Вопрос 18. Принципы местного самоуправления

Под общими принципами местного самоуправления понимаются принципы деятельности населения и его представителей (органов местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, реализации иных полномочий, отнесенных к ведению местного самоуправления Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также актами, принятыми в соответствии с ними[1].

Принципы местного самоуправления – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

К ним относятся:

1) самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения (непосредственно, через выборные и иные органы местного самоуправления).

Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Конкретные формы осуществления местного самоуправления, структура органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно. Эти и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправления регулируются в уставе муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления;

2) организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно).

На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Он заключается в том, что:

а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;

г) решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;

3) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления (оно реализуется гражданами через институты прямой и представительной демократии). Это обусловлено рядом причин.

Во-первых, на организацию местного самоуправления в Российской Федерации оказывает влияние федеративное устройство нашего государства. В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФксовместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации относится установление общих принципов организации местного самоуправления. В рамках данных общих принципов субъекты Федерации самостоятельно осуществляют более детальную регламентацию организации местного самоуправления.

Во-вторых, Российская Федерация – многонациональная страна, многие регионы которой отличаются самобытностью, особенностью исторических и иных местных традиций. Все это не может не накладывать отпечаток на формы и способы организации и осуществления местного самоуправления.

Наконец, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления связано с возможностью самого населения избрать ту или иную организационную модель местного самоуправления;

4) соответствие полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Местное самоуправление должно иметь право на достаточные материально-финансовые средства, необходимые для осуществления своих функций. Это тем более необходимо при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Конституция РФ, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признает и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность (ст. 8). В муниципальной собственности находятся имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество.

Статья 132 Конституции РФ предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Кроме того, органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления руководствуются в своей деятельности такими общими и для государственной власти, и для власти местного самоуправления принципами, как: соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность, гласность, сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан.

Выделяют следующие принципы:

1) принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий – текстуально закреплен в Конституции РФ. Он распространяется на все основы местного самоуправления и проявляется как правовая, организационная, экономическая и финансовая самостоятельность в решении вопросов местного значения;

2) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан (выражается в органической связи и взаимообусловленности осуществления местного самоуправления гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления);

3) неподчиненность одного муниципального образования другому муниципальному образованию в пределах своей компетенции;

4) обязательность наличия представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании либо осуществление его полномочий собранием (сходом) граждан;

5) приоритетная роль представительных органов местного самоуправления в системе органов местного самоуправления (их ведущая роль обусловлена тем, что представительные органы выражают волю всего населения муниципального образования, придают ей общеобязательный характер и осуществляют от его имени власть);

6) гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления;

7) обеспечение органами государственной власти муниципальнымобразованиям минимальных местных бюджетов;

8) гарантированность государством минимальных государственных социальных стандартов по удовлетворению основных жизненных потребностей населения, обеспечение которых отнесено к ведению муниципальных образований;

9) государственные гарантии и поддержка местного самоуправления;

10) принцип субсидиарности, взаимодействия и сотрудничества органов местного самоуправления с органами государственной власти в обеспечении жизнедеятельности населения основывается на единстве источника их власти, на единстве во многом целей, задач и функций, на взаимной ответственности за соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, за создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Вопрос 19. Задачи и функции местного самоуправления

Функции местного самоуправления
В самом общем понимании категория "функция" означает круг обязанностей, назначение, деятельность, работу, исполнение и т.п.
Применительно к любому виду социального управления принято выделять социально-целевые функции (функции-задачи) и социально-организационные функции (функции-операции). К первой группе, как правило, относят функции управления, выражающие основные направления, цель и содержание конкретной управленческой деятельности, ко второй - процессуальные функции, включающие множество действий организационного и исполнительно-распорядительного характера, совокупность которых составляет управленческий процесс.[1]
Из сказанного следует, что с содержательной точки зрения в качестве функций местного самоуправления (функций-задач) необходимо рассматривать основные направления муниципальной деятельности.
Основное предназначение местного самоуправления в Российской Федерации - решение вопросов жизнедеятельности населения муниципального образования. Поэтому с учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие основные функции местного самоуправления: организационно-правовое обеспечение прав граждан на осуществление местного самоуправления; управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления, обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; удовлетворение потребностей населения в коммунально-бытовых, социально-культурных и других жизненно важных услугах; охрана общественного порядка и обеспечение противопожарной безопасности на территории муниципального образования; участие в решении вопросов природопользования и охраны природы.
Функции-задачи местного самоуправления конкретизируются в предметах его ведения. Закрепляемые нормами муниципального права предметы ведения местного самоуправления прежде всего определяют те области жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция.[2]
Анализируя функции местного самоуправления, следует помнить, что их рассмотрение в качестве функций-задач, т.е. основных направлений муниципальной деятельности, отражает лишь одну из сторон функционального содержания этого понятия.
Иной взгляд на функцию социального управления предполагает исходить из понимания функций местного самоуправления с точки зрения собственно процесса этой деятельности. В данном случае они выступают как функции-операции, стадии управленческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Безотносительно к целям управления любой процесс управления можно представить как набор повторяющихся в определенной последовательности функций-операций (стадий), образующих управленческий цикл. К ним относятся: 1) сбор и анализ информации; 2) выработка и принятие управленческого решения; 3) организация; 4) регулирование; 5) координация; 6) контроль и учет. Этот набор одинаков и присущ всякой управленческой деятельности. Однако содержание каждой функции с учетом характера конкретной деятельности может иметь некоторые особенности. В полной мере все это можно отнести и к муниципальной деятельности.
Рассмотрим кратко содержание указанных функций применительно к местному самоуправлению.
Функция сбора и анализа информации лежит в основе любого управленческого процесса. От полноценности и объективности собранной социальной информации, глубины ее анализа зависят обоснованность принимаемых управленческих решений, эффективность их реализации. Для муниципального управления эта функция имеет особое значение, поскольку, решая вопросы местного значения, осуществляя отдельные государственные полномочия, органы местного самоуправления исходят прежде всего из интересов населения. Необходимость постоянного изучения мнения населения по тем или иным вопросам местного значения открывает широкие возможности использования социологических методов сбора и анализа информации, предполагает организацию муниципальной информационной службы.
В процессе управления одно из важнейших мест занимает такая функция, как выработка и принятие управленческого решения. По сути она является узловым моментом, "сердцевиной" управленческой деятельности. Процедура выработки и принятия решений по вопросам, отнесенным к предметам ведения муниципального образования, может быть различной. Управленческое решение может быть правовым актом, принятым в результате местного референдума, собрания (схода) граждан, муниципальных выборов и иных форм прямого волеизъявления граждан, а также принятым (изданным) органом или должностным лицом местного самоуправления. Наименование и виды правовых актов органов, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Особое внимание в управленческом процессе уделяется функции организации. Организация как функция управления социальными процессами-это прежде всего воздействие на сознание и поведение людей. Формы и методы организации, применяемые в муниципальной деятельности, весьма разнообразны. Во многом они совпадают с формами и методами, используемыми в государственном управлении. В муниципальной деятельности сочетаются правовые и неправовые формы, публично-правовые и частноправовые методы управления. В качестве специфического метода организации муниципальной деятельности может рассматриваться административный (муниципальный) договор, заключаемый органами местного самоуправления с органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований.
Важными функциями управленческого процесса являются регулирование и координация. Регулирование заключается в оперативном внесении изменений и дополнений в принятые управленческие решения, в устранении причин и условий, нарушающих нормальный ход процесса управления. Координация представляет собой обеспечение согласования и взаимодействия между участниками управленческой деятельности. Исходя из специфики местного самоуправления, именно эти функции достаточно часто реализуются в процессе муниципального управления.
Управленческий цикл завершается функцией контроля и учета. Применительно к местному самоуправлению она состоит в проверке качества муниципальной деятельности посредством сопоставления достигнутого уровня промежуточных или конечных результатов, и уровня, установленного правовыми актами органов и должностных лиц местного самоуправления. Особенностью данной функции в муниципальной деятельности является широкое использование форм общественного контроля. Контроль за решением вопросов местного значения входит в компетенцию органов и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных

Местное самоуправление как форма реализации народом принадлежащей ему власти представляет собой децентрализованную систему организации и деятельности граждан, которая обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения исходя из интересов всех жителей данной территории.

Основные направления муниципальной деятельности характеризуются функциями местного самоуправления, через проявление которых обнаруживается его реальность. Функции любого явления должны быть достаточными для реализации его целей и задач. И если принимать во внимание определение функций государства А.В. Полякова как «основные направления его деятельности, направленные на поддержание собственной системной целостности», то можно говорить и о системной целостности функций местного самоуправления.

Исходя из вышеизложенного, а также опираясь на исследование функций государственных и правовых явлений, можно выделить ряд основных признаков функций местного самоуправления. Во-первых, выражение его наиболее существенных черт и направленность на решение основных задач. Во-вторых, отражение направления действий местного самоуправления в целом, а не какой-либо составной части. И, в-третьих, постоянство, непрерывность и длительность их действий.

Юридическим выражением функций местного самоуправления является компетенция субъектов муниципальной власти. Однако в значительном объёме функции института местного самоуправления отражены в правах граждан по решению вопросов местного значения. Так местное сообщество может выступать в качестве субъекта власти при проведении референдумов, выборов, голосования по отзыву депутатов. Кроме того права граждан позволяют использовать иные возможности участия населения в местном самоуправлении, например, публичные слушания, собрания, правотворческая инициатива граждан.

Таким образом, функции местного самоуправления следует понимать как обусловленные его социальным назначением направления деятельности субъектов местного самоуправления, юридически выраженные в их компетенции, а также в правах граждан, и являющиеся необходимыми для поддержания его системной целостности.

В самом общем смысле, местное самоуправление призвано выполнять две фундаментальные функции – представительство и управление. Первая функция вытекает из необходимости представлять интересы местного сообщества в их соотношении с интересами субъекта федерации и общегосударственными интересами. Вторая же обусловлена потребностями в организующем воздействии на систему общества на муниципальном уровне.

По вопросу классификации функций местного самоуправления единого мнения нет, так как нет однозначности относительно её критериев. Зачастую авторы ограничиваются перечислением, не указывая основания.

Так В.И.Фадеев выделяет шесть основных функций местного самоуправления: обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, развитие территории, обеспечение населения социально-культурными, коммунально-бытовыми и другими жизненно важными услугами, охрана общественного порядка, а также представительство и защита интересов и прав местного самоуправления.

В свою очередь В.В. Пылин выделяет среди функций главную - соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, а все остальные функции считает производными, добавляя к перечню В.И. Фадеева в качестве функций защиту меньшинств, осуществление социальной политики местного самоуправления и охрану окружающей среды, не упоминая о критерии классификации.

А.П. Алексеев выделяет в качестве критерия классификации специфику объекта муниципального воздействия, особенности тех общественных отношений, на которые воздействуют субъекты местного самоуправления в процессе своей деятельности. По его мнению, местное самоуправление выполняет политическую экономическую, социальную, экологическую, культурно-воспитательную и функцию защиты общественного порядка. Критерий объектной направленности представляется наиболее верным, а системное единство этих функций, обусловленное единством задач местного самоуправления, не позволяет провести между ними чётких границ.

Именно задачи местного самоуправления являются самым важным элементом, обуславливающим его функции, предопределяющими их структуру и содержание. Они конкретизируют процесс развития и функционирования местного самоуправления.

В числе задач местного самоуправления можно выделить демократизацию российского общества, децентрализацию власти, отстаивание интересов населения муниципального образования в сочетании с общегосударственными, защиту прав и свобод человека и гражданина в пределах муниципального образования, а также обеспечение его социально-экономического развития.

В.С. Вильямский в своих работах формулирует задачи местного самоуправления на наш взгляд слишком обобщённо, а именно развитие экономики, социальное развитие, обеспечение законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан, которые, несомненно, являются задачами государства в целом. А.П. Алексеев более конкретен в данном вопросе, указывая в качестве задач местного самоуправления обеспечение интересов населения муниципального образования, согласование этих интересов с интересами государства и комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования. Позиция последнего, представляется более верной, хотя среди задач местного самоуправления должны быть указаны также демократизация российского общества и децентрализация публичной власти, о которых необходимо сказать подробнее.

В Конституции Российской Федерации закреплено, что только народ является источником власти в России, а максимальной реализацией этого тезиса, возможно, достичь лишь в условиях местного самоуправления. В рамках его организации демократические формы и методы применяются наиболее широко. Во-первых, это наиболее приближённый к населению уровень власти, в силу чего граждане могут влиять на должностных лиц, видеть процесс принятия решений и их результативность. Во-вторых, сказывается непосредственное участие в принятии решений через разнообразные формы – собрания, сходы, голосования по различным вопросам, публичные слушания, территориальное общественное самоуправление.

Децентрализация публичной власти ценна, прежде всего, увеличением эффективности её работы. Тезис С.Н.Махиной, посвященный этому вопросу, наиболее чётко отражает позицию целой группы учёных, с которыми нельзя не согласиться. Управление может осуществляться на более высокой качественной ступени лишь тогда, когда решения, касающиеся различных сфер функционирования гражданского общества, принимаются на уровне, как можно более близком к каждому конкретному субъекту или их общности. На местном уровне гораздо легче вводить новые модели социально-экономического развития, адаптировать их к местным условиям, экспериментировать с новыми программами, а цена в случае неудач будет значительно ниже, чем на уровне власти федеральной.

Подводя итоги размышлений о функциях и задачах местного самоуправления, хочется сказать несколько слов относительно проблем их реализации в России. По-прежнему сильно влияние коррупции и низкого уровня профессионализма среди должностных лиц муниципальных образований. Катастрофический уровень зависимости муниципальных образований от решений федеральной власти сводит на нет реализацию некоторых функций. Налоговая и бюджетная политика, проводимые в России, не оставляет достаточного количества средств к существованию этих образований. Зачастую, дотационная деятельность регламентируется остаточным принципом, и это на фоне благополучного финансирования таких субъектов РФ как Москвы и Санкт-Петербурга. За последние годы на местные бюджеты были переложены дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов, однако их доходная база не была расширена. Конституция Российской Федерации закрепляет положение о том, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Однако, существующая практика, при которой до 60% от суммы налогов, собранных в муниципальном образовании, уходят в региональный и федеральный бюджеты, а собственные расходы покрываются иногда лишь на 10%, например, в муниципальных образованиях Республики Марий Эл, в Удмуртии, в Камчатской, Липецкой и др. областях, превращает органы местного самоуправления в постоянных просителей. Очевидно, что для создания работоспособного местного самоуправления необходимо решить задачу финансового обеспечения этого уровня власти. На практике же за последние 5 лет доля местного самоуправления в доходах консолидированного бюджета РФ сократилась с 28% до 21%, а доля расходов возросла с 29% до 31%.

Таким образом, без закрепления за местными бюджетами реальных источников доходов проблему полноценной реализации своих функций муниципальными образованиями не решить. Пожалуй, только в том случае, если будет проведено такое разграничение доходов, при котором за местными бюджетами будут закреплены собираемые налоги, можно будет говорить о финансовой состоятельности местного самоуправления в России и об эффективном осуществлении возложенных на него Конституцией РФ функций.