Местное самоуправление в дореволюционной России

Традиции местного самоуправления уходят своими корнями в глубину веков к сельским и городским общинам древних славян. Древнейший юридический памятник Киевской Руси “Русская правда” дает нам представление о древнерусской общине — верви. Вервь имела в собственности землю, другое имущество. Наличие собственности является главным признаком самостоятельности и властных полномочий, так как власть чаще всего основывается на собственности.

Местное самоуправление существовало в форме непосредственной (вече) и представительной (выборный староста) демократии. Для большинства общин характерна вечевая форма управления. Решение веча считалось обязательным для исполнения.

Состояние местного самоуправления после свержения монгольского ига и укрепления централизованного государства определялось отношением к нему центральной государственной власти. Основой местного самоуправления по-прежнему были общины, занимавшиеся различными видами производства и промысла, торговыми делами. Местная исполнительная власть в этот период была выборной и характеризовалась определенной иерархией — губные старосты, губные целовальники, сотские, пятидесятские, десятские. В период реформ Иван Грозный даже пытался совершенно упразднить должности назначаемых государством наместников и волостелей. Был издан указ, по которому суд и управа в областях предоставлялась излюбленным головам, старостам и земским дьякам, избираемым самими жителями. Впоследствии Иван Грозный предоставил на волю областных жителей управляться ли им самим через излюбленных голов и старост, или через наместников, присылаемых государем. Этот порядок существовал при царях Федоре Иоанновиче и Борисе Годунове.

Особую роль сыграло местное самоуправление во времена смуты конца 16 – начала 17 века. Именно от земского человека, старосты К. Минина прозвучал призыв объединиться и освободить землю русскую от польских интервентов.

Роль земства не мог игнорировать избранный Земским собором молодой царь Михаил Федорович Романов. Указом царя обществу предоставлялось полное самоуправление: “чтобы все города и волости выбирали сами из своей среды судей и правителей, и чтобы везде были отменены государевы наместники и воеводы и приказные люди”. Этот указ не был реализован полностью из-за сопротивления администрации на местах.

С укреплением государства при царе Алексее Михайловиче происходит постепенное сокращение полномочий местного самоуправления. Однако самоуправление в виде губных и земских учреждений продолжает существовать. Земские органы сохранили самостоятельность в финансовой и экономической деятельности.

При Петре Великом земская система местного управления существовала наряду с бюрократической. В 1699 году в Москве была образована бурмистерская палата, являвшаяся выборным органом. Она была одновременно органом местного общинного управления Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления городами государства. В городах действовали земские избы под председательством земских бурмистров. Их власть распространялась на все свободное недворянское население. В 20-х гг. эти учреждения были заменены магистратами – выборными сословно-общинными органами городского самоуправления. В их компетенции были сбор податей, полиция, суд, народное образование.

Преемники Петра упраздняют магистраты – единственным носителем власти на местах становятся губернаторы и воеводы, хотя в городах и уездах сохраняются несколько выборных должностей, находящихся в полном подчинении воеводам.

При Екатерине II в последней четверти 18 века были заложены основы самоуправления, во многом определившие структуру местного управления вплоть до реформ Александра II. Местные учреждения были тесно связаны с сословным строем. Они были основаны не на земском, а на сословном самоуправлении. Екатерина II хотела создать из каждого сословия ряд местных организация (“сословных обществ”), предоставив им права по внутреннему управлению, а также возложив на них осуществление большинства задач местного управления. Во главе губернии был поставлен генерал-губернатор, наделенный широкими полномочиями по надзору за местным управлением и судом. Естественно, что ни о какой независимости и самостоятельности местных органов по отношению к губернатору и губернским чиновникам не могло быть и речи.

Следующим крупным шагом по пути развития местного самоуправления в дореволюционной России были Великие реформы Александра II. Земская и городская реформы преследовали цель осуществить децентрализацию управления, развить начала местного самоуправления в России. Многие русские ученые-обществоведы полагали, что эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.

Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов.

Таким образом, существовало две системы управления на местах: 1) государственное управление; 2) земское и городское самоуправление.

При Александре III под предлогом отсутствия единства и согласия в действиях правительственных и земских властей были пересмотрены и Положение о земских учреждениях, и Городовое положение. Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников.

Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство. Предполагалось ввести земское самоуправление на волостном уровне. Однако осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала октябрьская революция 1917 г.