Контроль через Рахункову палату

Серед напрямів парламентського контролю важливе місце належить контролю за викори-

станням коштів Державного бюджету України. Такий контроль здійснює Рахункова палата, яка відповідно до Конституції України утворюється Верховною Радою України і від імені Верховної Ради здійснює контроль за використанням коштів Державного бюджету України.

Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, який підпорядковується, підзвітний Верховній Раді України і здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави. Правова основа організації та діяльності Рахункової палати визначається Конституцією України та Законом України «Про Рахункову палату».

До складу Рахункової палати входять Голова Рахункової палати, перший заступник і заступник Голови, головні контролери та секретар Рахункової палати. Питання планування і організації роботи, визначення методології контрольно-ревізійної діяльності, прийняття колегіальних рішень і підготовку звітів та інформаційних повідомлень здійснює Колегія Рахункової палати, яка також затверджує структуру і штатний розпис апарату Рахункової палати, що створюється для забезпечення її діяльності.

Основними завданнями Рахункової палати є:

0 організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням видаткової частини Державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням;

0 здійснення контролю за утворенням і погашенням внутрішнього і зовнішнього боргу України, визначення ефективності та доцільності видатків державних коштів, валютних та кредитно-фінансових ресурсів;

0 контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

0 контроль за дотриманням законності щодо надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, передбачених у Державному бюджеті України;

0 контроль за законністю та своєчасністю руху коштів Державного бюджету України та коштів позабюджетних фондів в установах Національного банку України та уповноважених банках. Для виконання покладених на неї завдань Рахункова палата має право:

— здійснювати експертно-аналітичні, інформаційні та інші види діяльності, що забезпечують контроль за використанням коштів загальнодержавних цільових фондів, коштів позабюджетних фондів, за цільовим використанням фінансово-кредитних і валютних ресурсів під час здійснення загальнодержавних програм;

— проводити фінансові перевірки в апараті Верховної Ради, органах виконавчої влади, Національному банку, Фонді державного майна, інших підзвітних Верховній Раді органах, а також на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності в межах, визначених статтею 16 зазначеного Закону;

— отримувати від керівників установ та організацій, що перевіряються, всю необхідну документацію та іншу інформацію про фінансово-господарську діяльність;

— організовувати і проводити оперативний контроль за використанням коштів Державного бюджету України за звітний період;

— проводити комплексні ревізії, тематичні перевірки окремих розділів і статей Державного бюджету України, у тому числі бюджетів загальнодержавних цільових фондів;

— готувати і подавати висновки до Верховної Ради та її комітетів щодо виконання Державного бюджету України, у тому числі доходів і видатків загальнодержавних цільових фондів, фінансування загальнодержавних програм за звітний рік;

— направляти матеріали перевірок, ревізій та обстежень Кабінету Міністрів, відповідним центральним органам виконавчої влади, Національному банку, Фонду державного майна, підприємствам, установам і організаціям для розгляду і вжиття необхідних заходів;

— порушувати перед Верховною Радою, Президентом України, а також органами виконавчої влади клопотання про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні вимог чинного законодавства України, внаслідок чого завдано матеріальної шкоди державі;

— у разі виявлення під час перевірок, ревізій та обстежень фактів привласнення грошей і матеріальних цінностей, інших зловживань передавати матеріали перевірок, ревізій та обстежень до правоохоронних органів з інформуванням про це Верховної Ради України.

Рахункова палата наділена також деякими іншими повноваженнями, що разом з наведеними вище дають їй можливість виконувати основні завдання, що стоять перед парламентським контролем щодо органів виконавчої вади в частині їх фінансової діяльності.

§ 5. Судовий контроль

У стислому вигляді сутність судового контролю можна визначити як використання судом своїх повноважень у випадку встановлення факту, що державний орган здійснив незаконну, необгрунтовану або несправедливу дію чи прийняв подібне рішення (акт). Важливо підкреслити, що мета судового контролю полягає не в тому, щоб оскаржити законність того чи іншого рішення. Судовий контроль, як це випливає із самої назви, — це не апеляція на винесене рішення: суд розглядає не тільки питання про законність процесу прийняття рішень, а й питання про законність самого рішення, акту, дії, про відповідність їх Конституції чи законам.

Згідно з частиною третьою ст. 124 Конституції України судочинство в Україні здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Відтак судовий контроль щодо діяльності органів виконавчої влади можуть здійснювати як суди загальної юрисдикції, у тому числі господарські й інші спеціалізовані, так і Конституційний Суд України.

Контроль судів загально! юрисдикції за діяльністю органів виконавчої влади має свої особливості. Головним завданням цих судів є розгляд кримінальних, цивільних, адміністративних та інших справ. Контрольна функція здійснюється ними не окремо, а в процесі розгляду зазначених справ.

Функція судового контролю набуває особливого змісту при вирішенні адміністративних справ, зокрема тих, що виникають з адміністративно-правових відносин. Це пов'язано з перевіркою законності актів управління у зв'язку зі зверненнями заінтересованих осіб, зокрема заявами чи скаргами громадян. Під час вирішення таких справ суд обов'язково перевіряє доцільність, законність, обґрунтованість рішень або дій відповідних органів (місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування), їх посадових осіб.

Судовий контроль за законністю актів (дій) органів виконавчої влади має місце й тоді, коли вона не є спеціальним предметом судового розгляду, а досліджується, перевіряється у зв'язку з вирішенням віднесених до компетенції суду кримінальних та інших судових справ, при розгляді яких суд оцінює дії органів управління з точки зору їх відповідності закону.

При розгляді кримінальних справ, особливо про посадові злочини, суд досліджує не тільки дії підсудного як посадової особи органу виконавчої влади, а й умови, що сприяли вчиненню злочину. За вчинений злочин винний притягується до відповідальності, про що ухвалюється вирок. Формою реагування суду на виявлені недоліки в роботі органу виконавчої влади, які зумовили те чи інше порушення або злочин посадової особи, може бути окрема ухвала, в якій звертається увага відповідного органу виконавчої влади або посадової особи на факти недодержання закону, інші причини вчинення злочину й умови, що цьому сприяли, і порушується питання про вжиття заходів до їх усунення.

В умовах ринкової економіки особливу роль відіграє діяльність господарських судів. Цей вид спеціалізованого судочинства дає змогу встановити жорстку дисципліну договірних відносин, покласти край економічній сваволі чиновників, цивілізовано здійснювати процес банкрутства, захищати інтереси підприємців.

Контроль за діяльністю органів виконавчої влади господарські суди здійснюють у специфічній формі на підставі Господарського процесуального кодексу України.

Господарський суд здійснює судовий контроль шляхом вирішення спорів, що виникають у процесі підприємницької діяльності й випливають із цивільних правовідносин (економічні спори). Завданнями господарського суду є: захист порушених або оспорюваних прав, а також інтересів організацій і громадян, які здійснюють підприємницьку діяльність; сприяння правовими методами запобіганню правопорушенням і зміцненню законності в економічних відносинах.

Специфіка контролю господарського суду за додержанням законності органами виконавчої влади полягає в тому, що суд визнає повністю або частково недійсним акт, який не має нормативного характеру, і постановляє рішення на підставі чинного законодавства.

Господарські суди провадять також роботу щодо запобігання порушенням законодавства і з цією метою направляють керівникам органів виконавчої влади й посадовим особам окремі ухвали, повідомлення про виявлені порушення та обставини, що їм сприяли і тому потребують вжиття певних заходів.

Що ж стосується такого виду спеціалізованих судів загальної юрисдикції, як адміністративні суди, то вони в Україні тільки створюються.

Отже, одна з особливостей судового контролю полягає в тому, що він здійснюється у сферах, які не доступні деяким іншим видам контрольно-наглядової діяльності.

Другою особливістю судового контролю є те, що конституційність об'єктів контролю перевіряє Конституційний Суд України. Він наділений спеціальною юрисдикцією, яка здійснюється з допомогою самостійного виду судочинства — конституційного судового провадження. Конституційна судова юрисдикція і відповідне судочинство становлять конституційну юстицію (або конституційне правосуддя).

Визнання органами конституційного правосуддя закону неконституційним означає зупинення дії цього закону, тобто, по суті, його скасування. Додаткового рішення парламенту з питання чинності неконституційного закону не потрібно.

Конституційне правосуддя являє собою поєднання двох засад — сутності (конституційний контроль) і форми (конституційне судове провадження), в результаті чого виникає самостійний вид державно-владної контрольної діяльності. Цей вид правосуддя має такі основні риси (ознаки):

а) наявність конституційних судів як спеціалізованих судових органів, що здійснюють конституційний контроль;

б) автономне становище цих судів в ієрархії судових органів;

в) самостійна процесуальна форма;

г) юридична сила рішення, прирівняна до юридичної сили Конституції;

д) особлива система законодавства, що його регулює.

Відтак конституційне правосуддя є окремою формою судового контролю.

Загалом конституційне закріплення права на судовий захист громадян у стосунках з органами державної влади (ст. 55 Конституції України) викликало помітне зростання кількості звернень громадян до суду за захистом прав і свобод. Це свідчить, що громадяни, маючи часто негативний досвід спілкування з державними органами, переконалися в тому, що найкраще захистити свої права й законні інтереси від порушень з боку цих органів, їх посадових осіб вони можуть саме у судовому порядку.

Водночас різні форми позасудового захисту прав громадян зберігають своє важливе значення в системі засобів забезпечення законності у державному управлінні. Тим більше в сучасних умовах, коли адміністративна юстиція тільки запроваджується в Україні.

§ 6. Прокурорський нагляд

Згідно із ст. 121 Конституції України органи прокуратури здійснюють специфічні контрольні функції у вигляді нагляду за:

0 додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

0 додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

При виявленні у процесі нагляду порушень законодавства прокурор реагує на них шляхом видання актів прокурорського реагування. Формами такого реагування є протест, припис, подання та постанова прокурора. Питання застосування, змісту та дії актів реагування прокурора регламентуються Законом України «Про прокуратуру».

Протест на акт, що суперечить закону, вноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищого органу. У такому самому порядку вноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи.

У протесті прокурора ставиться питання щодо скасування акту чи приведення його у відповідність до закону, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права.

Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акту і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою в десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурор.

При відхиленні протесту або ухиленні від його розгляду прокурор може звернутися із заявою до суду про визнання акту незаконним. Подання такої заяви зупиняє дію правового акту.

Припис щодо усунення порушень закону вноситься прокурором, його заступником органу чи посадовій особі, які допустили порушення, або вищому в порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі, які правомочні усунути порушення.

Припис вноситься у випадках, коли порушення закону цілком очевидне і може завдати істотної шкоди інтересам держави, підприємства, установи, організації, а також громадянам, якщо воно не буде негайно усунуте. Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокурору.

Органи чи посадова особа можуть оскаржити припис вищому прокурору, який зобов'язаний розглянути скаргу протягом десяти днів. Рішення вищестоящого прокурора є остаточним.

Подання з вимогами усунути порушення закону, причини цих порушень і умови, що їм сприяють, вносяться прокурором, його заступником до державного органу, громадської організації чи посадовій особі, які наділені повноваженнями усунути порушення закону, і підлягає негайному розгляду. В місячний строк мають бути вжиті заходи щодо усунення порушень закону, причин і умов, що їм сприяють, а наслідки повідомлені прокурору.

Постанова вноситься прокурором, його заступником у разі порушення закону посадовою особою або громадянином. Залежно від характеру порушення вноситься вмотивована постанова щодо дисциплінарного провадження; провадження про адміністративне правопорушення. Вона підлягає розгляду відповідним органом або уповноваженою особою у десятиденний строк після її надходження. Результати розгляду повідомляються прокурору.

Прокурор у механізмі державного контролю посідає особливе місце ще й тому, що, крім нього, ніхто не здійснює нагляд за додержанням законності у діяльності самих контролюючих органів.

У цілому ж здійснення прокурорського нагляду в сфері державного управління відповідає завданням, які покладаються на прокуратуру і виконуються у багатьох зарубіжних країнах.

Глава 22. Засоби захисту прав громадян у державному управлінні

§ 1. Право громадян на звернення

У сучасному світі рівень правового захисту прав і свобод людини і громадянина є ключовим показником демократизму суспільства і держави. У демократичній, правовій державі кожне право особи, закріплене належним чином, забезпечується всією повнотою влади.

Адміністративно-правовий захист прав, свобод та законних інтересів громадянина являє собою сукупність застосовуваних у порядку, врегульованому нормами адміністративного права, засобів, спрямованих на здійснення уповноваженими на те органами (посадовими особами), а також особами та громадянами відповідних процесуальних дій (процедур). Останні спрямовані на припинення незаконного посягання на права, свободи та інтереси фомадян; ліквідацію будь-яких перешкод, що виникають при їх здійсненні; визнання або підтвердження, поновлення та примусове виконання прав, невиконаних або неналежним чином виконаних обов'язків з притягненням винної особи до відповідальності.

Особливе місце в системі засобів захисту прав, свобод та законних інтересів громадян посідає реалізація їх права на звернення. У ст. 40 Конституції України визначено право осіб та фомадян направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. Сьогодні існує певна правова база для практичної реалізації фомадянами наданого їм Конституцією України права як вносити в органи виконавчої влади пропозиції щодо поліпшення їх діяльності, так і оскаржувати дії та рішення посадових осіб державних органів та фомадських організацій.

Статтею 55 Конституції України кожному фомадянину гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових та службових осіб. Громадянин має право звернутися як зі скаргою до вищого у порядку підлеглості органу чи посадової особи, так і до суду згідно з чинним законодавством. Право вибору звернення належить особі.

Після використання всіх національних засобів правового захисту фомадянин має право звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна.

Загальні засади реалізації права громадян на звернення визначено Законом України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р.¹ (далі — Закон). Законом встановлено, що фомадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань фомадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, до засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їхньої статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Законом передбачено фи види звернень фомадян:

1) пропозиція (зауваження);

2) заява (клопотання);

3) скарга.

Пропозиція (зауваження) — звернення фомадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя фомадян, вдосконалення правової основи державного і суспільного життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

Заява (клопотання) — звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання — письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга визначається як звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.

Порушення прав, свобод і законних інтересів особи можуть виявлятися у протизаконних діях посадових осіб органів державної влади, перевищенні посадовими особами своїх владних повноважень, створенні перешкод для реалізації прав, покладанні на особу не передбачених законом обов'язків, обмеженні можливості користуватися певним соціальним благом.

Звернення може бути усним (викладеним громадянином і записаним посадовою особою на особистому прийомі) чи письмовим, надісланим поштою або переданим громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, якщо ці повноваження оформлені відповідно до чинного законодавства. Звернення може бути подано як окремою особою (індивідуальне), так і групою осіб (колективне).

Важливим є питання застосування мови звернення. Законом визначено, що громадяни мають право звертатися до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, посадових осіб українською чи іншою мовою, прийнятною для сторін. При цьому відсутні уточнення щодо прийнятності тієї чи іншої мови. Можлива ситуація, коли відсутня єдина прийнятна для обох сторін мова. Хоча законом не покладено обов'язок забезпечувати переклад звернення, але закріплено правове застереження щодо заборони відмови у прийнятті звернення у випадку незнання мови звернення.

Крім того, Законом забороняється відмова в прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідання, національність громадянина.

Законом встановлено умови, за яких звернення не підлягають розгляду і вирішенню. Звернення не підлягає розгляду, коли воно не підписане автором, в разі відсутності даних про місце проживання, а також при анонімності звернення. Також не розглядаються повторні звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішене по суті, а також скарги, терміни для подання яких закінчилися, та звернення осіб, визнаних судом недієздатними. Не можуть бути предметом оскарження в адміністративному порядку рішення загальних зборів членів колективних сільськогосподарських підприємств, акціонерних товариств, юридичних осіб, створених на основі колективної власності, а також рішення вищих державних органів. Скарги на такі рішення є предметом розгляду виключно суду.

Відповідно до ст. 22 Закону керівники та інші посадові особи органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності зобов'язані проводити особистий прийом громадян. Усі звернення громадян, подані на особистому прийомі, підлягають реєстрації. У випадку неможливості вирішення порушених в усному зверненні питань безпосередньо на особистому прийомі вони розглядаються у тому ж порядку, що й письмові. Про результати розгляду громадянину повідомляється письмово або усно за його бажанням.

У разі задоволення звернення орган або посадова особа, які прийняли неправомірне рішення щодо звернення громадянина, відшкодовують йому завдані матеріальні збитки, пов'язані з поданням і розглядом звернення, обґрунтовані витрати, понесені у зв'язку з виїздом для розгляду звернення на вимогу відповідного органу, і втрачений за цей час заробіток. Спори про стягнення витрат розглядаються в судовому порядку.

Громадянину на його вимогу і в порядку, встановленому чинним законодавством, можуть бути відшкодовані моральні збитки, завдані неправомірними діями або рішеннями органу чи посадової особи при розгляді скарги. Розмір відшкодування моральних (немайнових) збитків у грошовому вираженні визначається судом.

Найбільш вагоме місце серед звернень громадян посідають скарги. З огляду на значну кількість відомчих правових актів, які встановлюють

особливості адміністративного порядку оскарження у відповідних сферах державного управління, ці особливості потребують окремого висвітлення.

§ 2. Оскарження в адміністративному порядку та його особливості в окремих сферах державного управління

Загальні правові засади оскарження в адміністративному (тобто позасудовому) порядку передбачено Законом України «Про звернення громадян» (далі — Закон). Виходячи з даного Закону, оскарження в адміністративному порядку (адміністративне оскарження) слід розуміти як встановлений законами України та підзаконними актами порядок захисту порушених рішеннями, діями або бездіяльністю органів виконавчої влади прав, свобод та законних інтересів осіб, який здійснюється шляхом подання скарг — письмових або усних на особистому прийомі — і передбачає обов'язок визначених посадових осіб реагувати і приймати рішення по суті поставлених питань у встановлені строки.

Поряд із Законом України «Про звернення громадян» врегулюванню порядку адміністративного оскарження певною мірою присвячено Указ Президента України «Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення» від 19.03.1997 р. Крім того, питання документального оформлення розгляду скарг вирішено Інструкцією з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації (затвердженою Постановою Кабінету Міністрів України від 14.04.1997 p.).

Водночас в окремих сферах державного управління існують численні відомчі нормативні акти, що встановлюють власні правила розгляду звернень, у тому числі роботи зі скаргами. Зокрема, подібними нормативними актами закріплено правила звернення до Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку, органів системи Міністерства внутрішніх справ (МВС), органів державної контрольно-ревізійної служби в Україні, Аудиторської палати України, органів прокуратури, Національної служби посередництва і примирення, органів та закладів виконання покарань, Управління державної охорони України тощо. Ці нормативні акти, як правило, існують у вигляді інструкцій, хоча в окремих сферах вони затверджені у вигляді положень та правил.

Необхідно зазначити, що всім встановленим нормативними актами процедурам такого роду притаманні загальні риси. Так, обов'язковим у кожному випадку адміністративного оскарження є визначення таких основних складових, як предмет та підстави оскарження, терміни прийняття та вирішення поставлених у скарзі питань, порядок реєстрації та розгляду скарги, подання і розгляду повторної скарги, здійснення особистого прийому громадян, відповідальність за порушення існуючого порядку адміністративного оскарження та контроль за його дотриманням. Щоправда, кожна із зазначених складових процедури адміністративного оскарження по-різному реалізується у межах відповідних сфер.

Розглянемо існуючий порядок адміністративного оскарження в окремих сферах з наголосом на характерних особливостях, притаманних саме відповідній сфері.