ВВЕДЕНИЕ. Башкирская академия государственной службы и управления

Башкирская академия государственной службы и управления

При Президенте Республики Башкортостан

И.Д.Стафийчук, Н.Р. Янбухтин, Г.Р. Губайдуллина

Организационно-Правовая и экономическая основа управлениЯ землями сельскохозяйственного назначения

Уфа: Гилем 2012

федеральное государственное бюджетное учреждение
высшего профессионального образования
«Башкирский государственный аграрный университет»

Башкирская академия государственной службы и управления

При Президенте Республики Башкортостан

И.Д.Стафийчук, Н.Р. Янбухтин, Г.Р. Губайдуллина

Организационно-Правовая и экономическая основа управлениЯ землями сельскохозяйственного назначения

Уфа: Гилем 2012

УДК 332(07)

ББК 65.32-5 (Я 7)

Под общей редакцией И.Д. Стафийчука,
доцента кафедры землеустройства ФГБОУ ВПО «Башкирский ГАУ», к.э.н., действительного члена Международной академии аграрного образования

Рецензенты:

-

-

С76 Стафийчук И.Д., Янбухтин Н.Р., Губайдуллина Г.Р.

Организационно-правовая и экономическая основа управления землями сельскохозяйственного назначения [Текст] Монография / Под общей ред. И.Д. Стафийчука. Уфа: Гилем. 2012 – 292с.

Изложены правовые основы управления земельными ресурсами и теоретические положения механизма управления землями сельскохозяйственного использования в нашей стране, за рубежом и в Республике Башкортостан. Раскрыта организационно-правовая и научно-методическая основа проводимого в стране и Республике Башкортостан реформирования сельскохозяйственных предприятий и перераспределения земель в условиях реформирования земельных отношений. Раскрыты основные направления совершенствования механизма управления землями сельскохозяйственного назначения. Рекомендуется студентам и аспирантам, обучающимся по профилям землеустройство и кадастры, государственное и муниципальное управление, а также специалистам органов управления земельными ресурсами и сельскохозяйственного производства

ISBN

УДК 332(07)

ББК 65.32-5 (Я7)

ВВЕДЕНИЕ

В процессе проводимых в стране социально-экономических преобразований характер использования земель, их правовой режим и формы хозяйствования на земле претерпели существенные изменения. Вместо монополии государственной собственности на землю формируется разнообразие форм их правового режима и хозяйственного использования. Преобладающей формой использования земель сельскохозяйственного назначения до реформы были колхозы и совхозы. В процессе их реформирования сложившаяся на протяжении десятилетий организация территории, специализация и система земледелия изменились коренным образом. Широкое развитие получили сельскохозяйственные кооперативы, акционерные общества, товарищества, крестьянские (фермерские) и личные подсобные хозяйства. Однако реформа не обеспечила повышение эффективности сельскохозяйственного производства. Механизм стимулирования рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения в новых условиях хозяйствования не создан и нуждается в дальнейшем совершенствовании. В процессе реформы создана совершенно новая правовая основа земельных отношений и управления земельными ресурсами. Правовую основу земельных преобразований составляли федеральные правовые акты. Но в соответствии с Конституцией Российской Федерации в Республике Башкортостан в первое десятилетие реформы создавалась своя нормативно - правовая основа. В процессе реформы крупные сельскохозяйственные предприятия преобразованы в мелкие коммерческие сельскохозяйственные организации. Ранее сложившаяся организация территории и система земледелия нарушены. Возникла настоятельная необходимость разработки научных основ организации использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения.

Основы совершенствования механизма управления земельными ресурсами в условиях реформирования земельных отношений в нашей стране сформулировали учёные Д.Б. Аратский, А.А. Варламов, С.Н Волков, Н.В. Комов, П.Ф. Лойко, Хлыстун и др. За рубежом большое внимание этим вопросам уделяли К. Бегг, Т. Витэк, Дж. Дейт К., А Кокконен, Т. Конноли, Г. Хансен, Л. Шуберт и другие.

Научной основой разработки такого механизма являются теоретические положения о земле как объекте природы и природном ресурсе, месте обитания людей, средстве производства и как объекта недвижимости, а информационной основой применительно к Республике Башкортостан: - нормативно-правовые акты Российской Федерации, Республики Башкортостан и органов местного самоуправления по регулированию земельных отношений и управлению земельными ресурсами;

-материалы Минсельхоза РБ, Госкомзема РБ, Управлений Федеральных служб «Роснедвижимость» и «Росреестр» по Республике Башкортостан, филиала ФГБУ «Кадастровая палата» по РБ, материалы Башкирского филиала института ВолгоНИИгипрозем и ГУП «Башземоценка» по изучению земель сельскохозяйственного назначения, их оценке, организации рационального использования земель и охраны;

- статистическая отчетность о земельной реформе и развитии сельскохозяйственного производства в Республике за период с 1990 по 2010 г. г и др.

Для повышения эффективности управления землями сельскохозяйственного назначения большое значение имеет его информационное обеспечение о правовом режиме, качественном состоянии и хозяйственном использовании земель.

1УПРАВЛЕНИЕ КАК СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ЯВЛЕНИЕ

Процессы управления наблюдаются практически во всех естественных средах и сферах общественной жизни. Поэтому среди ученых нет единого мнения об управлении. В английском языке нет даже такого понятия. В нем для каждой области деятельности используют отдельный термин:

- rule – управлять страной;

- control, direction –управлять армией, производством, предприятием;

- manage – управлять делами;

- conduct – управлять оркестром;

- gownsmen – руководить;

- social administration, publics administration – управлять социальными системами и т.д.

В «Толковом словаре русского языка» С.И. Ожегова дано такое толкование этого слова:

- управлять кем-либо, чем-либо;

- деятельность органов государственной области;

- совокупность приборов, посредством которую управляют ходом машины, механизма;

- крупное подразделение какого-нибудь учреждения;

- грамматическое.

Управление – обязательный элемент любой формы организации людей в процессе их коллективной деятельности. Наиболее сложным является управление социально-экономическими процессами в производственной и непроизводственной деятельности; отраслями и подотраслями экономики, природными, в т.ч. земельными ресурсами т.д. «Всякий непосредственно общественный или совместный труд, - писал К. Маркс, - осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, нуждается в большей или меньшей степени в управлении …» [90].

Необходимость в управлении появилась одновременно с формированием человеческого общества и первоначально сводилась только к управлению людьми. Сократ за 400 лет до н.э. сформулировал принцип универсальности управления, согласно которому для достижения намечаемой цели необходимо соответствующего человека поставить на нужное место и добиться выполнения указаний.

Мощный толчок развитию управления производством дала промышленная революция XVIII века. Значительное внимание управлению производством тогда уделяли социалисты – утописты, классики буржуазной политэкономии Адам Смит и Давид Рикардо. А работы Ф.У. Тейлора «Управление фабрикой» (1903), «Принципы научного управления» (1911), «Показания перед специальной комиссией конгресса» (1912) заложили основы классической школы управления, и нашли дальнейшее развитие во всемирно признанной работе Х. Эмерсон «Двенадцать принципов производительности труда» (1911). Он требовал рационального управления не только предприятием, но и всеми отраслями экономики страны и считал, что его принципы даже в руках посредственных работников оказывают более эффективное действие, чем бессистемные акции гениев.

По мнению Питера Друхера «Сейчас невозможно управлять производством, руководствуясь только навыками, традицией, здравым смыслом и купеческим нюхом. «Эра одного человека», «Наполеонов промышленности» окончилась. Маленький Цезарь стал анахронизмом. Единоличное внешнее управление – это главный тормоз в развитии бизнеса», «Управление – это особый вид деятельности, превращающей неорганизованную толпу в эффективную, целенаправленную и производительную группу».

Классическая школа управления подвергалась и подвергается критике за ее ограниченность, за игнорирование человеческого фактора. Это послужило побудительным мотивом к появлению гарвардской школы «человеческих отношений» в управлении, основоположниками которой являются Мери Паркер Фоллет и Элтон Мэйо.

Классическую теорию и доктрину «человеческих отношений» сменила управленческая школа «социальных систем», основателями которой являются Честер Барнард и лауреат Нобелевской премии Герберт Саймон.

В 60-е годы прошлого столетия в США получила распространение «новая школа» управления, которая стремилась для количественной характеристики результатов управленческого труда использовать методы и аппарат точных наук. Его суть в замене словесного, описательного анализа математическими моделями, символами и т.п. В нашей стране эти идеи получили широкое развитие в середине ХХ столетия. Большой вклад в развитие «экономико-математических методов» внесли В.В. Новожилов, Л.А. Лурье, В.С. Немчинов и др. Основоположником прикладной математики в экономике – линейного программирования у нас является Л.В. Канторович.

Применительно к рыночным отношениям получили развитие два новых направления управления – эмпирическая школа (менеджмент) и маркетинг. Основателем менеджмента является Джозеф Вартон (США), который в 1881г. прочитал первый курс по этому предмету, а основателем менеджмента в Европе считают Анри Файоля. Происходит слово менеджмент от английского to manage (управлять) и латинского «manus» (рука) и поэтому в переводе на русский язык означает «руководитель», но не обязательно начальник. Менеджер побуждает, направляет и организует людей на выполнение работы и не более того. Управление рынком в литературе получило название маркетинга.

В середине XX столетия за рубежом была создана наука об управлении сложными системами – кибернетика, отцом которой считают американского ученого Р. Винера. В нашей стране заметный вклад в ее развитие внесли академики А.И. Берг, В.М. Глушков и др. Эволюция развития научных представлений об управлении социально-экономическими системами и процессами приведена на рис. 1.

Рис. 1 Школы управлениясоциальными процессами

В России развитие и совершенствование управления социально-экономическими системами и процессами обычно происходило на основе изменения управления государством или одновременно с ним. Примером являются реформа 1861 г., Столыпинская земельная реформа 1906-1917 г. г., национализация, социализация и «черный передел» земли в 1917-1919 г. г., коллективизация единоличных крестьянских хозяйств в 1927-1932 г. г. То же самое мы наблюдаем и в процессе современных земельных преобразований.

До 1917 г в России не было научных учреждений по вопросам управления производством. Д.М. Беркович в работе «Формирование науки управления производством» (1973 г) отмечал, что «Лишь после Великой Октябрьской социалистической революции был решен вопрос о государственной организации науки, и в том числе науки управления». Для разработки теоретических положений по управлению народным хозяйством и внедрения научных достижений в практику в эти годы в разных городах страны была создана сеть научных институтов и лабораторий. В частности, для выявления новых земель с целью их освоения в 1922 г был создан Государственный земельный колонизационный институт (Госземколонит), позднее преобразованный в Государственный НИИ землеустройства и переселения. В конце 1930 г он был ликвидирован, но вначале 1932 г в системе Всесоюзной академии сельскохозяйственных наук имени В.И.Ленина (ВАСХНИЛ) был организован Научно-исследовательский институт организации территории (НИИОТ), просуществовавший до 10.01.1938 г. Это был период интенсивной научно-исследовательской и практической деятельности в области землеустройства. В этот период были заложены теоретические основы социалистического землеустройства: методика изучения, оценки и организации использования земель сельскохозяйственного назначения, формирование землепользований колхозов и совхозов как крупных сельскохозяйственных предприятий.

Заметной вехой в развитии управленческой мысли в России стала первая Всероссийская конференция по научной организации труда и производства в Москве в 1921 г, о которой В.И. Ленин писал, что она дала «по существу первый толчок к развитию управленческой мысли».

Но усиление административно-командного стиля работы государственных органов, политические репрессии, годы войны надолго задержали развитие науки об управлении в нашей стране. Развитие научных представлений об управлении социально-экономическими системами в России с 1917 по 1990 г. г приведено на рис. 2.

Рис. 2 Этапы развития науки об управлении в России.

В трудах Л.И. Абалкина, В.Р. Боева, А.Н. Масюка, В.А. Тихонова, И.С. Шатилова и многих других отечественных ученых получили развитие понятия «хозяйственный механизм», «механизм управления», «финансовый механизм», «экономический механизм», «механизм социально-экономического развития» и т.д. По определению И.С. Шатилова, экономический механизм – это система «экономических стимулов и рычагов управления». В.А. Тихонов различает понятия «хозяйственный механизм» и «экономический механизм», рассматривая последний как «систему экономических регуляторов производства и правил их применения».

Управление экономикой страны вплоть до 1990^х годов отличалось централизацией властных полномочий с широким использованием административных методов. Большое значение придавали разработке и реализации целевых комплексных программ. В теории управления этот метод называют «управлением по проекту». Применительно к земельным ресурсам в 1970-1980 г. г по областям, краям и АССР были разработаны генеральные схемы использования земельных ресурсов, защиты почв от эрозии, мелиорации земель, развития магистральных внутрихозяйственных дорог и др. Такие работы были выполнены и по бывшей Башкирской АССР (с 11.10.1990 г Республика Башкортостан).

На рубеже XX и XXI столетий новые механизмы управления формировались в острых теоретических и политических спорах. Для определения основных направлений реформирования экономики и механизма управления ею было разработано две программы: Правительственная под руководством Л.И. Абалкина и программа «500 дней» под руководством С.С. Шаталина. Правительственная программа базировалась на теоретических положениях российских экономистов 1920-1930 годов, сохраняла отечественные традиции и предусматривала постепенные преобразования и разгосударствления при ведущей роли в экономике государства, сильную центральную государственную власть, сохранение госзаказа и широкую социальную программу.

Программа «500 дней» базировалась на зарубежных теориях и предусматривала революционную перестройку экономики и управления на основе инноваций, ослабление центральной власти и усиление региональной, отмену госзаказа, ограничение социальной программы, постепенную приватизацию государственной собственности. Эти программы были несовместимы. Поэтому Правительство России в 1992 г утвердило, разработанную под руководством Е.Т. Гайдара «Программу углубления экономических реформ», т.н. «шоковой терапии». Она также базировалась на теоретических положениях западных экономистов и предусматривала полный слом существовавших механизмов управления и демонтаж всей плановой экономической системы, введения свободного рынка, массовую и быструю приватизацию при невмешательстве государства.

Такая неопределенность в общетеоретических положениях о реформировании механизма управления экономическими системами и процессами в переходный период оказала заметное влияние и на реформирование земельных отношений. Так, в разработанной под руководством академика РАСХН В.В. Милосердова «Концепции развития земельных отношений в сельском хозяйстве Российской Федерации» было подчеркнуто преимущество крупных сельскохозяйственных предприятий в производстве продовольствия и значение устойчивости их землепользования. В Концепции была обоснована недопустимость приватизации земель сельскохозяйственного значения. Однако была принята «Программа приватизации и реорганизации сельскохозяйственных предприятий», разработанная под руководством члена-корреспондента РАСХН А. Петрикова при содействии Международной финансовой корпорации и Управления зарубежного развития [82]. В Программе недооценивали роль государственного управления и отдавали приоритет рыночным механизмам.

Краткий обзор научных исследований в области управления показал, что не существует универсальных приемов и методов управления в равной мере пригодных для предприятий, организаций и отраслей экономики и не зависящих от уровня развития производительных сил страны. По мере развития общественного производства развиваются и совершенствуются методы управления им.К примеру, до начала реформы в стране преобладала государственная система централизованного планового управления экономикой, в т.ч. земельными ресурсами. В процессе проводимых в стране социально-экономических преобразований значительно расширены права органов местного самоуправления. Соответственно должно меняться и соотношение доли централизованного и регионального управления, а также местного самоуправления. Реформирование централизованного планирования экономикой сопровождается формированием рыночного механизма. Следовательно, ранее сложившуюся систему управления земельными ресурсами необходимо также развивать и совершенствовать. Это обусловлено особой ролью земли в жизни людей. Согласно Конституции РФ «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Земельный Кодекс РФ (п.11 ст.1) также признает это положение. Поэтому приоритет управления землей должен принадлежать государству.

Контрольные вопросы:

1. Общие понятия об управлении и зарубежные школы управления.

2.Особенности развития управленческой мысли в России.

3.Основные направления реформирования экономики России.

4.основные направления развития земельной реформы в России.

2 СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

В теории управления различают объект, субъект, функции и методы управления. Объектом управления могут быть физические и юридические лица, экономические, социальные, природные и экологические системы и процессы. При этом природные ресурсы в качестве объекта управления выступают только опосредовано через людей и их интересы к потребительским свойствам этих ресурсов, в частности, земли. Р.К.Гусев объектом управления считает земельные общественные отношения, а по мнению С.А. Липски, «управление в сфере землепользования охватывает как земельные ресурсы, так и действия субъектов земельных отношений при реализации ими своих прав и обязанностей по поводу этих ресурсов» [65]. А.А. Варламов объектом управления считает «весь земельный фонд Российской Федерации, ее субъектов, административно – территориальные единицы…, земельные угодья отдельных землевладений и землепользований, отличающиеся по характеру использования, правовому статусу, а также земельные участки, не вошедшие в землепользования (земли общего пользования)». [45].

Как объект управления, земля может быть представлена в разных аспектах. Прежде всего, земля - это основной компонент природы, ее связующее звено, обеспечивающее саму возможность существования людей и их экологическую безопасность. Это своего рода кладовая минеральных, водных и лесных ресурсов. Земля - это место обитания человека, основа суверенитета государства. Земля - это всеобщий пространственный операционный базис развития всех сфер деятельности человека, а в сельском и лесном хозяйстве – несомненно, главное средство производства. И, наконец, земля - это объект социально–имущественных отношений, недвижимость.

Земля как главное средство производства в сельском хозяйстве оказывает значительное влияние на эффективность производства отдельных организаций и АПК в целом, на продовольственную безопасность страны и экологическое благополучие ее граждан. В то же время отнесение земельных участков к объектам недвижимости обусловливает необходимость рассматривать их как земельно-имущественные комплексы с иными объектами недвижимости, неразрывно связанными с землей. При этом земельный участок признан основной составной частью земельно-имущественного комплекса, а расположенные на нем здания, сооружения, постройки и т.п. – его неотделимыми экономическими улучшениями.

Земля как объект управления и главное средство производства обладает рядом присущих только ей свойств и признаков:

- количество земли в целом на планете ограничено пределами ее суши, а для отдельных государств, административно – территориальных образований, землепользователей и землевладельцев – их границами, и в расчете на душу населения неуклонно снижается;

- земля обладает постоянством места и ее нельзя подобно другим средствам производства перенести с одного места на другое. Но с помощью мелиорации можно участку земли придать свойства, которыми не обладают от природы другие земельные участки;

- использование земли всегда связано с преодолением расстояний и всевозможных препятствий, подвержено влиянию климатических факторов;

- все средства производства в процессе использования изнашиваются и заменяются новыми. Землю заменить нечем.

Прогресс науки и техники позволяет активно влиять на физические, химические и биологические свойства земли и претворять потенциальное естественное плодородие почв в реальное. Достигается это благодаря рациональной организации территории, системе севооборотов, обработке почв, внесению минеральных и органических удобрений, проведению мелиоративных, культуртехнических, противоэрозионных и других мероприятий на основе достижений науки и передовой практики или путем социальных реформ. Так, в середине XIX столетия считали, что более эффективное использование земли и улучшение земельных отношений в нашей стране обеспечит отмена крепостного права. В начале XX столетия этой цели пытались достичь разукрупнением общинного землепользования и созданием единоличных крестьянских хозяйств на основе частной собственности. В 20-30^х годах XX столетия решение этой проблемы виделось в ликвидации частной собственности на землю и коллективизации единоличных крестьянских хозяйств. В настоящее время повышение эффективности использования земли и совершенствование земельных отношений обосновывается введением многообразия форм собственности на землю, платности землепользования, различных форм хозяйствования на земле, введения рынка земли и др.

Под субъектами управления понимают физические и юридические лица, различные властные и административные структуры, наделенные соответствующими полномочиями, а также организационно-распорядительными, экономическими и морально-этическими рычагами управления. В целом процесс управления можно представить как целенаправленное воздействие субъекта управления (управляющей подсистемы) на объект управления (управляемую систему) с целью достижения определенных результатов. Формы и методы управления могут быть разными. Обычно под формой управления понимают внешнее выражение деятельности субъекта. Оно может быть прямым или косвенным. А способы и приемы воздействия субъектов управления на объект управления называют методами управления. Их различают:

- по уровням иерархии (федеральный, региональный, муниципальный (местный) и частный);

-по масштабу воздействия на объект управления (отраслевое и территориальное);

-по срокам исполнения (оперативное, стратегическое);

-по рычагам воздействия (административные, экономические и социально-психологические).

В нашей стране до 1990 г право распоряжаться землей принадлежало исключительно органам государственной власти. В условиях монополии государственной собственности на землю земельные участки гражданам и юридическим лицам предоставляли только в пользование; при этом гражданам – только на условиях вторичного землепользования. Соответственно под управлением земельными ресурсами понимали право предоставления и изъятия земельных участков, а также задачи по изучению и организации рационального использования земель. С учетом этого А.А. Варламов совершенно справедливо рассматривал управление земельными ресурсами как «систематическое, сознательное, целенаправленное воздействие государства и общества на земельные отношения» [44]. Аналогичной точки зрения придерживался и Р.К. Гусев, который под управлением в области использования и охраны земель понимал «деятельность, направленную на организацию рационального использования и охрану земли как компонента окружающей среды, средства производства, пространственно-операционного базиса, объекта имущественных отношений».

В условиях формирующихся рыночных отношений, С.А. Боголюбов различает: государственное, общественное, муниципальное, внутрихозяйственное управление в области организации использования и охраны земель при ведущей роли государства [41].

О.И. Крассов выделяет общее, специальное и ведомственное управление земельными ресурсами. Общее управление распространяется на все земли страны, субъекта РФ и муниципального образования. Его осуществляют представительные и исполнительные органы государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органы местного самоуправления в пределах их компетенции. Специальное управление осуществляют специально на то уполномоченные органы исполнительной власти (Федеральная служба Росреестр, Минприроды РФ и др.). Ведомственное управление осуществляют федеральные органы исполнительной власти в отношении закрепленных за ними земель (МСХ РФ, Министерство путей сообщения РФ, Министерство обороны РФ, Федеральная пограничная служба РФ и др.).

По мнению Ю.Г. Жарикова, В.Х. Улюкаева и В.Э. Чуркина, «Управление земельным фондом представляет собой распорядительную деятельность соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение рационального использования и охраны единого земельного фонда страны» [59]. Характер деятельности различных ветвей власти по организации рационального использования и охраны земель обусловлен закрепленным в Конституции РФ принципом их разделения на государственную власть и местное самоуправление. С учетом этого вполне правомерно различать уровни управления земельными ресурсами: федеральный, региональный (субъектов Российской Федерации), местный (местное самоуправление) и хозяйственный (собственники, пользователи и арендаторы земельных участков).

На разных уровнях управления землей (федеральном, региональном, муниципальном и хозяйственном) стоят разные цели управления и задачи по их достижению. Содержание государственного управления землепользованием проявляется в создании государственных органов и наделении их соответствующими полномочиями, определении функций (видов деятельности), форм и методов управления. Так, согласно Конституции Российской Федерации, Государственная Дума принимает законы и постановления по отнесенным к ее ведению вопросам. Законы, после их одобрения Советом Федерации и подписания Президентом Российской Федерации, вступают в силу на всей территории страны. Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения по регулированию земельных отношений, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации. Обеспечивают их реализацию исполнительные органы.

Исполнительные органы, по содержанию выполняемых ими работ, подразделяют на органы общей компетенции и органы специальной компетенции. Исполнительным органом общей компетенции Российской Федерации является Правительство, полномочия которого по управлению земельными ресурсами страны определены ст.116 Конституции РФ, ст. ст.14, 18 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и ст. 9 ЗК РФ. Исполнительные органы общей компетенции на основе земельного законодательства определяют порядок перераспределения земель, ведения государственного кадастра недвижимости, платежей за землю, а органы специальной компетенции осуществляют возложенные на них функции.

К органам специальной компетенции относят:

- функциональные органы (Центральный банк России, Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральное агентство Росреестр и др.);

- органы отраслевой компетенции (Министерство сельского хозяйства, Министерство природных ресурсов и др.);

- хозяйственные организации и научные учреждения (ФГБУ «Кадастровая палата», саморегулируемые организации и др.).

Полномочия субъектов РФ по управлению земельными ресурсами определены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6.10.1999г № 184 – ФЗ с последующими дополнениями и изменениями и ст.10 Земельного кодекса РФ [3]. Согласно ст.10 Земельного кодекса РФ субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение находящимися в их собственности земельными участками.

Органы местного самоуправления, согласно ст.12 и п.1 ст.130 Конституции РФ, не входят в систему органов государственного власти, а обеспечивают самостоятельное решение вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью на землю. Их полномочия по управлению земельными ресурсами определены ст.11 Земельного кодекса РФ и ст. ст. 14;15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4]. Так, согласно п.20 ст.14 Федерального закона №131-ФЗ к вопросам управления землями поселения отнесено территориальное зонирование земель поселения, установление правил землепользования и застройки территории поселения, планирование застройки территории поселения, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, в т.ч. и путем выкупа, земельный контроль использования земель поселения. Согласно ст.15 этого же закона, к вопросам управления землями муниципального района отнесено территориальное зонирование земель межселенных территорий, изъятие земельных участков межселенных территорий для муниципальных нужд, в т.ч. путем выкупа, ведение кадастра недвижимости и градостроительной документации, земельный контроль межселенных территорий. Поэтому, по нашему мнению, к компетенции органов местного самоуправления следует отнести также и работу по землеустройству сельских поселений.

На протяжении десятилетий в нашей стране была создана стройная система государственного управления земельными ресурсами - от их изучения и оценки до осуществления комплекса мероприятий по организации рационального использования, охраны и повышения продуктивности. Но в процессе проведения современной земельной реформы эта система претерпела существенные изменения. Главное управление землепользования и землеустройства МСХ РСФСР, как общероссийский орган по управлению земельными ресурсами с региональными подразделениями, 14.07.1990 г было преобразовано в Государственный комитет РСФСР по земельной реформе. В декабре 1990 г. были созданы комитеты по земельной реформе в субъектах Российской Федерации, городах и районах. Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30.07.1991 г. Госкомзем РСФСР был преобразован в Государственный комитет РСФСР по земельной реформе и поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств, который распоряжением Правительства РСФСР от 25.11.1991 г. был преобразован в Комитет по земельной реформе и землеустройству при МСХ РСФСР. Указом Президента РФ от 27.12.1991 г. этот Комитет был преобразован в Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве РФ (Роскомзем). Указом Президента РФ от 15.01.1993 г. он был реорганизован в Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, который Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. был переименован в Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (Госкомзем РФ).

В соответствии с Указом Президента РФ от 30.04.1998 г. на базе Госкомзема РФ, Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике и Федеральной службы геодезии и картографии России было создано Министерство РФ по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству - Минземстрой РФ. Указом Президента РФ от 22.09.1998 г. Минземстрой РФ был расформирован с выделением из него Государственного земельного комитета РФ. На основании Указа Президента РФ от 25.09.1999 г. Государственный земельный комитет был преобразован в Государственный комитет РФ по земельной политике.

Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. Государственный комитет по земельной политике был преобразован в Федеральную службу земельного кадастра России (Росземкадастр) с передачей части функций прежнего Комитета Министерству имущественных отношений РФ. А Указом Президента РФ «О системе и структуре органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. №314 в стране создана трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти: министерства – федеральные службы – агентства и их территориальные подразделения. Наибольший объем полномочий по управлению земельными ресурсами передан Министерству экономического развития и торговли, в ведении которых находились Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Госсобственность). Агентству были дополнительно переданы функции по ведению градостроительного кадастра и инвентаризации объектов недвижимости, которые ранее входили в обязанности Госстроя России. Полномочия «Роснедвижимости» были определены Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 19.08.2004 г. №418.

Указом Президента РФ от 25.12.2008 г № 1847 на базе Федерального агентства «Роснедвижимость» была создана «Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии», которой распоряжением Администрации Президента Российской Федерации от 2.03.2009 г № П41-6598 определено сокращенное название «Росреестр».

В развитие Указа Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации постановлением «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» от 01.01.2009 г №457 утвердило Положение о Росреестре, в котором определено, что «Росреестр» является федеральным органом исполнительной власти, организует и проводит работы по управлению земельными ресурсами на федеральном, региональном и местном уровне. В Республике Башкортостан формирование ведомства было завершено к 1.01.2010 г. В городах и районах Республики создано 60 филиалов - отделов. В то же время ликвидирована сеть государственных научно – исследовательских и проектно – изыскательских институтов по землеустройству: Государственный институт земельных ресурсов - ГИЗР, Всероссийское научно-исследовательское и проектно-изыскательское объединение по землеустройству «РосНИИземпроект» со своими территориальными подразделениями и др. А вместо них возникли Союз частных землемеров, «Союз комплексного проектирования и землеустройства сельских территорий», сеть акционерных обществ, муниципальных унитарных предприятий и частных землемеров.

Перманентное реформирование землеустроительной службы России и практически ликвидация научно-исследовательских и проектно-изыскательских организаций по землеустройству привели к потере информации о состоянии земель, организации их рационального использования и охраны. Большие изменения в системе землеустроительной службы России предусмотрены ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».

Относительно обособленные виды управленческой деятельности называют функциями управления. Правительство Российской Федерации возложило на Росреестр выполнение следующих функций:

- ведение государственного кадастра недвижимости и оказание государственных услуг в этой сфере кадастра недвижимости;

- государственная регистрация прав на недвижимое имущество;

- землеустройство;

- государственная кадастровая оценка земель;

- государственный мониторинг земель и земельный контроль;

- геодезические изыскания и геодезический надзор;

- надзор за деятельностью саморегулируемых организаций, оценщиков и арбитражных управляющих в области геодезической и картографической деятельности;

- навигационное обеспечение транспортного комплекса, кроме аэронавигационного обслуживания воздушного пространства.

Переход к рыночным основам экономики обусловливает необходимость совершенствовать функции управления земельными ресурсами. В частности, функция изучения и картографирования земельных ресурсов присуща любой экономической формации. Но порядок, способы и средства ее осуществления на разных этапах развития общества существенно различаются. При плановой экономике эти работы проводили планомерно, централизованно и за счет средств госбюджета. В новых условиях, при наличии различных правообладателей на землю, финансирование этих работ неизбежно становится многоканальным как за счет средств государственного бюджета разного уровня, так и местного. Принципиально изменилась техническая оснащенность и методическое обеспечение топографо-геодезических и планово-картографических изысканий для обновления планов и карт. В то же время техническая оснащенность и научно-методическое обеспечение почвенных и геоботанических обследований практически осталось неизменным и существенно отстает от мирового уровня.

ФЗ «О землеустройстве» изучение земельных ресурсов, прогнозирование, планирование и проектирование их рационального использования и охраны относит к сфере деятельности землеустройства. В то же время «Градостроительный кодекс РФ» [1] прогнозирование и территориальное планирование использования земель относит к градостроительной деятельности.

Работы по землеустройству включены в задачу «Росреестра», однако содержание этих работ практически сведено к описанию земель поселений и к межеванию земель в границах населенных пунктов. Изучение, организация использования и охрана земель сельскохозяйственного назначения, на долю которых приходится 23,6% земельного фонда страны и 54,1% земельного фонда Республики Башкортостан, оставлено без внимания и ждет своего решения.

Существенное значение в управлении земельными ресурсами имеет функция перераспределения земель. В нашей стране за 150 лет после отмены крепостного права накоплен богатый опыт перераспределения земель. Веками эту работу в нашей стране выполняла землеустроительная служба. Именно благодаря землеустройству успешно был реализован первый этап земельной реформы, целью которой была ликвидация монополии государственной собственности на землю и формирование многоукладного сельского хозяйства, развитие рынка земли. К сожалению, при организации и проведении нынешней реформы этот опыт не был учтен, а последующая недооценка роли землеустроительной службы оказали негативное влияние на использование всего земельного фонда, особенно земель сельскохозяйственного назначения. В период монополии государственной собственности на землю в нашей стране недооценивали и даже отрицали необходимость ведения земельного кадастра, хотя отдельные элементы кадастра у нас существовали. В новых условиях потребовалась оперативная и достоверная информация не только о земельных участках, их состоянии, использовании и правовом режиме, но и о других объектах недвижимости, расположенных на земельных участках, а также о правообладателях. Это обусловило необходимость на основе земельного кадастра создать кадастр объектов недвижимости.

Безусловно, сохраняются и развиваются функции контроля использования и охраны земель, разрешения земельных споров, стимулирования рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения. Но существенно меняются их содержание и методы. Они становятся более демократичными и все больше опираются на экономико-правовые нормы.

Для успешной реализации управленческих решений по достижению намеченных целей существенное значение имеет выбор метода управления. В теории управления методы побуждения людей к труду называют методами мотивации, что связано с материальными и социальными потребностями человека. Различают административные, правовые и социально - экономические методы управления [58].

В основе административных методов лежат обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, рекомендательные и другие нормативные акты, регулирующие отношения между руководителями и исполнителями.

Правовой метод заключается в том, что субъекты земельных правоотношений сами принимают нужные решения на основе действующих нормативных правовых актов. Учет таких актов является обязательным условием эффективного управления земельными ресурсами.

Решающее значение имеют социально - экономические методы, которые предполагают создание социальных и экономических условий, побуждающих работников и трудовые коллективы действовать в соответствии с государственными, коллективными и личными интересами. Они предпочтительны для управления землями сельскохозяйственного назначения и наиболее полное отражение находят:

- в проектах перераспределения земель, межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства;

- в схемах землеустройства районов, размещения КФХ и садоводческих некоммерческих товариществ (СНТ);

- в генеральных схемах использования земельных ресурсов и защиты земель их от различных видов деградации.

Структура, формы, функции и методы формируют механизм управления земельными ресурсами. На наш взгляд, механизм управления землями сельскохозяйственного назначения в настоящее время должен включать:

- правовое обеспечение перераспределения и приватизации земель сельскохозяйственного назначения, организации их рационального использования и охраны;

- формирование органов управления земельными ресурсами и их государственную поддержку;

- землеустройство;

- государственный кадастр объектов недвижимости;

- государственная кадастровая оценка земель;

- регулирование платежей за пользование землей;

- государственный мониторинг состояния и использования земель;

- контроль соблюдения законодательства о состоянии, использовании и охране земель;

- разграничение государственной собственности на землю и разрешение земельных споров.

Успешное функционирование механизма управления земельными ресурсами возможно только на научно обоснованных принципах. Нами на основе учета особенностей земли, конституционных и отраслевых принципов регулирования земельных отношений сформированы общие принципы управления земельными ресурсами и частные принципы управления землями сельскохозяйственного назначения.

О бщие принципы управления земельными ресурсами:

- принцип организации использования и охраны земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Он заключается в том, чтобы способствовать бережному, по-хозяйски рачительному использованию имеющихся угодий, предотвращению необоснованных изъятий высокопродуктивных угодий и снижению их продуктивности, обеспечению экологического равновесия. Определяет основу деятельности государственного земельного контроля (надзора);

- принцип единства земли как важнейшей составной части природы, природного ресурса, главного средства производства в сельском и лесном хозяйстве и объекта недвижимости. Предусматривает приоритет земли как объекта природы, природного ресурса и средства производства перед значением земли как объекта недвижимости; учет экологических требований к использованию земли как объекту природы и экономических требований как средству производства. Особенно велико его значение для землеустройства;

- принцип дифференцированного подхода к зонированию земель с учетом природных, социально – экономических, экологических факторов. Он имеет решающее значение при делении земель по целевому назначению, при определении приоритета земель сельскохозяйственного назначения;

- принцип учета многообразия форм собственности на землю и их равноправия. Является ключевым при ведении кадастра недвижимости;

- принцип платности пользования (владения) землей;

- принцип сочетания государственного и рыночного механизмов регулирования земельных отношений при ведущей роли государства;

- принцип разграничения прав ведения вопросами владения, пользования и распоряжения землей между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

- комплексный характер организации территории и производства;

- приоритет природоохранного и сельскохозяйственного землепользования при распределении земель между категориями земель;

- принцип экологического благополучия и устойчивости окружающей среды (принцип устойчивости и равновесия экосистем).

Частные принципы управления землями сельскохозяйственного назначения:

- научная обоснованность управленческих решений в экономическом, правовом, экологическом и других аспектах. К чему приводит игнорирование требований объективных экономических и экологических законов хорошо видно на итогах нынешней реформы;

- формирование системы управления землями сельскохозяйственного назначения, исходя из целей и задач по их достижению. Примером тому может служить структура землеустроительных органов России в период национализации земли, коллективизации единоличных крестьянских хозяйств, создания колхозно-совхозной системы землепользования, защиты почв от эрозии и т.д. В процессе нынешней земельной реформы землеустроительная служба ликвидирована практически полностью;

- определение приоритетного направления в работе, согласно которому на каждом этапе управления определяют первоочередные виды и объемы работ. В их числе обновление планово – картографических материалов, инвентаризация и межевание земель, почвенное обследование и оценка земель, выявление новых земель для освоения, организация использования земель, мелиорация земель, защита почв от эрозии и других видов деградации. Полное прекращение таких работ не лучшее решение;

- специализация структурных подразделений (подсистем) системы управления по технологическим направлениям (аэрофотосъемка, почвенные обследования, землеустройство, кадастры). Сохранилась только служба аэрофотосъемки и кадастра;

- стабильность системы управления, необходимая для создания и поддержания на должном уровне оперативной и достоверной информации о состоянии земельных угодий. За годы реформы стабильность нарушена;

- соответствие материальных, технических, кадровых, финансовых и других ресурсов управления решаемым задачам. Не обеспечено.

Контрольные вопросы.

1. Понятие и структура системы управления.

2. Особенности земли как объекта управления.

3. Субъекты управления земельными ресурсами.

4. Функции Росреестра по управлению земельными ресурсами.

5. Методы управления земельными ресурсами.

6. Общие принципы управления земельными ресурсами.

7. Частные принципы управления землями сельскохозяйственного назначения.

3 ЗЕМЛИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ

Управление земельными ресурсами в целом, и землями сельскохозяйственного назначения в частности, на конкретном историческом этапе развития общества в значительной мере обусловлено ролью земли в общественном производстве, жизни и деятельности людей.

Территория Республики Башкортостан занимает 14294,7 тыс. га, что составляет 8% территории Российской Федерации и 0,1% суши всего земного шара. Среди 86 субъектов Российской Федерации Республика занимает по общей площади 14 место, по площади сельскохозяйственных угодий – 7 и по площади пашни – 6 место. Обеспеченность землей в расчете на душу населения показана в таблице 1.

Таблица 1