Вопрос 14. Возникновение и развитие муниципальных учреждений в дореволюционной России

Эволюция научной дисциплины муниципального права в России

Муниципальное право как научная дисциплина в настоящее время еще находится в процессе своего становления. При этом проблемы организации и деятельности власти на местном уровне исследуются учеными на протяжении весьма значительного периода. Вопросы местного самоуправления активно изучались в дореволюционной России. В то время издавалось большое количество научной, общественно-политической литературы по вопросам земского и городского самоуправления.

В советский период правовые аспекты деятельности местных органов власти и управления изучались специалистами государственного и административного права. Необходимо отметить, что в юридической литературе советского периода предпринимались попытки использовать идею местного самоуправления применительно к местным Советам. В 1928 г. была издана книга Л.А. Велихова "Основы городского хозяйства", в которой автор предпринял попытку "сжато изложить муниципальную науку в целом". Однако в 30 - 40-е годы XX века в большинстве советских юридических исследований отвергалась сама идея местного самоуправления. И только в начале 50-х годов в работе С.Н. Братуся вновь появляется термин "самоуправление", который, однако, связывался с деятельностью местных Советов. В 1963 г. была издана работа В.А. Пертцика "Проблемы местного самоуправления в СССР", который рассматривал местное самоуправление как часть государственного самоуправления.

Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов советской власти внесли такие ученые, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Григорян, А.И. Ким, О.Е. Кутафин, А.И. Лукьянов, А.И. Лепепшин, В.А. Пертцик, А.Я. Слива, Н.Г. Старовойтов, Ю.А. Тихомиров, Я.Н. Уманский, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др.

В настоящее время муниципальное право как научная дисциплина развивается весьма активно. Уже опубликован ряд исследований по данной тематике, появились диссертационные исследования. Возникла и новая научная дисциплина "Муниципальное право России". Ее изучение предусмотрено в соответствии с государственным образовательным стандартом в качестве одной из обязательных дисциплин по специальности "Юриспруденция".

Дореволюционный период в истории самоуправления

В истории развития местного самоуправления России особое место занимает XVI век, когда происходит замена кормления (системы местного управления через наместников и волостелей), губными и земскими учреждениями. В 30-е годы XVI века в уездах параллельно с наместниками появляются и действуют выборные губные учреждения, которые создавались для преследования разбойников и суда над ними. Выбор губных учреждений были всесословными: участвовали помещики, служилые люди и крестьяне – все население уезда. На всеуездном съезде из дворян и детей боярских избирали губного дьяка, старосту или голову, который являлся в Москву для утверждения и получения наказа. Все избираемые лица составляли одно учреждение – губную избу.

В 1555 г. Иван IV упраздняет систему кормления и вводит земские учреждения, которые уже не имели всесословного характера и в их участии не принимали служилые люди. Земские учреждения обладали экономической, финансовой, полицейской и судебной властью.

В XVII веке устанавливается система приказного воеводского управления на местах, местное управление бюрократизируется. Одновременно существуют губные и земские учреждения. Позднее воевода по отношению к губным учреждениям становится начальником. Земские учреждения в финансовой и экономической деятельности сохранили свою самостоятельность.

Начала земской системы местного самоуправления наряду с бюрократической и сословной существовали и при Петре I. Существовали бурмистерские палаты, земские избы под председательством бурмистра. В 20-е годы XVIII века эти органы заменяются на магистраты и суд отделяется от администрации. Губернаторы и воеводы не могли вмешиваться в деятельность суда, хотя могли приостановить исполнение судебных решений. В последствии магистраты были упразднены преемниками Петра I, оставались губернаторы и воеводы.

Для эпохи Петра I характерно усиление государственного вмешательства в частные дела, рост бюрократической опеки над обществом. Только при Екатерине II, в последней четверти XVIII века были заложены основы, ставшие определяющими до введения земских учреждений в 1864 г. Екатерина II стремилась создать из всех сословий местные органы с правами по внутреннему управлению и задачами местного управления. Учреждались губернские и уездные дворянские собрания, избиравшие должностных лиц местной администрации и суда. Сословным обществам предоставлялось право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда.

Во главе губернии назначался генерал-губернатор, осуществлявший надзор за местным управлением и судом. Большая часть местных вопросов решалась «приказами общественного презрения», избиравшихся из всех трех сословий по два человека от каждого. В городах, кроме магистратов, осуществлявших судебную функцию, были созданы «общая городская дума», которая избирала и ее исполнительный орган – «шестигласную думу». Много вопросов находилось в ведении государственных органов управления: городничего, полицмейстера.

В судебную систему входили: верхние (губернские) и уездные суды (от дворянства), «нижние расправы» - суды над крестьянами, «верхние расправы» и «совестный суд» в губерниях (состоящий из представителей трех сословий, рассматривавший любое гражданское дело по согласию сторон и судивший не по закону, а по внутреннему убеждению). В городах судебная функция находилась у выборного магистрата. В уездах дворянство избирало земского исправника или капитана, который председательствовал в нижнем земском суде.

Земская 1864 г. и городская 1870 г. реформы и реформы Александра II были направлены на децентрализацию управления и развития начал местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М.М.Ковалевский отмечал, что эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться. Реформой 1864 г. в губерниях и уездах были созданы выборные земские собрания и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право ограничивалось имущественным цензом, а выборы проводились на сословных началах (в уездах - землевладельцы, городские и сельские общества, соответственно три съезда). Реформа городского самоуправления основывалась на тех же принципах, что и земская. Екатерина II по существу заново создала городское управление, которое после Петра I полностью было дезорганизовано.

Таким образом, в тот период в России существовало две системы управления на местах: государственное управление и земское, городское самоуправление.

При Александре III предпринимались попытки устранить недостатки в земском и городском самоуправлении. Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа. Было увеличено значение сословного начала: усилилась роль дворянства, крестьянство лишилось права избирать гласных, которые стали назначаться губернатором из избранных крестьянами кандидатов. Усилился надзор и контроль правительственных чиновников (губернатора) за деятельностью органов местного самоуправления.

На уровне волости, отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления:

– сельский сход, избиравший сельского старосту, сборщика податей, смотрители сельских магазинов, сельский писарь и др. Если сельское общество было хозяйственной единицей, то волость (до 20 тыс. человек населения) – административной и состояла из земель одного или нескольких сельских обществ.

– волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, сотские, десятские и др. должностные лица.

Надзор за сельскими учреждениями осуществляли земские начальники.

После февральской революции в 1917 году Временное правительство предприняло попытку земской реформы местного самоуправления. Однако осуществить ее в полной мере не удалось.

Многие дореволюционные ученые правоведы считали несовместимым самодержавие и местное самоуправление. Этот вопрос был основательно рассмотрен министром финансов Российской империи С.Ю.Витте, который в 1901 г. опубликовал за границей свою работу «Самодержавие и земство». Основная идея Витте заключалась в том, что если Россия желает остаться самодержавной монархией, то она не должна допускать местное население к участию в делах государственного управления, поскольку это прямой путь к народному представительству, к парламентарному государству. Взгляды С.Ю. Витте были подвергнуты критике Л.Тихомировым в опубликованной им в 1905 г. работе «Монархическая государственность».

По мнению Н.И. Лазаревского, особенности органов местного самоуправления состоят в следующем:

· самостоятельность в делопроизводственном отношении;

· подчинение лишь закону, указания центральной власти не обязательны;

· независимость личного состава, вне иерархической зависимости от центрального управления;

· зависимость должностных лиц от населения.