Общее документирование деятельности государственных учреждений XVIII – первой половины XIX вв

Первыми шагами Петра I в области административных реформ было изменение внешнего вида документов. Отказ от столбцовой формы документации законодательно был оформлен рядом указов. Например, в именном указе 10 марта 1702 г. предписывалось «...на Москве и во всех городах царевичам и боярам и окольничим и думным и ближним и служилым и иноземцам и купецким и чернослободским и всякого чину людям челобитные о всяких делах писать и по тем челобитным в приказах всякие дела писать на гербовой листовой бумаге в тетрадях, а по прежнему обыкновению на столбцах не писать, для того, чтоб в приказах всякие челобитчиковы дела были в переплете в книгах, а не в столбцах»[16]. Поиск нужного документа в составе столбца требовал значительных временных затрат, поэтому переход на новую форму документации убыстрял поиск ранее сделанных записей и в конечном счете ускорял процесс создания новых документов.

Новая форма документа повлияла на его оформление. Теперь текстом заполнялись обе стороны листа, что в условиях нарастания [134] объема делопроизводства вело к экономии писчего материала. При написании текста часто оставляли на листе большие поля слева для различных поправок, дополнений, резолюций.

Преобразование высшего и центрального аппарата управления, обсуловленное оформлением абсолютизма в России, вызвало определенные изменения в системе делопроизводственных материалов общего характера. В 1711 г. был создан Сенат, сменивший Боярскую думу и получивший функции законосовещательного органа. На смену приказам пришли коллегии – центральные органы управления. С 1719 по 1721 гг. было открыто 12 коллегий. От приказов коллегии отличались большим единообразием организационного устройства и более четкой компетенцией, совместным обсуждением и решением дел, обновленным делопроизводством. Петр I и его сподвижники надеялись на то, что преимущества коллегий позволят принимать правильные решения, уничтожат известную волокиту в решении дел и ускорят процесс создания документации по конкретным вопросам.

Деятельность государственных учреждений и их делопроизводство впервые были оформлены Петром I законодательно. Вплоть до издания Свода законов Российской империи 1832 г. сохранившиеся к тому времени коллегии руководствовались в своей работе Генеральным регламентом 1720 г. Генеральный регламент определял структуру, штаты, права и обязанности должностных лиц, общий порядок работы коллегиального учреждения и его делопроизводство. Немного позже были изданы регламенты отдельных коллегий.

Генеральный регламент устанавливал в общих чертах систему письменных сношений различных звеньев управленческого аппарата. Он предписывал Сенату и коллегиям принимать к производству распоряжения верховной власти только в письменной форме. В главе IV «Об исполнении указов» от президентов, возглавлявших коллегии, требовалось: «Всякой президент должен все указы Его Величества и Сената, которые надлежат быть письменные и зарученные (т.е. подписанные), а не словесные, неотложно исполнять...»[17]. Это требование стимулировало рост текущей деловой переписки и повысило значение личной канцелярии российских императоров, где подготавливались распоряжения самодержцев в Сенат, Синод и коллегии.

Петровская административная реформа, конечно, не могла изменить основные направления потоков общей документации, сложившиеся еще в приказном делопроизводстве. В Сенат и коллегии поступали следующие разновидности документов: 1) указ от императора или вышестоящих учреждений; 2) промемория от равного коллегии учреждения; 3) доношение и рапорт от нижестоящего органа; 4) челобитная от частного лица или корпорации.

Документы, исходившие из Сената и коллегий, имели такое же наименование, как и входившие: 1) указ в нижестоящий [135] орган; 2) промемория в равные коллегии учреждения; 3) доношение и рапорт коллегии в вышестоящие учреждения.

Особое место Сената и Синода в управлении государством, а также их равное положение подчеркивалось особыми названиями документов, которыми обменивались между собой эти учреждения. Они посылали друг другу ведения, хотя по форме и содержанию они совпадали с указами, отправлявшимися в нижестоящие инстанции. Сенат также посылал ведения в свои подразделения, расположенные в Москве.

Отметим также, что Сенат подготавливал для императора доклад, который можно отнести к исходящим документам Сената.

Тексты отправленных из Сената, Синода или коллегий документов сохранялись, как и в приказах, в черновиках-отпусках.

Как видим, реформа затронула систему наименований документов. В Генеральном регламенте приведен краткий словарь некоторых иностранных слов, вводившихся в канцелярский обиход. Среди них такие новые слова, как резолюция, рекомендация, прерогативы, публикация, формуляр, переведенные составителем Генерального регламента соответственно как решение, «прошение об одном к другому», преимущества, всенародное объявление, образец. В коллегиальное делопроизводство вводились, например, такие термины, как инструкция (в приказах – наказ), экстракт (в приказах – выписка), промемория (в приказах – память) и др.

В то же время реформа, установившая коллегиальный принцип принятия решений, предусматривала и новую группу документов, которых не было в приказном делопроизводстве. Эти документы имели внутриведомственный характер и предназначались для служебного пользования, поэтому накапливались в стенах учреждений. Их назначение заключалось в том, чтобы контролировать работу самих учреждений и связанный с их деятельностью документооборот.

Прежде всего работу коллегиального учреждения (Сената и коллегии) отражал протокол. Он призван показать работу как отдельного должностного лица, так и учреждения в целом. Поскольку это была новая разновидность документации, постольку Генеральный регламент отвел много места описанию его формуляра. В протокол заседания, как правило, записывались: год и число заседания; имена присутствующих членов; перечень всех дел (возможны варианты: если очень важные дела, то запись о них делалась пространная); обсуждение важнейших дел; принятые решения. В то же время, как отмечают исследователи, изучавшие делопроизводство Сената петровского времени, в протоколах практически не отражались ход рассмотрения вопросов и различные мнения, высказанные во время обсуждения. Такое же наблюдение можно отнести к протоколам Сената второй половины XVIII в. Более того, в это время протокол был чрезвычайно краток. [136]

Протокол документировал работу Сената или его подразделений на каждом заседании, иначе говоря, этот документ дает представление о полной повестке дня заседания общего собрания Сената или его подразделений. В протоколе после краткой формулировки конкретного вопроса и указания на документ, инициировавший обсуждение, приводилось принятое решение. Протокол одного заседания мог содержать от одного до десятка и более вопросов, каждый из которых имел в протоколе свой порядковый номер.

Протокол должен был собственноручно подписываться лицами, принимавшими участие в заседании. Эта обязанность лежала в русле петровских требований, повышавших ответственность за правильность информации, сообщаемой в разного рода документах.

Формуляр одного из протоколов заседаний в 1-м департаменте Сената выглядит таким образом:

«1766 году ноября 29 дня в собрание Правительствующего Сената первого департамента для конференции обще с определенными к тому по имянному Ея Императорского Величества указу персонами прибыли [далее указаны имена сенаторов и лиц, назначенных для обсуждения ниже записанных вопросов].

В то собрание слушано:

1-е. Поднесенный Ея Императорскому Величеству о возвышенной цене в Лифляндии на горячее вино доклад... [далее идет краткое изложение доклада].

Приказали: [далее идет текст определения по данному конкретному вопросу].

2-е. Рапорт генерала-аншефа графа Румянцева, которым он, ответствуя на секретной указ о питейных сборах, доносит... [далее идет краткое изложение рапорта].

Приказали: [далее идет текст определения по данному конкретному вопросу]».

Накапливавшиеся в течение трети года протоколы подшивались и оформлялись в журнале.

В журналах вместе с протоколами переплетались приговоры (или определения) коллегиальных органов – Сената и его департаментов, коллегий. Приговор, так же как и протокол, относится к группе внутриведомственной документации. Эти документы теснейшим образом связаны друг с другом. Если протокол фиксировал все вопросы и решения одного заседания, то приговор касался только одного рассмотренного вопроса.

Составление приговора представляло собой следующую после создания протокола стадию обработки информации по конкретному вопросу. Она состояла в выделении из текста протокола одного вопроса и в оформлении решения по нему в самостоятельном документе. Необходимость «распыления» письменной информации протокола была обусловлена тем, что вопросы, рассматривавшиеся на заседании, могли находиться в разной стадии подготовки. [137] Так, например, в Сенат поступил рапорт о исполнении нижестоящим учреждением ранее данного указа. Сенат принимал эту информацию к сведению, поэтому в протоколе заседания записано: «Приказали: оные рапорты взять во известие»[18]. Другая ситуация – для принятия решения сенаторам не хватало информации. В этих случаях в протоколе могли появиться такие записи: «Приказали:...а о прочем учинить по Сенату справку и, выписав по получении означенного известия, доложить немедленно»[19] или «Приказали: оное дело отставить до того времени, когда от генерал-аншефа графа Румянцева вновь Сенату представление учинено будет»[20], или «Приказали: справиться, не имеется ли того о показанных селах обстоятельства, чего в Малороссийской коллегии не достает, по делам в Сенате, и что найдется, оное, выписав, доложить»[21]. Иногда лица, обсуждавшие вопрос, приходили к выводу о том, что для принятия решения у них не хватало полномочий. Тогда в протоколе записывалось решение о вынесении вопроса на рассмотрение общего собрания Сената: «Приказали: по оным доношениям доложить в общем собрании для того, что оное со всем следует к установлению вновь закона...». Иногда требовалось оформить окончательное закрытие дела. В таком случае запись в протоколе выглядела так: «Приказали: об увольнении Бороздина доложить в Герольдии от себя и для того означенное до-ношение отдать к герольдмейстерским делам при известии»[22].

Для дальнейшего исполнения принятого решения по конкретному делу было необходимо выделить постановление о нем как бы на индивидуальном уровне. Постановления должностных лиц, оформленные в протоколах коллегиальных органов управления, регулировали документальные потоки. Дробление информации протокола вело либо к открытию нового комплекса документов по конкретному делу либо к завершению дела.

При всей зависимости приговора от протокола запись о конкретном деле в них не идентична. Запись в протоколе лапидарна: в ней очень кратко передается документ, инициировавший обсуждение в Сенате. В приговоре же эта часть наиболее обстоятельна и точна.

В ряде случаев между первоначальным приступом к рассуждению о конкретном деле и записью о нем в протоколе и его окончательным решением проводилась большая работа по поиску в архивах документов за прошлые годы. В результате поисков составлялся документ, который носил название экстракта. В нем содержались выдержки из различных документов, так или иначе касавшиеся данного дела.

Все найденные материалы, в обработанном (сокращенном) виде, собраны вместе в приговоре. Они помещались в той части приговора, которая начиналась словами: «А по справке в Сенате...». Поскольку Сенат должен был следить за соблюдением законов, постольку в справках прежде всего содержались выписки [138] из законов, связанных с рассматриваемым вопросом, а если к этому времени уже накопилась ведомственная переписка по рассматриваемому вопросу, то и выписки из нее.

Полная идентичность текстов протокола и приговора наблюдается в постановляющей части (со слов «Приказали»). Эта часть документа не могла произвольно изменяться. Если была необходимость изменить формулировки в этой части, то вопрос об изменениях выносился на обсуждение и протоколировался отдельным пунктом.

Сенатский приговор имел такую же правомочность, как и протокол, поскольку оба документа подписывались одними и теми же людьми. Однако перед подписанием приговор заслушивался. Во время его заслушивания могли возникнуть новые предложения, которые фиксировались в протоколе нового заседания. Протокольная запись 3-го департамента Сената от 2. ноября 1765 г. демонстрирует процедуру утверждения приговора и письменного оформления изменений его текста: «[№] 8. При слушании заготовленного к подписанию приговора, учиненного минувшего октября 26 об отпуске Киевской губернской канцелярии по требованию генерал-аншефа и кавалера графа Румянцева положенной на войсковые расходы суммы всегда сполна, приказали: написанные в том протоколе следующие речи «а ему, господину генерал-аншефу, однако ж, рекомендовать, дабы ту ведомость постарался, не помешкав, сделать и в Сенат представить», выключить, а вместо того написать, что ж «принадлежит до повеленной указом ведомости, то Сенат не сумневается, что он, господин генерал-аншеф и кавалер, по получении надлежащих сведений не оставит ее, не помешкав, сочинить»[23]. Приведенная протокольная запись показывает, какое важное место в делопроизводстве занимал протокол – именно он фиксировал, хотя и кратко, все нюансы постановлений коллегиального органа.

Приговоры служили основой для создания исходящих документов: в вышестоящие учреждения – рапортов или доношений (императрице из Сената докладов); в равные учреждения – промеморий (из Сената в Синод ведений); в нижестоящие – указов. С созданием этих разновидностей документов связан следующий этап письменной фиксации деятельности учреждения по рассмотрению конкретных дел.

Указ, который подготовлялся в Сенате и рассылался для исполнения нижестоящими органами или отдельными лицами, назывался сенатским указом. Коллегии также свои постановления оформляли в виде указов для исполнения нижестоящими учреждениями или отдельными лицами.

Зависимость указа от приговора можно продемонстрировать на примере сенатского указа. Так, тексты приговора 3-го департамента Сената и сенатского указа, возникшие в связи с обустройством [139] в Петербурге запорожских казаков, приехавших для получения жалованья, почти полностью совпадают:

Приговор Сената

Указ Сената

•«1765 года июля 6 дня. По указу Ея Императорского величества Правительствующий Сенат по доношению присланных сюда от Войска Запорожского низового за обыкновенным на нынешней 1765 год жалованьем полковника Герасима Спичака с товарищи всего двадцати человек приказали: оному полковнику Спичаку с товарищи дватцати человекам для пробытия их здесь за жалованьем от Главной полицымейстерской канцелярии дать квартиры (как и прежде присланным давано было) немедленно и о том в оную канцелярию послать указ. О жалованье Войску Запорожскому и о даче оным посланным, справясь, доложить. Подлинной за подписанием Правительствующего Сената»[24].

«Указ Ея Императорского Величества самодержавццы всероссийской из Правительствующего Сената Главной полицымейстерской канцелярии. По указу Ея Императорского величества Правительствующий Сенат по доношению присланных сюда от Войска Запорожского низового за обыкновенным на нынешней 1765 год жалованьем полковника Герасима Спичака с товарищи всего дватцати человек приказали: оному полковнику Спичаку с товарищи дватцати человекам для пробытия их здесь за жалованьем от Главной полицымейстерской канцелярии дать квартиры (как и прежде присланным давано было) немедленно и о том в оную канцелярию послать указ. И Главной полицымейстерской канцелярии учинить о том по сему Ея Императорского Величества указу. Июля 8 дня 1765-го года. Подлинной подписано тако...»[25].

Выделенный курсивом текст является общим в обоих документах. Различие связано с формулами, окружавшими общий текст, и их расположением. В приговоре текст окружен: сверху – датой, внизу прибавлено задание составить справку о жаловании, выдававшемся запорожским казакам в прошлые годы. Затем следуют подписи присутствовавших на заседании, где принимался приговор. В указе же сверху названа разновидность документа, откуда и куда он направлен. Эта преамбула свидетельствует о том, что указ являлся разновидностью деловой переписки учреждений разных уровней. После основного текста следует распоряжение Главной полицмейстерской канцелярии действовать по силе данного указа. Перед подписями помещена дата указа.

На основе приговоров составлялись также доклады Сената императору (императрице). Необходимость доклада появлялась в том случае, если Сенат не мог сам решить проблему. Такая ситуация складывалась при отсутствии законов, позволявших решить какое-либо дело без обращения к носителю законодательной власти. [140] Доклады, как правило, отражали всю историю рассмотрения вопроса в Сенате. На докладе император (императрица) ставил резолюцию. В таком случае вопрос считался закрытым и резолюция была руководством к новым действия. Но иногда доклады оставались не «конфирмованными», т.е. не одобренными, в течение многих лет.

В XVIII в. впервые в нуждах делопроизводства был использован печатный станок. Именным указом 16 марта 1714 г. предписано «...которые Его Царского Величества именные указы, такожде сенатские приговоры состоятся о всяких государственных генеральных делах, а надлежат ко всенародному объявлению, и те указы и объявленные письма посылати по-прежнему, в губернии к губернаторам, и в приказы к судьям, а для всенародного объявления велеть в типографии печатать и продавать всем, дабы были о том сведомы...»[26]. В условиях государственной монополии на типографский станок (до 1783 г.) печатная форма любой документации, исходившей от органов верховной власти, свидетельствовала о ее подлинности (первородности) и достоверности информации, в ней заключенной. Несомненно, тиражирование типографским способом как именного указа, предназначенного для всеобщего ознакомления, так и сенатского указа отменяло средневековый способ создания многих рукописных копий одного и того же текста, сокращало по времени стадию распространения документа.

Сенат и коллегии давали самые разнообразные инструкции должностным лицам, им подчиненным. Постепенно складывались типовые инструкции. Так, в 1764 г. был подготовлен Сенатом и утвержден императрицей типовой «Наказ губернаторам». В то же время, наряду с сенатской типовой инструкцией, губернаторы получали секретные инструкции от Екатерины П. Они составлялись ее статс-секретарем Адамом Васильевичем Олсуфьевым. В 1763 – 1765 гг. секретные инструкции были даны губернаторам Архангелогородской, Новгородской, Смоленской, Малороссийской, Новороссийской и Астраханской губерний. В отличие от типового «Наказа», секретные инструкции Екатерины II акцентировали внимание губернаторов на решении специфических проблем вверенных им губерний.

Законодательство XVIII в. уделяло внимание формулировкам в тексте документов и организации в них информации. Так, именной указ 1 марта 1702 г. определял форму челобитной: «...писать в челобитных свою государскую честь новым изложением, в начале: «Державнейший царь государь милостивейший» и по том писать дело, а перед прошением вместо «милосердого» – «Всемилостивейший государь, прошу Вашего Величества» и потом прошение, а по прошении совершить «Вашего Величества нижайший раб» и под тем писать челобитчикам имена свои с прозыванием и месяц и число и год, а по-прежнему обыкновению в челобитных Его царского именования титл не писать...»[27]. Еще до введения [141] коллегий Петр I распорядился относительно упорядоченности письменной информации в определенных разновидностях документов. Указ 22 февраля 1714 г. требовал от губернаторов при составлении отчета о сборах налогов и о казенных расходах распределить информацию по «пунктам» – логически самостоятельным разделам, которые были обозначены в указе. По сути своей указ содержал анкету из 22 пунктов, на которые главы губерний должны были дать ответы. Позднее, 5 ноября 1723 г., это требование было распространено на другие разновидности документов: «Как челобитные, так и доношения писать пунктами так чисто, дабы что писано в одном пункте, в другом бы того не было». Структура челобитной, в свою очередь, влияла на построение других документов, связанных с рассмотрением ее. Под влиянием челобитной документы специального делопроизводства также составлялись по пунктам, например, приговоры судебных учреждений. Таким образом, законодательство петровского времени способствовало формализации содержания документов. Сенат издал указ, запрещавший в рапорте, сообщавшем о получении распоряжения вышестоящей инстанции и ходе его выполнения, запрашивать о других делах, не относящихся к конкретному сообщению, поскольку чинятся «помешательство» и «упущения». Этот указ стремился сделать отчетную документацию однопредметной. Всякие предложения подчиненных должны оформляться в мемориях, т.е. записках. Тематические ограничения, безусловно, обедняли содержание отдельных документов, но одновременно стимулировали перераспределение информации внутри разновидностей делопроизводственной документации и вели к определенной формализации ее содержания.

Новый этап в развитии делопроизводства Российской империи начинался в связи с созданием министерств. В соответствии с манифестом 8 сентября 1802 г., в России появились первые восемь министерств. «Общее учреждение министерств» 25 июня 1811 г. определило единообразие организации министерств и их делопроизводства, взаимоотношения министерств с другими учреждениями. Система документации была окончательно оформлена и закреплена Сводом законов Российской империи 1832 г.

Новый принцип управления и изменение делопроизводства предполагали отказ от коллежского «обряда», который отличался, по мнению реформаторов, медлительностью исполнения, многими лишними разновидностями документации. Задача состояла в том, чтобы сократить сроки в принятии решений и сократить объем документации.

Министерское правление основывалось на новом принципе принятия решения – принципе единоначалия. Право окончательного решения предоставлялось одному лицу. В новой управленческой системе таким лицом являлся министр, которому принадлежала вся полнота власти в своем учреждении. Но по требованию [142] закона свое решение министр основывал на предварительном докладе структурных частей министерства, которые обязаны привести дело в ясность, собрать все нужные справки и заготовить проект решения. Каждый вопрос обязательно должен быть разработан департаментом министерства или канцелярией, где подготовлялся доклад для министра. Министр же, принимая окончательное решение, мог учитывать мнение нижестоящих структур или не учитывать его.

Главный смысл деятельности министерств заключался в том, что каждый исполнитель на определенном уровне был и распорядителем, отвечавшим за свои действия перед вышестоящей инстанцией. Этот принцип называют бюрократическим.

Коренное изменение в назначении подразделений министерства влекло за собой изменение формы и содержания документа на разных стадиях его подготовки внутри министерства. При прохождении документов с более низкого уровня на более высокий действовал принцип «поглощения» информации. Если на низшем собирались все документы и на их основе подготавливался доклад, то на рассмотрение к министру поступал текст с уже обобщенной информацией.

При министерском правлении была осуществлена строгая регламентация переписки. Одной из ее разновидностей стало представление. Текст представления имел четко обозначенную структуру, причем эта структура соблюдалась на всех уровнях, несмотря на значительное обобщение информации исходных материалов. Представление состояло из следующих разделов: изложение дела; причины; неудобства; заключение. По структурным частям документа, направленного снизу вверх, шел процесс формализации информации. Эти же разделы имел и доклад министра императору.

В первой половине XIX в. сложилась следующая номенклатура документов: министерства представляли императору ежегодные всеподданнейшие отчеты, вышестоящие органы направляли в нижестоящие: указы, повеления, постановления, учреждения, предписания; учреждения, равные между собой, сносились отношениями, сообщениями, перепиской, ведениями (ведениями переписывались между собой Сенат и Синод). Ведениями и известиями оформлялись также отношения между департаментами, отделениями и общим собранием Сената; нижестоящие органы представляли в вышестоящие доклады, рапорты, представления, доношения.

В середине XIX в. распорядительная деятельность министерств стала оформляться приказами.

С введением министерств коллежский обряд не уничтожался полностью. Он сохранялся в делопроизводстве Сената. [143] Особенностью делопроизводства первой половины XIX в. является заметная стандартизация ряда документов, что позволило использовать типографским способом изготовленные бланки Сама идея подобного заранее подготовленного трафарета документа, куда вносились бы индивидуальные особенности сделки, предлагалась Петру I еще в конце XVII в. Однако реализовалось подобное предложение только в 30-е гг. XIX в.

Как и в петровское время оформление документов должно было соответствовать законодательно закрепленным формам, только в этом случае документы имели юридическую силу.