Тема 3. Муниципальное управление и местное самоуправление

Вопрос 1. Определение понятия «местное самоуправление». Теории и модели местного самоуправления.

«Местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»[9].

Правовая конструкция государственного устройства в конечном итоге определяет степень влияния и роль местного самоуправления (МСУ) в общественном обустройстве. Международный опыт выделяет в странах современного мира две основные модели управления местными делами: англосаксонская (английская) и континентальная (французская).

В рамках англосаксонской модели управления, получившей распространение в Великобритании, США, Австралии, Канаде и других странах[10], представительные органы МСУ формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий. Прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. На местах отсутствуют и уполномоченные центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем: через министерства и суды.

Континентальная модель (характерная прежде всего для стран континентальной Европы: Франции, Италии) основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Так, в Дании на региональном уровне имеется 14 окружных префектур[11]. При этом префект назначается государством. Данная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим.

МСУ в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) имеет сходство, как с англосаксонской, так и с континентальными моделями, обладая при этом определенной спецификой. Так, в Бельгии бургомистр назначается королем из числа членов коммунального совета и является одновременно представителем короля, главным магистратом коммуны[12]. В Нидерландах бургомистр, являющийся председателем исполнительного органа муниципалитета, назначается королевским указом после консультаций с муниципальным советом[13].

Существующая практика формирования органов МСУ как территориальными коллективами, так государством отражает двойственную природу (дуальность) МСУ и привела к полемике сторонников общинной (общественной или хозяйственной) и государственной теорий МСУ.

Сторонники первой утверждают, что интересы общества не всегда совпадают с интересами государства, а следовательно, за местными учреждениями следует закрепить право самостоятельно заниматься всей совокупностью местных хозяйственных и административных дел. Предшественником общинной теории является теория свободной общины, которая утверждает, что право общины заведовать своими делами имеет как естественный, так и неотчуждаемый характер[14].

Согласно государственной теории, органы МСУ могут быть лишь разновидностью государственных учреждений, с помощью которых местному населению в строго определенных законом границах передавалось осуществление некоторых второстепенных функций.

Спор между сторонниками двух теорий ведется на протяжении нескольких столетий, но пока не нашел своего разрешения.

Вопрос 2. Нормативно-правовое регулирование МСУ.

Основы нормативно-правового регулирования МСУ в РФ закреплены в Конституции РФ, Европейской Хартии о местном самоуправлении, Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №ФЗ-131 и «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ.

Статья 12 Конституции РФ гарантирует МСУ в РФ, а также разделяет систему органов государственной власти и власти МСУ: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Глава 8 Конституции РФ посвящены «Местному самоуправлению» (статьи 130 – 133). Местному самоуправлению гарантируется самостоятельность, право на решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, право на судебную защиту.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №ФЗ-131 устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Основным международным документом, регулирующим деятельность местного самоуправления, является принятая Советом Европы в 1985 году Европейская Хартия местного самоуправления. Россия ратифицировала Хартию в 1998 году. Государства – члены Совета Европы, подписавшие настоящую Хартию, признают в частности следующее:

органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя,

право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к демократическим принципам, и это право наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне,

существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление,

защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах является значительным вкладом в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти,

необходимость существования органов местного самоуправления, которые пользуются значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций,

Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ регулирует отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, а также граждан иностранных государств, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих.

К нормативной базе, регулирующих деятельность МСУ, относятся также уставы муниципалитетов. Содержание уставов муниципальных образований устанавливается Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (статья 44).

Уставом муниципального образования должны определяться:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления и утверждения отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Вопрос 3. Типы муниципальных образований

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ в России существуют следующие типы муниципальных образований (рис 3).

Городской округ с Внутригородской

внутригородским район

делением

Муниципальный Городской Внутригородская Межселенная

района округ территория города территория

федерального значения

Городское Сельское

поселение поселение

Рис. 3. Типы муниципальных образований

Сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район – несколько поселений (сельских или городских) или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района.

Городской округ с внутригородским делением – городской округ, в котором образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования.

Внутригородской район – внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением.

Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Кроме перечисленных типов муниципалитетов существует межселенная территория. Это территория, находящаяся вне границ поселений.

В настоящее время в России в сельской местности насчитывается 20,2 тысяч муниципальных образований, в том числе 1,8 тыс. муниципальных районов и 18,4 тысяч сельских поселений, объединяющих 153 тысячи сельских населенных пунктов. В среднем на один муниципальный район приходится примерно 10 сельских поселений, 84 сельских населенных пунктов и 31,5 тыс. жителей, а на одно сельское поселение – около 8 сельских населенных пункта и 1835 жителей[15].

Вопрос 4. Вопросы местного значения и полномочия органов МСУ.

В зависимости от модели управления местными делами формируются права и компетенции местных органов. Законодательство стран современного мира обычно подразделяет полномочия местных представительных органов на обязательные и факультативные (добровольные). К обязательным относятся вопросы, которым придается общегосударственное значение и которые должны исполняться в обязательном порядке (например, водоснабжение, транспорт, общественная безопасность и др.) Факультативные полномочия реализуются местными властями по своему усмотрению в зависимости от конкретных финансовых возможностей. К ним обычно относятся различные социальные функции, а также культурные мероприятия.

Законодательство ряда стран (США, Великобритания, ФРГ) выделяет и делегированные (порученные) функции местных органов[16]. Они передаются местным органам вышестоящими властями. Такие функции еще называются «федеральные мандаты». В Конституции Баварии, в частности, они называются «задачами, решаемыми по поручению»[17].

Законодательство РФ в области МСУ также определяет три группы вопросов местных органов власти: закрепленные (обязательные), переданные (делегированные) и добровольные (факультативные).

Для решения вопросов местного значения органы МСУ наделяются определенными (собственными) полномочиями. В данном случае полномочия это те механизмы, с помощью которых местные органы власти добиваются исполнения вопросов местного значения. К ним в частности относятся:

принятие устава муниципального образования;

создание муниципальных предприятий и учреждений;

установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями;

принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

осуществление международных и внешнеэкономических связей;

другие полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Вопрос 5. Территориальные основы местного самоуправления.

Наделение муниципальных образований статусом (типом муниципалитета), а также установление и изменение границ их территорий осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии с определенными принципами и требованиями. В частности к ним относятся следующие:

административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами МСУ муниципального района;

территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района;

в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

законы субъектов РФ, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений;

сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.

В некоторых странах (США, Великобритания, Канада, Колумбия) управление определенными отраслями местной жизни осуществляется по специальным округам (тауншипам), границы которых не совпадают с границами административно-территориального деления. Как правило, такие округа выведены из-под прямого контроля местных властей и даже могут располагаться в отдельных частях разных административно-территориальных единиц (школьные округа, по вопросам водоснабжения, санитарии и др.). Это так называемые территориальные коллективы. Например, к числу местных органов управления в США относятся не только органы графств и муниципалитетов, но и школьных и специальных округов. В США насчитывается более 14 тысяч школьных округов[18]. Они независимы от местных органов графств и муниципалитетов.

В связи с этим во многих зарубежных странах принято доктринальное деление административно-территориальных единиц на естественные и искусственные. Считается, что первые сложились естественным путем сначала как исторические небольшие поселения людей, совместно занятых трудом и досугом (города и общины), многие из них затем выросли в многомиллионные населенные пункты, но продолжают иметь ранг общин (коммун, муниципальных образований). Искусственные единицы, напротив, представляют собой результат административной деятельности государства, которое «сверху» провело районирование территории.

Тема 4. Государственное и муниципальное управление как отрасль профессиональной деятельности

Вопрос 1. Государственная и муниципальная гражданская служба: определение и нормативно-правовое регулирование.

Государственная гражданская служба РФ – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ. Соответственно она подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ.

Муниципальная служба – это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Правовое регулирование государственной гражданской службы и муниципальной службы осуществляется в частности следующими нормативно-правовыми актами:

1. Федеральный закон «О системе государственной службы в Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ.

2. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

3. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ.

4. «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110.

5. «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим», Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113.

6. «О реестре должностей федеральной государственной службы», Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574.

Вопрос 2. Объекты, области и виды профессиональной деятельности государственного и муниципального служащего

Объекты, области и виды профессиональной деятельности государственного и муниципального служащего приведены в таблице 4.

Таблица 4

Объекты, области и виды профессиональной деятельности государственного

и муниципального служащего

№ п/п	Характеристика	Деятельность
	Области профессиональной деятельности	Государственное управление; муниципальное управление и местное самоуправление; управление в государственных и муниципальных учреждениях; управление в социальной сфере; управление в некоммерческих организациях; управление в иных организациях, на должностях по связям с государственными органами и гражданами
	Объекты профессиональной деятельности	Федеральные государственные органы; органы власти субъектов РФ; органы МСУ; государственные и муниципальные учреждения, предприятия и бюджетные организации; институты гражданского общества; общественные организации; некоммерческие организации; международные организации и международные органы управления; научно-исследовательские и образовательные организации и учреждения
	Виды профессиональной деятельности	Организационно-управленческая; административно-технологическая; консультационная и информационно-аналитическая; информационно-методическая; коммуникативная; проектная; научно-исследовательская и педагогическая; вспомогательно-технологическая (исполнительская)

Вопрос 3. Классификация должностей государственных гражданских служащих, категории и группы. Классные чины гражданской службы.

Классификация должностей государственных гражданских служащих, категории и группы приведена на рис. 4.

Вопрос 4. Служебный контракт

Служебный контракт - соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон.

Существенными условиями служебного контракта являются:

1) наименование замещаемой должности гражданской службы с указанием подразделения государственного органа;

Категории должностей Группы должностей Классные чины

Рис. 4. Классификация должностей гражданской службы

2) дата начала исполнения должностных обязанностей;

3) права и обязанности гражданского служащего, должностной регламент;

4) виды и условия медицинского страхования гражданского служащего и иные виды его страхования;

5) права и обязанности представителя нанимателя;

6) условия профессиональной служебной деятельности, компенсации и льготы, предусмотренные за профессиональную служебную деятельность в тяжелых, вредных или опасных условиях;

7) режим служебного времени и времени отдыха;

8) условия оплаты труда (размер должностного оклада, надбавки и другие выплаты);

9) виды и условия социального страхования, связанные с профессиональной служебной деятельностью.

В служебном контракте могут предусматриваться следующие условия:

1) испытание при поступлении на гражданскую службу;

2) неразглашение сведений, составляющих государственную тайну, и служебной информации;

3) обязанность лица проходить гражданскую службу после окончания обучения в образовательном учреждении профессионального образования.

Для замещения должности гражданской службы представитель нанимателя может заключать с гражданским служащим:

1) служебный контракт на неопределенный срок;

2) срочный служебный контракт.

Вопрос 5. Квалификационные требования к должностям гражданской службы.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Квалификационные требования устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" всех групп должностей гражданской службы, а также категории "обеспечивающие специалисты" главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего профессионального образования. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп должностей гражданской службы входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности (рис.4).

Вопрос 6. Конкурсные процедуры на занятие вакантных должностей.

На гражданскую службу вправе поступать граждане РФ, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком РФ и соответствующие квалификационным требованиям.

Поступление гражданина на гражданскую службу осуществляется по результатам конкурса. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов и их соответствия квалификационным требованиям.

Конкурс не проводится:

1) при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)";

2) при заключении срочного служебного контракта;

3) при назначении на должность служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе;

4) конкурс может не проводиться при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну.

Для проведения конкурса образуется конкурсная комиссия.

В состав конкурсной комиссии входят представитель нанимателя, представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, приглашаемые в качестве независимых экспертов.

Вопрос 7. Аттестация гражданских служащих. Кадровый резерв гражданской службы.

Аттестация гражданского служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности.

При проведении аттестации непосредственный руководитель гражданского служащего представляет мотивированный отзыв об исполнении гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период.

Аттестация гражданского служащего проводится один раз в три года.

Для проведения аттестации формируется аттестационная комиссия. В состав аттестационной комиссии включаются представитель нанимателя, представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений в качестве независимых экспертов.

По результатам аттестации гражданского служащего аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений:

1) соответствует замещаемой должности гражданской службы;

2) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в кадровый резерв в порядке должностного роста;

3) соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации;

4) не соответствует замещаемой должности гражданской службы.

Кадровый резерв формируется для замещения:

1) вакантной должности гражданской службы в государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего;

2) вакантной должности гражданской службы в другом государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего;

3) должности гражданской службы, назначение на которую и освобождение от которой гражданского служащего осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ.

На основе федерального кадрового резерва, кадрового резерва субъектов РФ формируется Сводный кадровый резерв РФ.

Вопрос 8. Бюрократия и бюрократизм. Бюрократия как рациональная организация и бюрократия как формализм.

Близкие по звучанию термины могут означать не только принципиально разные процессы, но и иметь различную их оценку: положительную или отрицательную. И хотя такое распределение не является устоявшимся, под «бюрократией» часто понимают администрирование, и как следствие этого – процесс положительный, созидательный. «Бюрократизм» же напротив – явление отрицательное.

С исторической точки зрения бюрократическая организация пришла на смену системе средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку добиться справедливости зачастую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были крайне неопределенны, во всем господствовали произвол, личное усмотрение. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость.

Организация же современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Регламентация и унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал в начале нашего века немецкий социолог Макс Вебер.[19]

Бюрократия — это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью. Бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», не вмешиваясь при этом в политический процесс. Важнейшее ее достоинство — независимость от воздействия субъективных (человеческих) влияний на принятие решений.

Однако бюрократические нормы могут не только способствовать, но и препятствовать эффективности. Это происходит в случаях, когда принципам бюрократической организации сопутствуют существенные дисфункциональные эффекты. Строгое и слепое следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность. Иерархия часто препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы. В связи с этим К.Марксом в работе «К критике гегелевской философии права» указывал:

- бюрократия есть «государственный формализм» гражданского общества;

- бюрократия составляет особое замкнутое общество в государстве;

- бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства[20].

В этом состоит главное отличие «бюрократии» от «бюрократизма» – связь бюрократизма с властью. Бюрократизм рассматривается как особый способ осуществления власти (в широком социологическом смысле) и проявляется, как правило, в крупных иерархических организациях.

В буквальном смысле термин «бюрократизм» означает власть «бюро», т.е. письменного стола – не народа, не конкретного лица, а должности. Иными словами, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть. Система рационального отправления дел из инструмента превращается в самодовлеющую силу.

Бюрократизм включает в себя следующие компоненты:

в политическом аспекте – чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;

в социальном – отчуждение этой власти от народа;

в организационном – канцеляристская подмена содержания формой;

в морально-психологическом – бюрократическая деформация сознания.

Таким образом, понятия бюрократия и бюрократизм близкие и нередко из контекста тождественные. Они могут отражать как положительные процессы, отражающие упорядоченность, регламентацию, устранение произвола, так и отрицательные, когда действие ради действия ставится выше результата.