Оскарження у сфері діяльності митних органів

Крім вищезгаданих законодавчих актів загального характеру, порядок розгляду скарг у митних органах регулюється відомчим нормативно-правовим актом — Інструкцією про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організацію прийому громадян у митних органах України (затвердженою наказом Державної митної служби України (на той час Державного митного комітету) від 23.04.1993 р.)¹ (далі — Інструкція).

Хоча дана Інструкція була прийнята ще до появи Закону України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 p., але відтоді не зазнала будь-яких змін. У ній невизначеним є як предмет захисту, так і предмет оскарження. Водночас в Інструкції передбачено поділ скарг на первинні та повторні. При цьому повторними вважаються листи, що надійшли від однієї і тієї ж особи і з того ж питання, в яких: а) оскаржується рішення, прийняте за попереднім зверненням; б) повідомляється про несвоєчасне вирішення попереднього звернення, якщо з часу його надходження минув установлений законодавством термін розгляду; в) вказується на неповернення оригіналів документів, що були додані до звернення.

Скарги громадян розглядаються по суті протягом місяця з дня їх надходження, а ті, що не потребують додаткового вивчення й перевірки, — 15 днів.

Загалом процедура адміністративного оскарження рішень, дій та бездіяльності органів митної служби має усталений характер. Особливістю даного порядку є норми щодо забезпечення перекладу скарг осіб з іноземної мови. Серед недоліків необхідно відзначити невизначеність предмета захисту і предмета оскарження.

§ 3. Порядок судового захисту прав громадян у державному управлінні

Запровадити судовий захист прав громадян, що порушувалися в сфері державного управління, намагалися ще в радянський період. Згідно із ст. 58 Конституції СРСР (1977 р.) дії службових осіб, які вчинені з порушенням закону, з перевищенням повноважень і які обмежують права громадян, могли бути у встановленому законом порядку оскаржені до суду. Ст. 56 Конституції УРСР (1978 р.) передбачала таке саме положення.

Проте зазначений припис було втілено в життя лише через 10 років, в період перебудови, коли було прийнято Закон СРСР «Про порядок оскарження в суді неправомірних дій службових осіб, які ущемляють права громадян» від 30.06.1987 р. Предметом судового оскарження згідно з цим Законом були дії службових осіб, вчинені з порушенням закону, з перевищенням повноважень, що обмежують права громадян, внаслідок чого громадяни незаконно позбавлялися можливості повно або частково здійснювати право, надане їм законом чи іншим нормативним актом, або на них незаконно покладався якийсь обов'язок.

На підставі даного Закону 25 квітня 1988 р. Цивільний процесуальний кодекс України (далі — ЦПК) було доповнено главою 31-А «Скарги громадян на рішення, дії або бездіяльність державних органів, юридичних чи службових осіб у сфері управлінської діяльності». 2 листопада 1989 р. був прийнятий новий Закон СРСР «Про порядок оскарження в суді неправомірних дій органів державного управління і службових осіб, що ущемляють права громадян», яким було розширено предмет судового оскарження: тепер йому підлягали дії не тільки службових осіб, а й органів державного управління, тобто одноосібні та колегіальні дії.

Відповідно до глави 31-А громадянин має право звернутися до суду (військовослужбовець — до військового суду) зі скаргою, якщо вважає, що рішенням, дією або бездіяльністю державного органу, юридичної або службової особи під час здійснення ними управлінських функцій порушено його права чи свободи (частина перша статті 248^і ЦПК).

До суб'єктів, зазначених у частині першій цієї статті, рішення, дії або бездіяльність яких можуть бути оскаржені до суду (суб'єкти оскарження), належать:

1) органи виконавчої влади та їх службові особи;

2) органи місцевого самоврядування та їх службові особи;

3) керівники установ, організацій, підприємств та їх об'єднань незалежно від форм власності;

4) керівні органи і керівники об'єднань громадян, а також службові особи, які виконують організаційно-розпорядчі, адміністративно-господарські обов'язки або виконують такі обов'язки за спеціальними повноваженнями.

31 жовтня 1995 р. глава 31-А ЦПК була викладена в новій редакції, згідно з якою предметом судового оскарження можуть бути як колегіальні, так і одноосібні рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів оскарження, акти як нормативного, так і індивідуального характеру, в зв'язку з якими громадянин вважає, що:

0 порушено або порушуються його права чи свободи; 0 створено або створюються перепони для реалізації ним своїх конституційних прав чи свобод (або вжиті заходи щодо реалізації його прав є недостатніми); 0 на нього покладено обов'язки, не передбачені законодавством або передбачені, але без врахування конкретних обставин, за яких ці обов'язки повинні покладатися, або вони покладені не уповноваженими на це особою чи органом; 0 його притягнуто до відповідальності, не передбаченої законом, або до нього застосовано стягнення за відсутності передбачених законом підстав чи неправомочною службовою особою або органом. Ст. 55 Конституції України гарантує право на судовий захист: «Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб». Проте ні ст. 55 Конституції України, ні глава 31-А ЦПК не визначають, які саме рішення, дії чи бездіяльність зазначених органів та осіб можуть бути оскаржені, встановлюючи тим самим принцип, відповідно до якого в суді можуть оскаржуватися будь-які рішення, дії та бездіяльність.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 25.11.1997 р. № 6-зп вказав, що кожен громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або обмежують права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

Такі скарги підлягають безпосередньому розгляду в судах незалежно від того, що прийнятим раніше законом міг бути встановлений інший порядок їх розгляду (оскарження до органу, посадової особи вищого рівня щодо того органу і посадової особи, що прийняли рішення, вчинили дії або допустили бездіяльність)¹. Наприклад, до суду можна оскаржити: відмову в реєстрації акту громадянського стану; відмову в оформленні паспорта для виїзду за кордон чи в продовженні терміну його дії, тимчасову затримку видачі паспорта чи його вилучення; рішення місцевих органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування про введення не передбачених законом податків і зборів, про встановлення обмежень на вивіз товарів за межі адміністративно-територіальної одиниці і т. ін.

Із Закону України «Про внесення змін до Цивільного процесуального кодексу» від 31.10.1995 р. випливає, що оскарження у сфері управлінської діяльності поширюється і на приватні, акціонерні, змішані підприємства та установи. Цей Закон (ст. 248^і) бачить різницю між організаціями і державними установами чи підприємствами та їх посадовими й службовими особами. Отже, Закон і ст. 55 Конституції України передбачають судову відповідальність не тільки посадових чи службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а й посадових, службових осіб установ, організацій, підприємств незалежно від форм власності та посадових осіб, які виконують організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські функції тощо. їх об'єднує один процесуальний порядок розгляду справ — за правилами глави 31-А ЦПК² — щодо поновлення прав чи свобод, проголошених Конституцією України чи законами і порушених суб'єктами оскарження, рішення, дії чи бездіяльність яких може бути оскаржено до суду.

Якщо за Законом СРСР від 30.06.1987 р. в Україні у 1988 р. було розглянуто кілька сотень справ, то після введення в дію глави 31-А ЦПК у редакції від 31 жовтня 1995 р. суди України розглядали уже десятки тисяч таких справ за рік. Зокрема, у 2002 р. кількість розглянутих справ досягла майже 8 тисяч.

Цьому сприяла й та обставина, що відповідно до ст. 9 Основного Закону України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. На розвиток цього положення Верховна Рада України прийняла Закон «Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 p., Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» від 17.07.1997 р. Відтак названа Конвенція стала частиною національного законодавства України. У статтях 2, 6, 13 цієї Конвенції закріплено право громадян на судовий захист своїх прав і свобод від порушень, допущених суб'єктами оскарження у сфері управлінської діяльності. Це право конкретизовано у цілому ряді законів України.

Конституція України передбачає подальше розширення компетенції судів, які розглядають адміністративні справи. Право звертатися до суду виступає не лише в тому разі, коли спір має взагалі публічно-правовий, а й тоді, коли він набуває конституційно-правового характеру. Це означає, що суди загальної юрисдикції компетентні вирішувати правовий спір, якщо його сторонами є органи державної влади, розгляд справ у зв'язку з актами яких належить до виключної компетенції Конституційного Суду України, а саме: вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

При цьому слід наголосити, що судам загальної юрисдикції підвідомчі адміністративні справи, в яких вирішується спір саме щодо законності правового акту, тоді як Конституційний Суд вирішує питання щодо їх конституційності, тобто відповідності оспорюваного акту Конституції України.

У зв'язку з подальшим розвитком законодавства України, на виконання приписів Основного Закону, з метою повнішого гарантування захисту прав і свобод людини в Україні на базі прийнятого 21.06.2001 р. Верховною Радою України пакету законодавчих актів про внесення змін та доповнень до дванадцяти чинних законів, які

регулюють діяльність судів і визначають їх повноваження, а також повноваження правоохоронних органів, розпочалася так звана мала судова реформа. Важливим результатом реалізації цього пакету законодавчих актів про внесення змін до діючого законодавства є створення в Україні єдиної системи судів загальної юрисдикції.

Змінами до Закону України «Про судоустрій України» передбачено також створення системи спеціалізованих адміністративних судів і як перший крок визнано за необхідне утворити Вищий адміністративний суд, який би був касаційною інстанцією в адміністративних справах, розглянутих місцевими й апеляційними судами. Отже, йдеться про формування в Україні повноцінної адміністративної юстиції.

Глава 23. Адміністративна юстиція — провідний засіб судового захисту прав громадян у державному управлінні

§ 1. Створення системи адміністративних судів в Україні

У демократичних державах обов'язковим є судовий контроль за тим, як виконавча влада додержує приписи закону. Механізм цього контролю спрацьовує внаслідок оскарження громадянами та іншими особами актів, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади або посадових осіб. Для здійснення такого контролю створюються спеціалізовані суди, до компетенції яких віднесено розгляд спорів (конфліктів) у сфері державного управління.

При цьому маються на увазі конфлікти між особою і владними органами з приводу легітимності прийнятих останніми актів і вчинених ними дій. У цьому полягає докорінна відмінність адміністративної юстиції від судового розгляду справ про адміністративні проступки (правопорушення), суб'єктами яких є фізичні та юридичні особи. Адже вчинки останніх підсудні загальним судам. Адміністративна ж юстиція запроваджується з іншою метою і являє собою систему спеціалізованих адміністративних судів, покликаних вирішувати не конфлікти, джерелом яких є дії чи поведінка приватних осіб, а спори, зумовлені управлінською (адміністративною) діяльністю владних суб'єктів. Саме цим і пояснюється, чому даний вид юстиції зветься адміністративною.

В цілому адміністративна юстиція являє собою систему судових органів (судів), які контролюють дотримання законності у державному управлінні шляхом вирішення в окремому процесуальному порядку публічно-правових спорів, що виникають у зв'язку зі зверненнями фізичних чи юридичних осіб до органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб.

Конституція України визначила конкретні орієнтири для побудови нової судової системи, яка могла б ефективно виконувати свою роль щодо здійснення правосуддя. Ці орієнтири для побудови системи судів визначені у ст. 125 Конституції України, яка передбачає єдину систему судів загальної юрисдикції, сформовану за принципами територіальності та спеціалізації.

7 лютого 2002 р. Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про судоустрій України» у новій редакції, в якому було визначено правові засади організації судової влади та здійснення правосуддя в Україні, систему судів загальної юрисдикції, основні вимоги щодо формування корпусу професійних суддів, систему та порядок здійснення суддівського самоврядування, а також встановлено загальний порядок забезпечення діяльності судів та врегульовано інші питання судоустрою держави. У частині другій підпункту 16 пункту 3 Прикінцевих та Перехідних положень згаданого Закону записано, що формування системи адміністративних судів здійснюється протягом трьох років (тобто до червня 2005 p.).

Система адміністративних судів, на відміну від інших судів загальної юрисдикції, має певну специфіку. Зокрема, на відміну від місцевих судів загальної юрисдикції, що утворюються відповідно до районів (районів у містах), місцеві адміністративні суди утворюються в округах відповідно до Указу Президента України. Вони складаються з суддів місцевого адміністративного суду, голови та заступника голови суду. У місцевому адміністративному суді, де більше п'ятнадцяти суддів, може бути призначено більше одного заступника голови суду.

До компетенції місцевих адміністративних судів округів віднесено розгляд адміністративних справ, пов'язаних з правовідносинами у сфері державного управління та місцевого самоврядування (справи адміністративної юрисдикції), крім справ адміністративної юрисдикції у сфері військового управління, розгляд яких здійснюють відповідні військові суди.

Оскільки Конституцією України (пункт 8 частини третьої статті 129) кожному гарантується право на апеляційне та касаційне оскарження рішення суду, до системи адміністративних судів України входять також апеляційні адміністративні суди. Законодавцем вони віднесені до спеціалізованих судів, що утворюються в апеляційних округах відповідно до Указу Президента України. Апеляційні адміністративні суди — це суди другої ланки єдиної системи судів загальної юрисдикції.

До цих судів може бути подана апеляційна скарга на рішення або на окрему частину рішення адміністративного суду першої інстанції, які не набрали законної сили, та на ухвали адміністративного суду округу першої інстанції у випадках, передбачених законом. Перегляд справ у апеляційному порядку передбачає можливість перевірити за скаргою учасника судового процесу обставини справи щодо наявності певних правовідносин або доведеність створення конфлікту конкретною особою на основі вивчення як тих доказів, що були досліджені в суді першої інстанції, так і нових.

У складі апеляційного адміністративного суду округу можуть утворюватися судові палати з розгляду окремих категорій справ за встановленою спеціалізацією в межах відповідної спеціальної судової юрисдикції. В апеляційному адміністративному суді округу для вирішення організаційних питань діє Президія.

Повноваження апеляційних судів, у тому числі апеляційного адміністративного суду, викладені в ст. 26 вищезгаданого Закону, є базовими. Вони дали змогу розробити цілу низку конкретизуючих статей у проекті нового Адміністративного процесуального кодексу України¹, в якому питанням апеляційного оскарження присвячена окрема глава.

Касаційне оскарження рішень усіх апеляційних судів проводиться до відповідних підрозділів (у цивільних, кримінальних, адміністративних, господарських та інших справах — згідно із системою діючих спеціалізованих судів) Верховного Суду України, бо останній є найвищою судовою інстанцією, а касаційний розгляд — остаточною перевіркою судових рішень.