Современный этап политики поддержки конкуренции

Началом третьего этапа в развитии антимонопольной политики в России можно считать август 1998 г., когда после финансового кризиса произошли изменения в ориентирах и методах экономической политики. Начинается понимание того, что антимонопольная политика может как способствовать, так и препятствовать проведению и эффективности экономической политики. Признанием значимости антимонопольного регулирования можно считать повышение статуса регулирующего органа — в 1998 г. Государственному комитету по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур был придан статус министерства, а в 1999—2000 г. ГКАП был преобразован в министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, позднее в Федеральную антимонопольную службу (ФАС).

В этот период наблюдается активизация антимонопольной политики в рамках ее защитной функции. Появляется новая редакция Закона о конкуренции, дополненная многочисленными случаями запрета тех или иных действий фирм. Однако из всех дополнений и изменений новой редакции по-прежнему лишь две статьи (ст. 17 и 18) касаются поведения фирм ex ante (регулирование слияний и поглощений и регулирование приобретений акций компаний), причем в большинстве случае применение данной статьи носит уведомительный, а не предупредительный характер.

Политика демонополизации полностью передается в ведение антимонопольного регулирования. Тем самым начинается процесс разграничения сфер полномочий экономической и конкурентной политики. Наблюдается углубление представления о предмете антимонопольной политики, во многом — под воздействием потребностей экономической политики. Так, демонополизация как одно из направлений антимонопольного регулирования должна охватывать теперь не только региональные, но и межрегиональные товарные рынки.

Развивается конкурентное законодательство применительно к новым сферам регулирования. В 1999 г. был принят Закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», определивший основные положения конкурентной политики в данной сфере. И хотя этот закон далек от совершенства, наличие специального нормативного документа подводит серьезную базу под антимонопольной политикой на финансовых рынках, что в целом стимулирует и развитие соответствующей экономической политики.

Важными достижениями закона являются четкое выделение основных понятий, применяемых по отношению к финансовому рынку (таких как «финансовая услуга», «рынок финансовых услуг», «конкуренция на рынке финансовых услуг», «концентрация капитала на рынке финансовых услуг» и др. — ст. 3 Закона), которые могут использоваться не только органами антимонопольного регулирования, но и соответствующими ведомствами финансового рынка.

Кроме того, выделяются виды поведения финансовых организаций, которые могут трактоваться как недобросовестная конкуренция, что способствует более четкому функционированию всего финансового рынка в целом. Тем самым усиление и оформление конкурентной политики (пусть пока только через антимонопольное регулирование) на финансовых рынках способствует повышению эффективности государственной политики в финансовой сфере.

В 2002—2001 гг. появляется большое число подзаконных правовых актов (постановления Правительства РФ, приказы МАП РФ), нацеленных на дальнейшее углубление регулирования отдельных видов деятельности в рамках финансовых рынков (банковской деятельности, страхования, деятельности пенсионных фондов, сферы лизинговых услуг и т.д.). Разработка и осуществление данных документов происходила целиком в среде МАП, хотя согласно еще Закону о конкуренции (ст. 21) и другие ведомства имеют непосредственное отношение к проведению антимонопольной политики (Центральный банк РФ, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие регулирование на рынке ценных бумаг и на рынке страховых услуг и др.). Участие этих заинтересованных ведомств остается под вопросом. Их стратегические интересы никак не формулируются. Поэтому по форме они пассивно соглашаются с теми мероприятиями, которые предлагает МАП, а на деле их политика во многих случаях вступает в противоречие с антимонопольным регулированием. Во многом именно отсутствием полномасштабной координации усилий различных ведомств и МАП объясняется недостаточный уровень развития конкуренции на финансовых рынках.

В этот период складывается понимание того, что антимонопольное регулирование является лишь одним из способов государственной поддержки конкуренции, которым отнюдь не исчерпывается конкурентная политика. Рассматриваются нормы законов и внесение соответствующих дополнений, направленных на предупреждение, а не исключительно на запрещение правонарушений в сфере антимонопольного правого регулирования. Определенные нормы, в частности, вносятся в Водный кодекс РФ (редакция 2001 г.), в Федеральный закон «О государственном регулировании агропромышленного производства» (1997 г.), в Закон РФ «О защите прав потребителей» (редакция 2001 г.), в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» (редакция 2001 г.), в Закон РФ «О недрах» (редакция 2001 г.) и др.

Происходит постепенное понимание того, что конкуренция равных требует неравного отношения государства к экономическим агентам рынка, неучет принципов антимонопольного регулирования может оказать негативное влияние в некоторых областях экономической политики, а сама экономическая политика может выступать как дискриминационная и нарушающая принципы свободного рынка.

Наблюдается переход от узкого представления о концентрации и монополии как негативных эффектах экономики к понятиям необоснованной экономической концентрации и от выявления к предупреждению нарушений антимонопольного законодательства.

Все эти изменения были окончательно оформлены в новом Законе РФ «О защите конкуренции» (принят 8 июля 2006 г.), который заменил устаревший Закон о конкуренции.

В то же время в законодательстве развитию конкуренции уделяется все еще мало внимания. Считается, что мер по защите конкуренции от злоупотреблений достаточно для того, чтобы на рынке развивалась эффективная конкуренция с большим числом участников и эффективными результатами, в частности, с позиции экономического роста.

Развитие рыночных отношений и эволюция бизнеса в России в этот период выдвигает новые сферы регулирования, где совместное действие двух политик было бы целесообразно. В частности, на первый план выходит контроль за деятельностью транснациональных корпораций. Как выясняется, поведение зарубежных ТНК при освоении ими российского рынка может наносить ущерб как процессам конкуренции (вытеснение с внутреннего рынка российских конкурентов), так и более глобальным интересам национальной экономической безопасности России (отмывание криминальных денег, к примеру). В отличие от экономической политики, которая никак не среагировала на наличие транснациональных корпораций в российских отраслях, органы конкурентной политики проявили гораздо большую озабоченность. Так, в Докладе МАП 1999 г. подчеркивается настоятельная необходимость контроля антимонопольных органов в процессах слияний и поглощений, связанных с приобретениями акций российских компаний зарубежными ТНК (через оффшорные компании), в целях обеспечения «прозрачности» сделок, для чего требуется внесение соответствующих дополнений в Закон о конкуренции.

Слабость и непоследовательность отраслевого регулирования поведения предприятий — естественных монополистов вынуждает антимонопольные органы проводить более активную политику в данных отраслях, вырабатывая оптимальные меры часто методом прецедента. Например, дело МАП России против РАО «ЕЭС России» на предмет нарушения антимонопольного законодательства естественным монополистом в части необоснованного отказа в заключение договора транзита между АО «ЦДУ ЕЭС» и АО «Иркутскэнерго» по поставкам в Монголию электроэнергии для совместного предприятия ГОК «Эрдэнэт» стало прецедентным для оценки злоупотреблений доминирующим положением субъектами естественных монополий.

Недостаточная упорядоченность государственного отраслевого регулирования деятельности естественных монополистов, формы и методы которого зачастую входят в противоречие с антимонопольным законодательством, не позволяет ликвидировать непрозрачность экономической активности регулируемых предприятий, лишает их стимулов к сокращению производственных затрат и затрудняет проведение конкурентной политики в данной сфере. Здесь неэффективность одного вида воздействия — деятельности отраслевого регулятора — ослабляет действенность другого — антимонопольного регулирования.

Многие декларативные утверждения ФАС имеют отношение к отраслевой политике, а не к антимонопольному регулированию. Например, в сфере транспорта такие элементы транспортной стратегии России, как повышение инвестиционной привлекательности системы железнодорожного транспорта, совершенствование тарифной политики, обеспечение финансовой прозрачности предприятий транспорта и т.д. — непосредственно в сферу полномочий ФАС не входят.

Утверждается, что ФАС проводит политику сдерживания роста тарифов на услуги естественных монополистов с учетом баланса интересов государства, потребителей и субъектов естественных монополий, при этом не раскрывается понятие «баланса интересов». А именно это понятие и должно отражать нацеленность антимонопольного регулирования на координацию усилий с другими видами экономической политики.

Та же противоречивость в связи с нечеткостью целей конкурентной политики проявляется в антимонопольном регулировании финансовых рынков, в частности, деятельности банков. ФАС считает, что тенденция к наращиванию капиталов банков носит позитивный характер, и тут же добавляет «важно не допустить в регионах России появления новых доминирующих банков». Так что же хочет ФАС: крупные банки без доминирующего положения?

В 2000—2003 гг. наблюдается переход в антимонопольном регулировании от преимущественно ценового регулирования к мониторингу общего состояния дел на рынке. Нарастает понимание того, что «высокий уровень цены и неуклонное повышение ее само по себе еще не является результатом монополистических действий изготовителя продукции, то есть монопольным завышением цены, а только в случае, если это повышение получено в результате злоупотребления изготовителем своим доминирующим положением»1. Тем самым расширяются инструменты конкурентной политики, что создает хорошую основу для согласования ее действий с экономическим регулированием.

Ряд проблем антимонопольного регулирования в области недобросовестной рекламы связан с неурегулированностью интеллектуальных прав собственности, отсутствие должной охраны права на использование товарного наименования или места происхождения товара — областью соответствующего направления промышленной политики. Наиболее ярким примером здесь может служить судебное разбирательство с участием МАП между ЗАО «Висма», ОАО «Нарзан» и ООО «Кавказские минеральные воды» (2001 г.) в связи с использованием наименования места происхождения товара — нарзан2.

Продолжает сохраняться в деятельности ФАС представление о том, что демонополизация и приватизация — это одно и то же, и демонополизация рассматривается как главное направление антимонопольного регулирования, тогда как демонополизация представляет собой одномоментное мероприятие краткосрочного характера, и нельзя ею подменять все содержание антимонопольного регулирования. Это свидетельствует о том, что в деятельности антимонопольных органов продолжает отсутствовать должная четкость в понимании сфер и инструментов воздействия антимонопольного регулирования, конкурентной политики и экономической политики.

Поэтому продолжаются конфликты интересов и противоречия внутри самих мер антимонопольного регулирования. Например, среди основных направлений развития конкурентных отношений в экономике, согласно ФАС, выделяется такое направление, как повышение эффективности тарифной защиты отечественных товаропроизводителей — мера, ведущая скорее к росту концентрации на отечественных рынках, чем к развитию конкуренции. Может быть, эта мера и необходима, но, во-первых, как инструмент внешнеэкономической политики, а не конкурентного регулирования, и, во-вторых, не может вести к развитию конкуренции, хотя может быть найдена целесообразной, даже если ограничивает конкуренцию. Но целесообразность — не означает конкурентный эффект!

Начиная с 2000 г. особое место в антимонопольной политике России занимают положения, направленные на пресечение антиконкурентных действий государственных органов. В конкурентном законодательстве России имеются специальные главы, посвященные действиям органов исполнительной власти, федерального, регионального и местного уровня, которые могут ограничивать конкуренцию на товарных и финансовых рынках.

Это, с одной стороны, резко отличает российское конкурентное законодательство от зарубежных аналогов, где подобные нормы отсутствуют, так как государство рассматривается в качестве субъекта, защищающего конкуренцию, а не противоречащего ей. С другой стороны, признавая обоснованность и целесообразность наличия данных статей в российских конкурентных законах, следует отметить, что одной из причин неконкурентного поведения органов государственной власти является нацеленность на проведение какой-либо конкретной промышленной политики в регионе, отрасли или применительно к конкретному рынку.

Практика функционирования органов экономической и конкурентной политики в зарубежных странах выработала критерии согласования интересов двух политик и предупреждения создания конфликтных ситуаций, эффективность которых, в частности, выражается и в том, что органы государственной власти ex post всегда выступают на стороне конкурентного механизма, а проблемные вопросы регулируются ex ante, до того, как закон был принят.

К положительным тенденциям в направлении сближения и координации усилий по регулированию экономики России двух видов воздействия, которые предоставляют конкурентная и экономическая политики, можно отнести следующие явления:

• участие антимонопольных органов в реформе ЖСк: в плане мероприятий по реализации целей и задач реформы в жилищно-коммунальном хозяйстве ФАС определен как один из ответственных соисполнителей за разработку нормативного и методологического обеспечения;
• соглашение о взаимодействии между ФСФР и ФАС на предмет разграничения функций и объектов контроля при осуществлении государственного регулирования рынка ценных бумаг и рынка стандартных контрактов;
• экспертиза, согласование и непосредственное участие в разработке нормативных актов, регулирующих процедуры торгов, представителей ФАС совместно с органами исполнительной власти на региональных и местных уровнях;
• участие ФАС в работе Комиссии Правительства РФ по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике.

Чрезвычайно важным положительным аспектом деятельности ФАС является переход от антимонопольного регулирования к государственной конкурентной политике. И хотя пока превентивные меры регулирования и создания конкурентной среды на товарных и финансовых рынках России только провозглашаются и не являются до конца разработанными, само представление о том, что политика поддержки конкуренции включает в себя более обширные мероприятия активного, упреждающего, а не исключительно пассивного, догоняющего характера, поднимает функционирование ФАС на новый уровень.

В 2002 г. выдвигается и развивается новая концепция демонополизации экономики на основе дифференцированного подхода, с учетом особенностей отдельных отраслей и конкретных рынков. Признано, что «вопросы прямого разукрупнения предприятий, занимающих доминирующее положение, в большинстве случаев не могут дать положительного эффекта», а «высокий уровень концентрации производства и централизации управления... не может однозначно рассматриваться в качестве препятствующего элемента для реформирования экономики», в связи с чем «недопустима огульная деконцентрация национальных отраслей», так что, с одной стороны, развитие крупного производства может не мешать конкурентным процессам, а с другой стороны, эффективный конкурентный механизм требует скорее появления новых хозяйствующих субъектов, чем ужесточения мер по отношению к старым. И в том, и в другом случае направления политики поддержки конкуренции могут способствовать достижению целей политики поддержки промышленности.

Ставится вопрос о том, что не всегда экономическая концентрация является необоснованной и наносит ущерб общественному благосостоянию. Как подчеркивается в планах ФАС, «необходимо поддерживать процессы обоснованной концентрации, обеспечивающей устойчивость российских предприятий и конкурентоспособность их продукции на отечественном и мировом рынке».

В тоже время даже наличие специальных законов, регулирующих конкурентные взаимоотношения на разных рынках, является недостаточным для системного решения возникающих проблем антимонопольного регулирования. Требуется серьезная координация усилий с соответствующими направлениями экономической политики.