Общая характеристика государственных социальных внебюджетных фондов

В странах с развитой рыночной экономикой в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления имеются целевые средства, используемые в качестве дополни­тельного источника финансирования различных мероприятий и программ. Часть этих средств аккумулируется в специальных фи­нансовых фондах, которые либо включаются, либо не включают­ся в состав бюджетов разных уровней.

Внебюджетные фонды представляют собой совокупность фи­нансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государ­ственной власти и местного самоуправления, которые не входят в состав бюджетов, имеют самостоятельные источники формиро­вания и используются в соответствии с целевым назначением.

Особенность формирования этих фондов состоит в том, что за расходами фондов, имеющих узкоцелевую направленность, закрепляются соответствующие источники доходов. При исполь­зовании внебюджетных фондов не применяется принцип общего (совокупного) покрытия расходов, характерный для бюджетов, при котором средства обезличиваются и нет четкого закрепления видов доходов и направлений их расходования.

Внебюджетные фонды многообразны, они различаются по цели своего создания, объему ресурсов, концентрируемых в них, времени функционирования, механизму формирования и ис­пользования средств и т. п. и могут быть классифицированы по различным признакам, например по уровням управления, целе­вому назначению и т. п.

По целевому назначению внебюджетные фонды бывают:

• социальные (для финансирования социальных расходов — выплаты пенсий, пособий и т.п.);

• экономические (для обеспечения строительства жилья, до­рог, природоохранных мероприятий и т.п.).

По уровням управления (определяются государственным уст­ройством страны):

• федеральные;

• региональные;

• местные.

В федеральных внебюджетных фондах аккумулируются сред­ства, необходимые для обеспечения социально-экономических расходов, имеющих общегосударственное значение (финансиро­вание отдельных конституционных прав граждан, строительство и содержание важных экономических объектов и т.п.); регио­нальные внебюджетные фонды создаются для финансирования части расходов региональных органов власти в соответствии с возложенными на них полномочиями; из местных внебюджет­ных фондов финансируются некоторые потребности местных со­обществ (строительство муниципального жилья, отдельных при­родоохранных мероприятий и т.п.).

Все внебюджетные фонды помимо общих черт, характерных для любого финансового фонда[224], обладают своими собственны­ми признаками, позволяющими отделить их от других фондов. В качестве такого признака неверно использовать слово «внебюд­жетные», так как тогда, по сути, к внебюджетным фондам можно относить любой финансовый фонд, не входящий в состав бюдже­та, т.е. любой финансовый фонд, функционирующий «вне бюд­жета» — отраслевые финансовые фонды, финансовые фонды ор­ганизаций и т.п. В научном же понимании к внебюджетным фон­дам как к звену государственных и муниципальных финансов относят лишь те из них, средствами которых распоряжается ор­ган государственной власти соответствующего уровня либо орган местного самоуправления. В качестве основного признака, характерного для внебюд­жетных фондов и отличающего их от бюджетов, является то, что они должны иметь целевое назначение, которое определяет их сос­тав доходов и направления расходования средств, соответствую­щие названию фонда. В отличие от внебюджетных фондов, сред­ства бюджетов всех уровней обезличиваются и нет целевого соот­ветствия между видом налога или сбора и расходами бюджета. Появление внебюджетных фондов без конкретной целевой нап­равленности, расходы которых дублировали расходы бюджета, как это было распространено в России в 1990-х гг. XX в., эконо­мически неэффективно, так как, во-первых, при этом происхо­дит распыление средств, уменьшаются возможности маневрен­ного их использования, во-вторых, увеличиваются расходы на управление этими фондами.

Для финансирования одних и тех же нужд целесообразно соз­давать только один внебюджетный фонд. Это очень важно, так как множественность фондов, созданных для одной и той же цели, не позволяет оперативно оценить все имеющиеся ресурсы. Кроме то­го, важное требование к внебюджетным фондам - это определить оптимальную продолжительность их функционирования, она за­висит от сложности и характера задач, для решения которых созда­ется фонд. Они могут создаваться на очень длительную перспекти­ву (например, такие, в которых аккумулируются средства для пен­сионного обеспечения населения), или же на срок в несколько лет, образованные для финансирования важных расходов в определен­ный исторический период (это, например, внебюджетные фонды экономического назначения). Как правило, с решением постав­ленных задач необходимость в таких фондах отпадает.

В настоящее время и в России в составе государственных фи­нансовых ресурсов помимо бюджетов разных уровней функцио­нируют государственные внебюджетные фонды, аккумулирующие финансовые ресурсы для реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на социальное обеспечение по возрасту (Пенсионный фонд Российской Федерации); социальное обеспечение по болезни, рождению и воспитанию детей (Фонд социального страхования Российской Федерации); охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи (фонды обяза­тельного медицинского страхования) (ст. 143 БК РФ).

Объем финансовых ресурсов, концентрируемых в государ­ственных социальных внебюджетных фондах очень значителен и сопоставим с объемами федерального бюджета страны. От эффек­тивности их формирования и использования зависит успешное решение многих социально-экономических задач. Так, в 2004 г. доходы федерального бюджета составили 2742850,4 млн руб., а общий объем доходов внебюджетных фондов — 1166712,5 млн руб., в том числе Пенсионного фонда Российской Федерации -1000316,6 млн руб., Фонда социального страхования Российской Федерации - 159989,7 млн руб., Федерального фонда обязатель­ного медицинского страхования Российской Федерации — 6406,2 млн руб.[225] (рис. 15.1).

Рис. 15.1. Доходы федерального бюджета и бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов РФ в 2004 г.

В финансовой системе СССР внебюджетных фондов не было, их создание в России в начале 1990-х гг. было продиктовано мно­гими причинами. В условиях кризисной ситуации вследствие экономической и финансовой неустойчивости в стране возникла необходимость перераспределения финансовых ресурсов. Одна­ко это осуществлялось не в пользу нуждающихся в социальной помощи граждан, жизненный уровень которых в этот период стремительно падал. Поэтому для выплаты пенсий, пособий, фи­нансирования расходов на здравоохранение и т.п., а также фи­нансирования важных отраслей и сфер экономики было принято решение о создании внебюджетных фондов.

Будучи автономными от бюджета, они были предназначены для решения важных задач, которые требовали особого внимания со стороны государства, особенно это касалось финансирования социальных расходов. Были созданы и внебюджетные фонды экономического назначения, например дорожные фонды, фонды финансирования жилищного строительства, экологические фон­ды, в которых аккумулировались средства для финансирования отдельных мероприятий и программ, имеющих важное экономи­ческое значение для общества на данный период времени.

В настоящее время в Российской Федерации функционируют лишь государственные внебюджетные фонды социального наз­начения. Бюджетный кодекс определяет внебюджетный фонд как фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюд­жета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназна­ченный для реализации конституционных прав граждан на пен­сионное обеспечение, социальное страхование, социальное обес­печение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 13 БК РФ). Таким образом, Бюджетный кодекс РФ разрешает формирование только четырех социальных внебюд­жетных фондов. После введения его в действие созданные во многих субъектах Федерации и муниципальных образованиях многочисленные внебюджетные фонды экономического и эко­логического назначения были включены (консолидированы) в состав бюджетов субъектов Российской Федерации либо ликви­дированы (в муниципальных образованиях).

Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ предусмотрено функ­ционирование Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, который был предназначен для финан­сирования социального обеспечения в случае безработицы; он просуществовал до 2001 г.; в настоящее время финансирование государственной политики занятости населения, в том числе выплата пособий по безработице, осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Необходимо отметить, что в Российской Федерации до 2001 г. внебюджетные фонды функционировали на всех уровнях; в том числе и органы местного самоуправления были вправе создавать внебюджетные фонды. В действовавшей тогда редакции Феде­рального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» было закреплено право представительных органов местно­го самоуправления образовывать целевые внебюджетные фон­ды. И в течение 1990-х гг. было создано большое количество та­ких фондов, которые вместе с местными бюджетами составляли

финансовую базу местного самоуправления. Однако практика образования этих фондов была небезупречна, что проявлялось в бессистемном создании большого количества внебюджетных фондов, в результате чего происходило распыление финансовых ресурсов, имело место нецелевое использование средств. Кроме того, были случаи, когда в доходы внебюджетных фондов зачис­лялись бюджетные источники либо вводились специальные сбо­ры для формирования их доходов, что противоречило федераль­ному законодательству. В Бюджетном кодексе РФ для органов местного самоуправления не предусмотрен порядок формиро­вания внебюджетных фондов. Это нашло отражение и в опреде­лении состава бюджетной системы, данной Бюджетным кодек­сом РФ, в соответствии с которым в бюджетную систему Рос­сийской Федерации, кроме бюджетов трех уровней, включаются и бюджеты внебюджетных фондов; однако в тексте говорится лишь о государственных федеральных и территори­альных внебюджетных фондах, а местные внебюджетные фонды не упоминаются вообще. Таким образом, после введения в действие Бюджетного кодекса РФ с 1 января 2001 г. местные внебюджетные фонды необходимо было ликвидировать. Одна­ко отсутствие норм, напрямую запрещающих органам местного самоуправления формирование внебюджетных фондов, приво­дит к тому, что в некоторых муниципальных образованиях они до сих пор функционируют, что противоречит общим положе­ниям Бюджетного кодекса РФ.

Объем, состав источников формирования и направления рас­ходования внебюджетных фондов предопределяются характером и масштабностью задач, для реализации которых они создаются.

К доходам государственных социальных внебюджетных фон­дов относятся:

· обязательные платежи (специальные целевые налоги и стра­ховые взносы, установленные налоговым законодательством для того или иного фонда);

· другие доходы, а именно:

—бюджетные средства;

—доходы, полученные от размещения временно свободных средств;

—добровольные взносы физических и юридических лиц;

—прочие источники, не запрещенные законодательством.

Основным источником доходов государственных социальных внебюджетных фондов в настоящее время выступает единый соци­альный налог [226].

Плательщиками единого социального налога являются юри­дические и физические лица, производящие выплаты гражданам, индивидуальные предприниматели и адвокаты. Объектом налого­обложения являются вознаграждения физическим лицам по тру­довым и гражданско-правовым договорам либо доходы от пред­принимательской деятельности граждан. Ставки единого соци­ального налога дифференцированы по регрессивной шкале в зависимости от размера выплат, производимых в пользу застра­хованных работников. Кроме того, помимо общих ставок для лиц, производящих выплаты гражданам, Налоговым кодексом РФ предусмотрены различные ставки единого социального нало­га для отдельных групп плательщиков[227] (для сельскохозяйствен­ных товаропроизводителей и родовых, семейных общин мало­численных народов Севера, для индивидуальных предпринима­телей, адвокатов).

Единый социальный налог зачисляется в доходы федерально­го бюджета (часть из них затем направляется в бюджет Пенсион­ного фонда РФ на выплату базовой части трудовой пенсии) и в доходы государственных внебюджетных фондов. Распределение налога между федеральным бюджетом и государственными соци­альными внебюджетными фондами предусмотрено существую­щей шкалой ставок.

Направления расходования средств, поступающих во внебюд­жетные фонды, обусловливается назначением фондов. Помимо целевого использования средств этих фондов (при этом на конк­ретную цель указывает само название фонда: Пенсионный фонд РФ создан для финансирования расходов по государственному пенсионному обеспечению граждан, фонды обязательного меди­цинского страхования — для финансирования гарантированной государством медицинской помощи гражданам и т. д.) они могут направляться на содержание органов управления фондом, на ин­вестиционную деятельность и т.п.

Изучение государственных внебюджетных фондов невозмож­но без рассмотрения правовой базы их функционирования. По рядок формирования и использования внебюджетных фондов в России регулируется налоговым и бюджетным законодатель­ством. Как уже упоминалось, одним из основных правовых ак­тов, регламентирующих общие вопросы функционирования этих фондов является Бюджетный кодекс РФ, в котором определяют­ся их правовой статус, место в бюджетной системе, порядок сос­тавления, представления, утверждения и исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также основы контро­ля за их исполнением[228].

Любой внебюджетный фонд как фонд денежных средств имеет определенные количественные параметры, определяю­щие его объем доходов и расходов, которые отражаются в бюд­жетах соответствующего внебюджетного фонда. Бюджеты госу­дарственных внебюджетных фондов Российской Федерации рассматриваются и утверждаются в форме федеральных законов одновременно с принятием закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В законе о бюджете фонда утверж­даются общий объем доходов, их состав и структура, направле­ния расходования средств. В настоящее время доходы и расходы внебюджетных фондов разрабатываются и отражаются в законах об их бюджете в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Для управления средствами государственных внебюджетных фондов созданы одноименные организации, являющиеся фи­нансово-кредитными учреждениями, деятельность которых регу­лируется утвержденными положениями (или уставами), в кото­рых определяются задачи и функции этих организаций по управ­лению средствами фондов[229]. Для понимания этого вопроса необходимо знать, что под одним и тем же термином понимается и государственный внебюджетный фонд (как фонд денежных средств) и организация, на которую возложены функции управ­ления его средствами.

Более подробно состав источников и направления расходова­ния средств, а также особенности механизма функционирования государственных социальных внебюджетных фондов Российской Федерации будут рассмотрены в следующих параграфах.