Теория конвергенции

Теорияпоявилась в 50–60-х гг. XX века (работы Д. Гэлбрейта, Р. Арона, П. Сорокина и др.).

Теория рассматривает взаимное влияние государств двух систем: западных – США, Англия и других с Советским Союзом и другими странами социалистического лагеря. Делался вывод о том, что происходит «обмен» между этими государствами, причем каждая группа заимствует лучшее. В результате происходит сближение государств по их сущности, организации, формам деятельности и пр. Это должно привести к тому, что через какое-то время различия утратятся и возникнет «постиндустриальное государство» единого типа, которое будет государством «всеобщего благоденствия».

Питирим Сорокин

Вопрос 2. Федеративная и унитарная модели государственного устройства.

Под моделью государства понимается некоторая его базовая (конституционная) конструкция, служащая основой построения всех государственных систем управления: финансовой, правовой, административно-территориальной, социальной и др. Мировая практика выделяет две основные формы государственного устройства – унитарную и федеративную. При этом не исключается существование на их основе множества смешанных и промежуточных форм государственного устройства.

Унитарное устройство. Термин «унитарное» происходит от латинского слова unitas, что означает единство[3]. К числу унитарных государств относятся Великобритания, Франция, Италия, Япония, большинство стран Латинской Америки и Африки, Швеция, Испания и др.

Основополагающим признаком унитарного государства является то, что компетенция территориальных единиц, как и нередко само их существование и границы, устанавливаются текущими актами центральной власти. Число ступеней территориального деления зависит от численности населения и размеров территории страны. Но зависимость эта не жесткая. Иногда в менее крупных странах число ступеней больше, чем в более крупных. Во многих странах таких ступеней три, в некоторых существует двухзвенное административно-территориальное деление (Болгария), в отдельных – четырехзвенное (Франция)[4]. Существуют унитарные государства, в разных частях которых административно-территориальное деление неодинаково (Англия, Шотландия и Уэльс в Великобритании).

С точки зрения организации унитарные государства делятся на:

1. Децентрализованные (Великобритания, Новая Зеландия), в которых существует конституционное распределение полномочий между центральной властью и территориальными единицами высшего звена.

2. Относительно децентрализованные (Франция, Япония, Сенегал, страны Латинской Америки). В них высшие территориальные единицы носят, главным образом, административный характер, а самоуправляются лишь низовые единицы.

3. Централизованные (Индонезия, Таиланд, страны Африки). В них местная автономия отсутствует, а функции власти на местах осуществляют назначенные сверху администраторы.

Унитарное государство, как правило, более централизованная форма правления, по сравнению с федерацией, где государственной властью обладают и ее субъекты.

Федеративное устройство. Слово «федерация» произошло от латинского foederation – «союз», «объединение». Термин «федеративное государство» употребляется для характеристики государства со многими конституциями (Аргентина, Пакистан, ФРГ и др.). Иногда как идентичные употребляются термины «союз» (Индия), «соединенные штаты» (Мексика, США), «федеративная республика» (Бразилия).

Федеративное устройство обычно имеют крупные государства, существующие на всех континентах: Германия и Россия – в Европе, Индия и Пакистан – в Азии, Нигерия и Эфиопия – в Африке, Канада, Аргентина, США, Бразилия и Мексика – в Америке, Австралия и Малайзия - в Океании и др. Среди них есть небольшие высокоразвитые государства (Австрия, Бельгия), страны среднего уровня развития (Мексика), отсталые государства (Исламская Федеративная Республика Коморских островов), есть и совсем малые государства (Федерация Сент-Кристофер и Невис в Карибском бассейне с населением 50 тыс. человек)[5].

Федерация представляет собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридической и определенной политической самостоятельностью. Для федеративной формы характерно конституционно установленное разграничение компетенций между федерацией в целом и ее субъектами. Распределение компетенций является ключевыми вопросами федеративного устройства. В конституционном праве зарубежных стран существует несколько основных моделей конституционно-правового распределения компетенций:

1. Исключительная федеральная компетенция, когда только федеральные органы могут обладать властными полномочиями и осуществлять их, однако отдельные права могут быть делегированы и субъектам федерации;

2. Исключительная компетенция двух сфер: федерации и субъектов федерации (Канада, США и др.).

3. Совместная компетенция федерации и ее субъектов, когда властные полномочия принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации, включая органы местного самоуправления (Индия). В этой сфере компетенция может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами (например, федерация законодательствует, а ее субъекты обеспечивают исполнение законов или федерация издает основополагающее рамочное регулирование, а ее субъекты - конкретное).

4. Остаточная компетенция, т.е. не определенная конституцией.

Из перечисленных элементов могут складываться самые разные сочетания. При этом не столь важно, каким государство определено по конституции, сколько каково реально распределение функций и полномочий между его центром и территориями. Нередки случаи, когда государство, унитарное по конституции, обладает всеми признаками федеративного устройства. Примером децентрализованного унитарного государства является Великобритания. Пакистан же напротив относится к высокоцентрализованным федерациям.

Вопрос 3. Уровни и ветви государственной власти.

Федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Государственная власть в РФ осуществляется также на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Статья 71 Конституции РФ определяет полномочия, находящиеся в ведении исключительно РФ. А статья 72 Конституции РФ – полномочия, находящиеся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Распределение полномочий по уровням власти (и последующее за этим закрепление ресурсов для их реализации) создает конкретный вариант реализации модели федеративного устройства, включая отдельные его составляющие: федерализм правовой, федерализм бюджетный, налоговый, институциональный и пр. (рис. 1).

Рис. 1. Институциональный, бюджетный и налоговый федерализм

Распределение полномочий и ресурсов по уровням власти (федерализация государственного управления) создает и определенную модель централизации и децентрализация государственного управления. Уровень централизации определяет и уровень свободы, самостоятельности, наличия собственных прав, обязанностей и ответственности субъектов федерации.

Вопрос 4. Структура органов государственной власти в РФ

Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Существуют также органы власти, не входящие в законодательную, исполнительную или судебную ветви власти: Центральная избирательная комиссия РФ, Счетная палата РФ, Следственный комитет РФ и др.

Система органов государственной власти Российской Федерации схематично представлена на рис. 2.

Рис. 2. Система органов государственной власти Российской Федерации.

Вопрос 5. Функциональные подсистемы государственного управления и организации общества.

Рассмотренные выше в предыдущих параграфах вопросы построения системы государственной власти и структуры органов государственного управления рассматривают систему как административную. При этом система управления рассматривается как иерархичная с выделением уровней и построением системы подчиненности.

Но систему государственного управления можно рассматривать и с функциональной точки зрения с выделением функциональных подсистем. В этом случае в системе государственного управления можно выделить множество подсистем. Их количество, выделение в самостоятельные подсистемы и сложность будет зависеть от целей самого государства и степени его развитости. К функциональным подсистемам государственного управления можно отнести в частности: политическую систему, избирательную систему (которая может рассматриваться и как часть политической), судебную систему, бюджетную систему, налоговую систему, банковскую систему, систему социального обеспечения (систему образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения и пр.), систему национальной безопасности и т.д.

Каждая из перечисленных систем включает в себя: цели и задачи, нормативно-правовое обеспечение деятельности, организационную структуру (учреждения, организации, органы управления и пр.), методы и механизмы достижения цели.

Вопрос 6. Территориальное устройство и территориальная дифференциация.

Российская Федерация состоит из равноправных субъектов РФ. Субъектами Федерации являются: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны.

Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство.

РФ включает 85 субъектов РФ и около 23 муниципальных образований[6]. Все они различаются между собой размером территорий, численностью населения, климатическими условиями, национальным составом, и, что особенно значимо, уровнем развития экономики и социального обеспечения.

Одним из обобщающих показателей, отражающих степень неравенства в России, можно считать уровень заселения, а соответственно и экономического освоения, ее территории. Большая часть территории страны (75%) проживает в ее Европейской части. Соответственно, только 25% проживает за Уралом. Территориальные же пропорции прямо противоположны. Европейская часть, включая Урал, составляет лишь 25% территории страны, а 75% ее площади находится за Уралом. Еще резче контраст между «северной и южной половинами России, граница между которыми проходит по линии Санкт-Петербург – Киров – Екатеринбург – Омск – Томск – Красноярск – Иркутск – Чита – Хабаровск. В южной половине страны, занимающей приблизительно 26% территории, проживает 95% населения, а в северной половине – лишь 5%»[7]. Естественно, что столь значительное неравенство накладывает свою специфику и определяет сложности в управлении территориями.

Из 85 субъектов РФ около 10, в числе которых в частности Москва, Ханты-Мансийский и Ямало-ненецкий АО, Московская область, Санкт-Петербург, республики Башкортостан и Татарстан, Свердловская, Пермская и Самарская области, Красноярский край, дают около двух третей (в зависимости от года) всех поступлений консолидированного бюджета России. В то же время доля других 10-ти регионов, в числе которых, в частности, республики Ингушетия, Калмыкия, Алтай и Тыва, Еврейская автономная область, вместе взятых составляет немногим более 1%.

Но и в рамках одного субъекта РФ финансово-экономические различия между муниципальными образованиями по отдельным показателям составляют десятки и даже сотни раз.

Именно территориальная дифференциация, неравномерность экономического и социального пространства оказывает наибольшие осложнения в вопросе территориального управления, в том числе бюджетного территориального регулирования. Во многом именно уровень территориальных диспропорций оказывает существенное влияние на степень централизации (децентрализации) государственного управления. Если представить, что все самостоятельные административно-территориальные образования были одинаковы в различных своих характеристиках (или хотя бы похожи), то многие из проблем регионального развития могли бы быть решенными.

Проблема регулирования территориального неравенства является одной из наиболее сложных и актуальных в государственном управлении, будь то на федеральном или региональном уровнях. Механизмами регулирования территориального неравенства являются: стратегии, концепции, доктрины и прогнозы развития территорий; целевые программы (федеральные, региональные или муниципальные) развития отдельных территорий или отраслей экономики; механизмы межбюджетного регулирования; фондовая и грантовая поддержка развития территорий.

К вопросам территориального обустройства и территориального управления в РФ относится и создание федеральных округов. Их перечень и некоторые показатели, характеризующие территориальную дифференциацию, приведены в таблице 3.

.

Таблица 3

Федеральные округа России[8]

№ п/п	Название округа	Площадь, км. кв.	Население (на 01.01.2015 г.)	Субъектов РФ	ВРП, мрд. руб. (за 2013 год)
	Центральный федеральный округ	652 800	38 951 479		18 975
	Южный федеральный округ	416 840	14 003 828		3 528
	Северо-Западный федеральный округ	1 677 900	13 843 556		5 586
	Дальневосточный федеральный округ	6 215 900	6 211 021		2 808
	Сибирский федеральный округ	5 114 800	19 312 169		5 538
	Уральский федеральный округ	1 788 900	12 275 853		7 648
	Приволжский федеральный округ	1 038 000	29 715 450		8 571
	Северо-Кавказский федеральный округ	172 360	9 659 044		1 359
	Крымский федеральный округ	27 161	2 294 888		-

Федеральные округа не являются субъектами или иной конституционной частью административно-территориального деления Российской Федерации. Таковыми не являются и экономические районы: Центральный, Центрально-черноземный, Волго-вятский, Западно-сибирский, Восточно-сибирский и пр. Экономическое районирование отражает деление государства не по границам административно-территориальных единиц, а по признакам экономической специализации. У экономических районов нет четких границ, нет своих органов власти и управления, своего законодательства и пр. И тем не менее экономические районы признаны и существуют. Это исключительно экономическая рыночная характеристика территории, дающая представления о ее специализации и направленности в народохозяйственном комплексе страны.

Вопрос 7. Культурологические основы государственного управления.

Культура, культурологические основы, культурные традиции самым тесным образом связаны с регулярной, устой­чиво применяемой, повседневной практикой поведения членов общества в самых различных жизненных и рабочих ситуациях. Эти практики поведения вошли в привычку, закреплены в местных обычаях и исторических традициях.

На самом бытовом уровне рефлекторно люди повторяют свои повседнев­ные действия, совершая их полуавтоматически, часто не задумыва­ясь об их эффективности и не делая из этого проблемы. Но подобные «беспроблемность», полуавтоматизм и рефлекторность далеко не являются простыми и очевидными и не должны вводить в заблуждение. Стоит, находясь в обществе с другими обычаями и традициями, неде­ликатно затронуть сферу традиционных действий с желанием что-то «улучшить», мгновенно возникает «охранительная» реакция («у нас так не принято»), причем она может быть весьма болезненной и неожи­данно бурной.

Культурные традиции — это не просто механическое повторение изо дня в день одних и тех же операций. Их многочисленное, регулярное и повседневное повторение и воспроизводство создает свой определенный и специфический сти­ль жизни, способы восприятия информации. Тем самым происходит идентификация людей с одними группами и их противопоставление другим группам (делением на «своих» и «чужих»). Это придает культурным обычаям и традициям устойчивость.

Базовым, цементирующим материалом культурологических основ построения общества и государства являются ценности. Ценности – это выс­шие стандарты поведения, регулирующие широкие области поведе­ния сообщества. Как правило, они не требуют обсуждения и позволяют без усилий разделять предпринимаемые действия на «до­пустимые» и «недопустимые», «справедливые» и «несправедливые». Одни ценности не привязаны к каким-то отдельным группам, другие ценности (например, религиозные) характеризуют мировоззрение от­дельных больших групп.

Ценности, привычки, обычаи и традиции не только связаны с культурологическими основами общества, но как следствие этого оказывают самое непосредственное и достаточно сильное влияние на построение и эффективность деятельности системы государственного управления.

Конечно, культурные традиции, обычаи, устои не являются продуктом исключительно спонтанного раз­вития. На их формирование можно воздействовать. Но, пытаясь оказать такое воздействие, важно понимать, насколько сложен и длителен механизм их трансформации.

Какой-либо законодательный акт, нормативно-правовой акт может быть принят относительно быстро. Закон или очередная поправка к закону могут быть проведены с использованием административного ресурса или пролоббированы достаточно узкой группой политических игроков.

Неформальные правила поддаются изменениям с трудом. Они имеют большую инерцию как раз в силу устоявшихся традиций и ценностей. Они не пере­страиваются автоматически вслед за изменением формальных законодательных норм и по велению отдельных, пусть даже очень влиятельных, лиц. И да­же если желаемые изменения происходят, процесс требует более про­должительного времени. Понадобятся немалые усилия по укоренению новых правил и обеспечению их поддержки в более широкой социальной среде.