображає основні напрями соціально-економічної та зовнішньої політики на кожний наступний період. У цьому документі велика увага приділяється методології та організації формування Державного бюджету.

До найважливіших стратегічних документів належить "Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки".

Для формування цілісної системи прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку України був прийнятий "Порядок розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту Державного бюджету", в якому було викладено зміст і напрям виконуваних робіт, головні розробники (виконавці), строк розроблення і подання документу та співвиконавці.

Функція взаємоузгодження проектів прогнозів економічного і соціального розвитку України на середньостроковий та короткостроковий період, Державної програми економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період з проектом Державного бюджету на відповідний рік була покладена на Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції та Міністерство фінансів.

Функція розробки прогнозів та програм розвитку галузей економіки покладена на міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

Таким чином, прогнозні показники економічного і соціального розвитку України використовуються для розроблення Державної програми, а також для оцінки надходжень і формування показників бюджету при складанні проекту бюджету на плановий рік. Державна програма економічного і соціального розвитку разом з проектом бюджету на відповідний рік надається на розгляд Верховній Раді. Тому, такі документи, як Прогноз і Державні програми економічного і соціального розвитку України є важливими і обов'язковими елементами системи планування Державного бюджету.

Бюджетне планування й прогнозування є важливими інструментами управління, що дають змогу:

1) взаємозв’язати політику і бюджет для досягнення довгострокових планів;

2) окреслити фінансове майбутнє і залишити час для запобігання несприятливим подіям;

3) поліпшити якість прийняття фінансових рішень;

4) визначити альтернативні шляхи вирішення зазначених проблем;

5) удосконалити процес формування бюджету;

6) сприяти відкритості управління і прозорості прийняття рішень.

Рівень бюджетного планування (якість) визначається трьома головними чинниками:

1) чіткістю формулювання цілей та завдань, які необхідно державі вирішити на даному етапі розвитку;

2) достовірністю та своєчасністю інформації, яка використовується в процесі бюджетного планування;

3) методами, що застосовуються при плануванні бюджетних показників.

2. Розробка прогнозів та планів економічного та соціального розвитку держави - процес достатньо складний та довготривалий, який вимагає зведення прогнозних та планових показників різних рівнів. Так, бюджетне планування пов'язано з показниками фінансових планів підприємств, організацій та установ різних форм власності. Тому для проведення робіт по розробці планів та прогнозів необхідна єдина методологія.

Методологія планування та прогнозування - це сукупність методів, прийомів і принципів, які застосовуються при здійсненні передпланових досліджень та аналізу, розробки та формування бюджетів на всіх рівнях господарювання, виходячи з основних напрямів соціально-економічної політики на даному етапі.

Бюджетне планування має свої задачі, базується на відповідних принципах і методах.

Задачі бюджетного планування:

1) забезпечення необхідних макроекономічних пропорцій розвитку держави;

2) визначення реальних джерел і обсягів доходів на всіх рівнях бюджетної системи;

3) ефективний розподіл витрат за напрямами і регіонами;

4) забезпечення мінімального рівня соціальних потреб;

5) збалансування бюджету;

6) утворення необхідних соціальних резервів;

7) оптимізація фінансових потоків між бюджетами різних рівнів;

8) сприяння найбільш ефективному використанню бюджетних коштів.

З урахуванням вимог, що ставляться перед економікою країни на сучасному етапі розвитку, планування бюджету здійснюється у відповідності до наступних принципів:

1) цілісності, який забезпечується розробленням взаємоузгоджених прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку України, окремих галузей економіки та окремих адміністративно-територіальних одиниць на коротко- та середньостроковий періоди;

2) науковості, який забезпечується розробленням прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку на науковій основі, постійним удосконаленням методології та використанням світового досвіду в галузі планування та прогнозування;

3) об'єктивності, який полягає в тому, що прогнозні та програмні документи економічного і соціального розвитку України розробляються на основі даних органів державної статистики, центральних і місцевих органів виконавчої влади, даних із офіційних видань НБУ;

4) самостійності, який полягає в тому, що місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень відповідають за розроблення, затвердження та виконання прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку забезпечує координацію діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

5) гласності, який полягає в тому, що прогнозні та програмні документи економічного і соціального розвитку є доступними для громадськості;

6) рівності, який полягає в дотриманні прав та врахуванні інтересів місцевого самоврядування та суб'єктів господарювання всіх форм власності;

7) дотримання загальнодержавних інтересів, який полягає в тому, що розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку здійснюється, виходячи з необхідності забезпечення реалізації загальнодержавної соціально-економічної політики та економічної безпеки держави.

Методи бюджетного планування - це система засобів розробки, обґрунтування, взаємоузгодження й оптимізації планових завдань і показників (рис.1)

Рисунок 1 - Методи бюджетного планування

1) за допомогою аналітичного методу здійснюється вивчення економічної кон'юнктури в минулому та сучасних періодах, а також досягнутого рівня як вихідної бази для макроекономічного планування. Цей метод застосовується при моделюванні бюджетних показників і передбачає обчислення планових показників на основі визначення впливу на них різноманітних чинників;

2) балансовий метод - за його допомогою досягається узгодженість між надходженнями і витратами за видами і регіонами, а також балансуються фінансові ресурси з матеріальними і трудовими.

Цей метод застосовується для забезпечення погодження потреб з наявними ресурсами, визначення пропорцій розвитку економіки відповідно до вимог економічних законів. На практиці при плануванні за допомогою балансового методу використовуються матеріальні, трудові, міжгалузевий, платіжний, зведений фінансовий та інші баланси. Цей метод дає змогу забезпечити оптимальний та збалансований розвиток народного господарства;

3) нормативний метод - це один із методів розробки та обґрунтування планів, а також регулювання діяльності виробничих і невиробничих ланок економіки за допомогою норм і нормативів.

Норма - це міра, якась середня величина. Норматив - це показник норми, наприклад, технічний, економічний, за якими виконується певна програма.

При плануванні за основу беруться взаємопов'язані норми та нормативи, які розробляються відповідно до наступних принципів:

1. наукова обґрунтованість та єдиний методологічний підхід при їх формуванні;

2. прогресивність, тобто відображення в науково-технічних досягнень, передових методів організації виробництва та праці;

3. систематичне оновлення відповідно до змін та умов виробництва;

4. порівнянність норм і нормативів, які застосовуються на різних рівнях управління, можливість їх укрупнення та деталізації.

Економічні норми та нормативи - це науково обґрунтовані величини, що характеризують кількісну і якісну міру витрат робочого часу, матеріальних та грошових ресурсів. Нормативи повинні бути певний час незмінними і стабільними, що забезпечує впевненість у досягненні поставленої мети економічного і соціального розвитку країни. За допомогою нормативів держава регулює взаємовідносини підприємств із Державним бюджетом. Наприклад, нормативи розподілу прибутку, у тому числі податок на прибуток, відрахування у державні фонди, розмір штрафів і інші повинні створювати зацікавленість підприємницьких структур у максимальному використанні виробничих можливостей, що забезпечить узгодження інтересів держави та суб'єктів підприємницької діяльності. На базі встановлених норм і нормативів господарюючі суб'єкти розраховують свої потреби у фінансових ресурсах.

Норми і нормативи регламентують доходи і витрати бюджету з урахуванням галузевих особливостей. Нормативний метод сприяє економії коштів і виявленню бюджетних резервів;

4) метод коефіцієнтів базується на використанні відповідних коефіцієнтів, що розраховуються як співвідношення досягнень минулого періоду до планових показників. Метод неефективний, тому що разом з коефіцієнтом переносяться негативні явища минулого періоду; він не сприяє економії бюджетних коштів і виявленню резервів;

5) програмно-цільовий метод (стаття 10 Бюджетного кодексу [2]) використовується при фінансуванні окремих державних програм соціального й економічного розвитку. Дає можливість виявити джерела ресурсів для виконання програм і визначити ефективність цих програм. При формуванні Державного бюджету 2002 року був проголошений основним. Застосування цього методу дає змогу визначити загальнодержавні пріоритети і обсяг коштів Державного бюджету, необхідних для реалізації програми.

Методи планування взаємопов'язані. Так, балансовий метод передбачає широке застосування нормативів, на основі яких визначаються потреби в засобах виробництва та продукції. Під час розробки комплексних програм застосовуються як нормативний, так і балансовий метод.

3. Ефективне використання бюджетних коштів є важливою проблемою, особливо в умовах обмеженості бюджетних ресурсів. У цих умовах першочерговим завданням стає визначення пріоритетів при розподілі бюджетних ресурсів, виявлення джерел фінансування витрат та контроль за цільовим й ефективним використанням коштів. Досягнення цих завдань можливо при застосуванні програмно-цільового методу (ПЦМ) формування бюджету.

Програмно-цільовий метод вперше був застосований у США в середині 1960 років у Міністерстві оборони міністром Робертом Макнамарою, який запозичив цю систему в автомобілебудівній компанії "Форд", яку раніше очолював. Президентові США цей метод сподобався, на нього були переведені всі міністерства. Практика програмно-цільового методу планування поступово поширилася на інші країни.

В Україні ПЦМ був вперше впроваджений при складанні бюджету на 2002 рік. У статті 10 Бюджетного кодексу визначено законодавчо застосування програмно-цільового методу при формуванні бюджету. КМУ розпорядженням № 538-р від 14 вересня 2002 року схвалив Концепцію застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі.

a. Застосування ПЦМ не тільки кардинально змінило ідеологію бюджетного процесу, а й дозволило підвищити його ефективність, тому що процес формування бюджету починається з зосередження уваги на результатах, а потім - на ресурсах, необхідних для досягнення цих результатів.

При використанні традиційних методів увага зосереджувалася саме на ресурсах, результатам же уваги не приділялося.

Сутність програмно-цільового методу полягає в наступному:

1. Акцент переноситься з потреби в коштах, необхідних для виконання державою своїх функцій, на те, які результати очікуються, тобто на забезпеченні ефективності використання бюджетних коштів.

2. Упровадження цього методу змінює характер обговорення бюджетної політики. При її розробці в першу чергу враховується, що одержить суспільство за ті гроші, що воно витрачає: наскільки ефективно витрачаються кошти при досягненні цілей державної політики.

3. Оцінка й експертиза програм є обов'язковим компонентом ПЦМ.

4. В аналітичному плані ПЦМ вводить у бюджетний процес елементи аналізу зіставлення витрат і досягнутих результатів.

Програмно-цільовий метод складання бюджету - це згрупування різних бюджетних витрат в окремі програми таким чином, щоб кожна стаття була закріплена за певним видом програми.

Як правило, кожна програма - це фіскальне зобов'язання одного головного розпорядника бюджетних коштів, ефективність роботи якого оцінюється з погляду досягнення мети програми.

Програма - це комплекс взаємопов'язаних заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети, виконання якої пропонується і здійснюється розпорядником бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій. Основні характерні риси бюджетної програми:

1) не обмежується в часі;

2) одна бюджетна програма виконується одним розпорядником бюджетних коштів і не має аналогів;

3) назва бюджетної програми повинна відображати основну сутність програми, тобто відбивати напрямок використання коштів бюджету;

4) за своїм змістом бюджетна програма повинна відноситься до одного розділу функціональної класифікації;

5) бюджетна програма повинна бути чіткою, конкретною і зрозумілою;

6) складові програми можуть мати підпрограми.

Раніше застосовувався постатейний метод формування бюджету. Програмно-цільовий метод - це формування бюджету не за функціями, а за програмами. Водночас коди програмної класифікації повинні бути пов'язані з кодами функціональної класифікації, що дає можливість представити бюджет у розрізі функцій. Функціональна класифікація видатків бюджету застосовується виключно в аналітичних та статистичних документах.

Прив'язка коду конкретної бюджетної програми до відповідного коду функціональної класифікації видатків бюджету використовується з метою:

1) складання зведеного бюджету;

2) здійснення макроекономічного аналізу;

3) формування державної політики у сферах економіки;

4) проведення міжнародних порівнянь видатків за функціями.

При застосуванні постатейного методу планування бюджету здійснювалось тільки на рік. ПЦМ сприяє стратегічному підходу, тобто плануванню видатків бюджету на кілька років: стало можливе впровадження середньострокового планування. Метою запровадження ПЦМ у бюджетному процесі є встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання.

Завдяки плануванню за цільовими програмами забезпечується прозорість витрачання бюджетних коштів у порівнянні з постатейним методом, який не давав змогу зрозуміти, що саме фінансується під тією чи іншою функцією.

b. Бюджетна програма має декілька складових елементів, що наведені на рисунку 2.

1. Найважливішим елементом формування бюджетної програми є визначення головної мети бюджетної програми та головних завдань на короткостроковий (поточний) та середньостроковий періоди.

Мета виконання бюджетної програми - законодавчо визначені основні цілі (кінцевий результат), яких необхідно досягти у результаті виконання конкретної бюджетної програми. Мета бюджетної програми:

1) відображає кінцевий результат;

2) залишається однаковою впродовж років;

3) повинна узгоджуватися з місією головного розпорядника.

Рисунок 2 – Складові елементи бюджетної програми

Завдання бюджетної програми - конкретні цілі або результати, яких необхідно досягти при виконанні бюджетної програми протягом відповідного бюджетного періоду і оцінити які можна за допомогою результативних показників. Характерні риси завдання:

1) чітке формулювання та орієнтованість на результат;

2) результат виражається показниками у кількісних вимірах;

3) конкретна дата виконання;

4) конкретність та реалістичність.

2. Другим елементом є визначення напрямів діяльності, тобто шляхів, якими головний розпорядник прагне досягти задач і цілей бюджетної програми.

Напрями діяльності - конкретні дії, спрямовані на виконання завдань бюджетної програми, з визначенням напрямів витрачання бюджетних коштів. Напрями діяльності повинні:

1) відповідати завданням і функціям головного розпорядника бюджетних коштів;

2) відображати шляхи, якими головний розпорядник прагне досягти цілей;

3) забезпечувати реалізацію бюджетної програми у межах виділених коштів.

3. Здійснення видатків на основі бюджетних програм передбачає визначення конкретних виконавців.

Статус виконавців бюджетної програми визначений в "Інструкції про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх участі у бюджетному процесі", затвердженої Наказом Міністерства фінансів України 14 грудня 2001 р. № 574.

Виконавець бюджетної програми - юридична особа, яка безпосередньо несе відповідальність за виконанням програми і забезпечує виконання однієї або кількох бюджетних програм у системі головного розпорядника.

Відповідальними виконавцями можуть бути:

1) головний розпорядник - за бюджетними програмами, виконання яких забезпечується його апаратом;

2) розпорядники нижчого рівня та одержувачі, які виконують бюджетні програми у системі головного розпорядника.

Відповідальний виконавець визначається головним розпорядником на стадії складання проекту Державного бюджету на наступний рік. У системі головного розпорядника не може бути більше дев'яти відповідальних виконавців.

Відповідальний виконавець:

1) назначається за письмовим погодженням з Міністерством фінансів;

2) є юридичною особою, що має окремий рахунок та бухгалтерський баланс;

3) несе безпосередню відповідальність за виконання бюджетних програм.

4. Результат виконання програми відповідальним виконавцем визначається за допомогою показників результативності.

Результативні показники - кількісні та якісні показники, які характеризують результати виконання бюджетної програми і підтверджуються статистичною, бухгалтерською та іншою звітністю і які дають можливість здійснити оцінку використання коштів. Їх застосування дає змогу:

1) чітко показати ефективність використання бюджетних коштів;

2) визначити співвідношення досягнутих результатів та витрат;

3) показати тривалість виконання бюджетної програми;

4) підтвердити необхідність цих програм і відповідність визначеній меті;

5) порівняти результати виконання бюджетних програм у динаміці за роками та між головними розпорядниками бюджетних коштів;

6) визначити найбільш ефективні бюджетні програми.

Результативні показники можна класифікувати за групами, склад та характеристика яких наведена в таблиці 1.

Показники ефективності (результативності) - це статистичний індикатор, що показує успішне виконання програми; обов'язково повинний бути порівнянним і підтверджувати необхідність програми і віддачу вкладених коштів. Показники ефективності розробляються головним розпорядником коштів, що виконує програму. За кожною програмою обираються свої показники результативності.

5. Аналіз і оцінка бюджетної програми дає вичерпну інформацію про результати або наслідки здійснюваної політики.

Аналіз бюджетної програми - це важливий елемент формування бюджету. У результаті аналізу, який здійснюють всі учасники бюджетного процесу, програми поділяються на три групи, а саме:

1) програми, які будуть впроваджуватися;

2) програми, які пропонуються до виконання;

3) програми, виконання яких є недоцільними.

Оцінка програм - це процес розгляду результатів виконання програми, під час якого визначається, наскільки ефективною була програма, тобто наскільки були досягнуті заплановані цілі.

В умовах обмеженості бюджетних коштів оцінка програм особливо важлива і необхідна, оскільки саме питання забезпечення послугами якомога більшої кількості населення з найменшими можливими витратами є найбільш актуальним. Оцінка програми - це не просте спостереження і збір інформації про виконання бюджетних програм, а здійснення на базі отриманої інформації оцінки наслідків програмної діяльності та рішень щодо майбутнього фінансування програми. Оцінка програми має сприяти:

1) більш ефективному розподілу коштів бюджету;

2) покращенню управління програмою;

3) прозорості та посиленню відповідальності за виконання.

3.3 За кожною бюджетною програмою, затвердженою законом про Державний бюджет, головні розпорядники бюджетних коштів щороку розробляють паспорти бюджетних програм.

Паспорт бюджетної програми - це документ, що визначає суму коштів, необхідних для виконання бюджетної програми; законодавчі підстави її реалізації; мету, завдання, напрями діяльності, відповідальних виконавців, результативні показники та інші характеристики бюджетної програми, на підставі якого здійснюється контроль за цільовим та

Таблиця 1 - Характеристика показників результативності виконання бюджетної програми

Показники результативності виконання бюджетної програми
Приклад	Характеристика показників	Приклад
Показники затрат	Визначають обсяги та структуру ресурсів, що забезпечують виконання бюджетної програми	Кількість установ, кількість штатних одиниць
Показники продукту	Використовуються для оцінки досягнення поставлених цілей	Кількість користувачів товарами (роботами, послугами), виробленими в процесі виконання бюджетної програми: кількість підготовлених спеціалістів, кількість студентів, вилікуваних хворих
Показники ефективності	Визначаються як відношення кількості вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг) до їх вартості у грошовому або людському вимірі; визначають витрати ресурсів на одиницю показника продукту	Вартість підготовки одного студента, кількість студентів на одного викладача
Показники якості	Відображають якість вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг), або отриманий ефект від виконання програми	Зниження хворих певною хворобою на певний відсоток в порівнянні з попереднім періодом
Показники якості	Відображають якість вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг), або отриманий ефект від виконання програми	Зниження хворих певною хворобою на певний відсоток в порівнянні з попереднім періодом

ефективним використанням бюджетних коштів і аналіз виконання бюджетної програми. Паспорт бюджетної програми:

1) формується на основі бюджетних запитів головних розпорядників бюджетних коштів та відповідних бюджетних призначень;

2) розробляється головним розпорядником і у семиденний строк після набрання чинності Законом про Державний бюджет надається Міністерству фінансів для узгодження;

3) затверджується спільним наказом Мінфіну та відповідного головного розпорядника бюджетних коштів;

4) затверджується в місячний термін з дня набрання чинності Закону про Державний бюджет;

5) за змістом повинен відповідати Закону про Державний бюджет.

Копії затверджених паспортів бюджетних програм, завірені Мінфіном, передаються Державному казначейству.

Головний розпорядник у тижневий термін від дня затвердження наказу про паспорти бюджетних програм доводить до розпорядників копії затверджених паспортів. Розпорядники інформують відповідні органи Державного казначейства шляхом подання їм копій. Якщо паспорт бюджетної програми не відповідає Закону про Державний бюджет, Міністерство фінансів має право в десятиденний термін з дня його отримання повернути його на доопрацювання.

За результатами виконання Державного бюджету головний розпорядник:

1) складає інформацію про виконання паспортів бюджетної програми;

2) надає Міністерству фінансів разом із статистичною, бухгалтерською та іншою інформацією до 1 березня року, наступного за звітним.

Інформація про виконання бюджетних паспортів:

1) є підставою для визначення фактичних результативних показників;

2) необхідна для аналізу ефективності виконання кожної бюджетної програми;

3) враховується при прийнятті рішення про включення бюджетного запиту до пропозиції проекту Державного бюджету на наступні бюджетні періоди.

Правила складання, форма паспорту та форма інформації про його виконання регламентовані Міністерством фінансів України в Наказі №1098 від 29 грудня 2002 року.

3.4 Необхідним елементом впровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі є застосування середньострокового бюджетного планування.

Середньострокове бюджетне планування - це визначення головними розпорядниками бюджетних коштів на підставі бюджетної стратегії КМУ плану діяльності на середньостроковий період та обсягу необхідних коштів для досягнення поставлених цілей. Середньострокове бюджетне планування:

1) дає можливість учасникам бюджетного процесу узгодити свої стратегічні плани діяльності з наявними бюджетними коштами як у плановому році, так і на наступні періоди;

2) сприяє переходу до формування довгострокової бюджетної політики.

Запровадження середньострокового бюджетного планування необхідно з метою:

1) поліпшення макроекономічного балансу шляхом розроблення узгоджених та реалістичних прогнозів доходів до бюджету;

2) визначення загальних цілей бюджетної політики та забезпечення відкритості у їх досягненні впродовж багатьох років;

3) визначення і дотримання чітких пріоритетів у сфері державних видатків;

4) забезпечення можливості ініціювання змін у бюджетній політиці та механізмів контролю за їх реалізацією;

5) удосконалення розподілу бюджетних коштів, спрямованих на досягнення стратегічних пріоритетів, як за функціями, так і між відповідними функціями;

6) підвищення відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів за їх ефективне та раціональне використання;

7) посилення загального бюджетного контролю.

Переваги програмно-цільового методу:

1. Забезпечення прозорості та ефективності бюджетного процесу, чітке визначення цілей і задач, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти.

2. Підвищення ефективності контролю за результатами виконання бюджетних програм.

3. Дозволяє оцінити діяльність учасників бюджетного процесу щодо досягнення поставлених цілей та виконання завдань, а також проведення аналізу причин неефективного виконання бюджетних програм.

4. Упорядковує діяльність головного розпорядника бюджетних коштів щодо формування і виконання бюджетних програм шляхом чіткого розмежування відповідальності за реалізацію кожної між відповідальними виконавцями.

5. Сприяє підвищенню ефективності розподілу і використання коштів.

6. Дозволяє державі зосереджуватися на найбільш пріоритетних напрямках при розподілі фінансових ресурсів.

7. Посилює зв'язок між задачами розпорядників коштів та бюджетним фінансуванням.

8. Сприяє підвищенню якості розробки бюджетної політики.

4. Складанню проекту Державного бюджету передує етап підготовчої роботи, під час якої:

1. Міністерство економіки:

1) аналізує виконання показників за минулий рік і програми соціально-економічного розвитку країни на наступний рік;

2) розробляє до 1 червня прогноз основних макропоказників економічного і соціального розвитку.

2. Національний банк України до 1 квітня розробляє і надає ВРУ і КМУ:

1) проект основних напрямків грошово-кредитної політики;

2) проект свого кошторису на наступний рік.

3. Головні розпорядники коштів, Державне казначейство України, Міністерство фінансів України, органи вилучення та інші учасники бюджетного процесу: до 1 травня складають і аналізують звіти про виконання бюджету за минулий рік.

4. Міністерство фінансів України на підставі основних макропоказників економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період та аналізу виконання бюджету у поточному періоді:

1) визначає загальний рівень доходів та видатків бюджету;

2) дає оцінку обсягу фінансування бюджету для складання пропозицій проекту Державного бюджету України.

5. КМУ разом з міністерствами і відомствами:

1) розробляє проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний рік (Бюджетну резолюцію);

2) разом з макропоказниками соціального й економічного розвитку надає його на розгляд Верховній Раді України наприкінці травня за 4 дні до парламентських слухань (до 1 червня).

До основних прогнозних макропоказників відносяться:

1) обсяг валового внутрішнього продукту (ВВП) і національного доходу (НД);

2) показники зведеного балансу фінансових ресурсів;

3) показники балансу доходів і витрат населення;

4) показники платіжного балансу, валютного плану;

5) індекси зміни споживчих та гуртових цін;

6) показники по фонду оплати праці;

7) обсяг коштів, що спрямовується на державне регулювання цін на товари та послуги;

8) офіційний обмінний курс гривні у середньому за рік;

9) рівень безробіття.

Бюджетним кодексом внесені наступні зміни до бюджетного процесу, що дозволили підвищити його ефективність:

1) застосовується процедура парламентських слухань з питань бюджетної політики на наступний бюджетний рік;

2) рішення про офіційну подачу проекту Закону про бюджет на розгляд у ВРУ оформляється Постановою КМУ;

3) право розробки Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період (Бюджетної резолюції) закріплено за КМУ, який безпосередньо відповідає за проведення бюджетної політики і має право на визначення бюджетних пріоритетів при розробці Державної програми економічного і соціального розвитку України, яка неодмінно має бути затверджена Законом України.

Бюджетним кодексом (стаття 33) визначені складові Основних напрямків бюджетної політики, які містять пропозиції щодо:

1) граничного розміру дефіциту (профіциту) Державного бюджету у відсотках до прогнозного річного обсягу ВВП;

2) частки прогнозного річного обсягу ВВП, що перерозподіляється через зведений бюджет;

3) граничного обсягу державного боргу та його структури;

4) обґрунтованих розрахунків питомої ваги обсягу міжбюджетних трансфертів у видатках Державного бюджету і коефіцієнта вирівнювання для місцевих бюджетів;

5) питомої ваги капітальних вкладень у видатках Державного бюджету України та пріоритетних напрямів їх використання;

6) взаємовідносин Державного бюджету з місцевими бюджетами в наступному бюджетному періоді;

7) змін до законодавства, прийняття яких є необхідним для реалізації бюджетної політики держави;

8) переліку головних розпорядників коштів Державного бюджету;

9) захищених статей видатків бюджету;

10)обґрунтування необхідності поділу бюджету на загальний та спеціальний фонди;

11)встановлення розміру мінімальної заробітної плати та рівня забезпечення прожиткового мінімуму на плановий бюджетний період.

В 2009р. Бюджетну резолюцію було замінено Бюджетною декларацією.

На початку червня (не пізніше 1.06 або першого наступного за цією датою дня) на засіданні ВРУ здійснюються парламентські слухання з питань бюджетної політики на наступний бюджетний рік. З доповіддю виступає Прем'єр-міністр або за його дорученням Міністр фінансів.

За результатами парламентських слухань ВРУ приймає постанову про схвалення або прийняття до відома Основних напрямків бюджетної політики.

Ця постанова може містити:

1) пропозиції ВРУ до проекту Основних напрямів бюджетної політики з питань, визначених в статті 33 Бюджетного кодексу;

2) відповідні доручення КМУ.

5. Порядок розгляду та прийняття Державного бюджету на наступний фінансовий рік регламентовано положеннями розділу ІІ Бюджетного кодексу та розділу 9 Регламенту ВРУ.

Процес прийняття бюджету на наступний бюджетний період починається після затвердження ВРУ звіту про виконання бюджету за минулий рік. Розглянемо порядок складання, розгляду на сесіях ВРУ та затвердження бюджету України.

КМУ розробляє проект закону про Державний бюджет.

Міністр фінансів:

1) відповідає за складання проекту закону про Державний бюджет України;

2) визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення пропозицій проекту Державного бюджету.

У липні місяці:

Міністр фінансів на основі макроекономічних показників визначає обсяг доходів і витрат для підготовки пропозицій проекту Державного бюджету.

Для цього Міністерство фінансів України розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції щодо підготовки бюджетних запитів.

Бюджетний запит - документ, підготовлений розпорядником бюджетних коштів, що містить пропозиції з відповідними обґрунтуваннями щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступний бюджетний період.

Головні розпорядники розробляють бюджетні запити, аналізують проекти кошторисів. Міністерство фінансів аналізує отримані від головних роз­порядників бюджетних коштів бюджетні запити та пропозиції щодо обсягів витрат і визначає їх відповідність схваленим основним напрямам бюджетної політики.

У серпні місяці:

На основі аналізу бюджетних запитів Міністерство фінансів України до 15 серпня готує проект Закону про Державний бюджет для надання його на розгляд КМУ. До 15 серпня повинні бути офіційно оприлюднені Закони України, які впливають на формування дохідної та видаткової частин бюджетів. В іншому разі норми відповідних законів, застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, наступного за плановим.

Не пізніше 22 серпня проект Закону про Державний бюджет повинен бути опублікований в газеті "Урядовий кур'єр".

У вересні місяці:

- КМУ приймає Постанову про схвалення проекту Закону і подає його до 15 вересня до ВРУ (у Комітет з питань бюджету). Разом із проектом подаються матеріали, перелік яких визначений статтею 38 Бюджетного кодексу:

1) Пояснювальна записка до проекту, яка повинна містити:

- інформацію про економічне становище держави та основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період;

- оцінку надходжень доходів та інших коштів (позик);

- пояснення до основних положень проекту, включаючи аналіз пропонованих обсягів видатків на виконання функцій, програм у розрізі територій;

- інформацію щодо врахування Основних напрямів бюджетної політики та пропозицій ВРУ до них;

- аналітичні дані, розрахунки з обґрунтуваннями особливостей міжбюджетних взаємовідносин (обсягу доходів та видатків, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів; розрахунки обсягів субвенцій з Державного бюджету місцевим);

- інформацію щодо обсягів державного боргу;

- прогноз основних макропоказників економічного і соціального розвитку України, показників зведеного бюджету за основними видами доходів, видатків та фінансування на наступні три бюджетні періоди.

2) Прогнозні показники зведеного бюджету відповідно до бюджетної класифікації, а також зведений баланс фінансових ресурсів України.

3) Перелік пільг з податків із розрахунком втрат доходів бюджету від їх надання.

4) Показники видатків Державного бюджету, необхідних для завершення довгострокових програм.

5) Зобов'язання за державним боргом, державним гарантіям, включаючи суми на обслуговування державного боргу на поточний і наступний періоди.

6) Перелік інвестиційних програм на наступний бюджетний період, під які можуть надаватися гарантії КМУ.

7) Доповідь про хід виконання Державного бюджету у поточному бюджетному періоді.

8) Проекти кошторисів усіх державних цільових фондів.

9) Пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до проекту Державного бюджету.

За результатами обговорення ВРУ протягом 5 днів приймає рішення про прийняття Закону на розгляд або його відхилення. У разі відхилення КМУ зобов'язаний у тижневий термін із дня набрання чинності рішенням про відхилення подати проект закону про Державний бюджет на повторне по­дання. Міністр фінансів повторно подає проект закону про Державний бюджет України не пізніше трьох днів після його повторного подання до ВРУ.

Після прийняття до розгляду проекту Закону не пізніше 1 жовтня, він розглядається народними депутатами в комітетах, депутатських фракціях, групах. За результатами цих обговорень до 1 жовтня подаються пропозиції до законопроекту.

Комітет ВРУ з питань бюджету разом із уповноваженими представниками КМУ розглядає пропозиції до проекту Закону і до 15 жовтня приймає відповідне рішення у вигляді Висновків та пропозицій. Вони поширюються серед народних депутатів за 2 дні до розгляду проекту Державного бюджету в першому читанні на пленарному засіданні ВРУ.