Факультативные 6 страница

i Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 32. Ст. LS74. 2 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.

^! Конституции буржуазных государств: Учеб. пособие / Сост. В.В. Маклаков. М.: Юрид. лит., 1982. С. 311.

Глава 8. Налоговое законодательство

8.2. Понятие налогового законодательства

При этом, конечно, не исключено, что законодатели и сами смогут ' ;у,
привести свою практику в соответствие конституционно значимым
стандартам. Эта идея нашла закрепление в НК РФ. В п. 1 ст. 1 части '
первой НК РФ определено, что законодательство РФ о налогах и сборах ' -'-."'
состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним феде- •••
ральных законов о налогах и сборах. А п. 5 ст. 3 части первой НК РФ
закрепляет, что федеральные налоги и сборы устанавливаются, изме-.
няются или отменяются настоящим Кодексом. Эта же идея выражена в '';£■:.
е. 2 ст. 12 части первой НК РФ, согласно которой федеральными при-. ":-
знаются налоги и сборы, устанавливаемые настоящим Кодексом и обя- 2.,<
зательные к уплате на всей территории Российской Федерации. ''""';;

В качестве гарантии выполнения данного правила НК РФ устанав- ':'■£■
ливает, что ни на кого не может быть возложена обязанность уштачи-
вать налоги и сборы, не предусмотренные Кодексом либо установлен-.-,
ные в ином порядке, чем это определено Кодексом (п. 5 ст. 3). ' •;;•

Однако проблема до конца все-таки не решена. Налоговый кодекс J.k
РФ -^ федеральный закон, а не федеральный конституционный закон.. <[];:
Поэтому, в принципе, не исключена ситуация принятия неналоговых •'."•.
законов, содержащих налоговые нормы. Противоречия этих законов и -К*'.
НК РФ должны разрешаться в соответствии с общими правилами уст- ;.Ц
ранения правовых коллизий. •." '£'

Принятые НК РФ правила об ограничении форм налогового зако- ';>;'•; нотворчества нельзя рассматривать только как моральное обязательст-:'• во законодателя, от которого он вправе отказаться в любой момент. В противном случае закон теряет свою ценность как обязательный для выполнения акт, вводится двойной ставдарт: нормы закона обязатель-. ны для одних лиц и не обязательны для других.

Поэтому подобные нормы необходимо рассматривать как самообя­зывающие. Они обязательны для законодателя и подлежат правовой

защите.

Эта защита основана на конституционно-правовом режиме ста­бильных условий хозяйствования. Он предполагает, что предпринима­телям заранее известно, как и в каких формах устанавливаются условия хозяйствования, в том числе условия налогообложения.

Правовая защита должна состоять в признании не соответствующей Конституции РФ нормы, содержащейся в неналоговом законе. Несо­ответствие состоит в нарушении ст. 8 и 34 Конституции РФ, гаранти­рующих право на свободную предпринимательскую и иную не запре­щенную законом экономическую деятельность. Свобода предпринй-" мательства невозможна без свободы выбора, который зависит от уве­ренности относительно источников, устанавливающих права и обязанности.

Но, с другой стороны, если принят неналоговый закон, содержа­щий норму о налоге, тот же принцип свободы экономической деятель­ности может послужить основанием для того, чтобы планировать дея­тельность на основе этой нормы. Предприниматель не должен сам «ревизовать» законодателя и определять, что какую-то норму закона он не обязан или не вправе выполнять.

Приятным удивлением предпринимателя, узнавшего, что он поль­зовался льготой неправомерно, поскольку закон незаконен, вряд ли можно оправдать необходимость соблюдения конституционно-право­вого режима стабильных условий хозяйствования.

Выход видится только в том, что норма о налогах, содержащаяся в неналоговом законе, не может не применяться автоматически. Такая норма должна быть обжалована в КС РФ, который может признать ее не соответствующей Конституции РФ и объявить недействительной с момента опубликования постановления КС РФ или с определенного момента после опубликования в будущем.

8.2.6. Кодификация налогового законодательства

Объединение норм налогового законодательства в едином законо­дательном акте объясняется рядом причин и условий.

Во-первых, налоговое законодательство нуждается в систематиза­ции. Она возможна, поскольку существует внутреннее единство нало­говой системы.

Источником уплаты любых налогов выступает доход лица (реаль­ный или предполагаемый). Необходимо установить четкую последова­тельность уплаты различных налогов. Так, по общему правилу, из по­ступившей выручки от реализации товаров (работ, услуг) в первую оче­редь уплачиваются косвенные налоги (НДС, акцизы). Затем рассчиты­ваются и уплачиваются поимущественные налоги. Оставшаяся за вычетом этих налогов сумма служит базой для расчета налогооблагае­мой прибыли. Чистая прибыль, оставшаяся после уплаты налога на прибыль, — источник остальных налогов.

Налоги устанавливаются и взимаются на основании общих прин­ципов налогообложения и сборов. Систематизация налогового зако­нодательства способствует более полному и четкому воплощению этих принципов.

Многие понятия, термины, применяемые при установлении того или иного налога, являются «общеналоговыми». Важно, чтобы они применялись единообразно во избежание ненужного усложнения, ка-зуистичности законодательства. Систематизирующий акт призван ис-

- 234 1лава 8. Налоговое законодательство

8.2. Понятие налогового законодательства

ключить неоднородность, внутренние противоречия механизма нало-

""поТколВД понятие налоговой системы не сводится толькокс,,,

Поскольку _регулИр_Ует Фискальный правопорядок в делом.

SSS^ установления федеральных, реги-

Приэтом^ссмар проблемы возникновения и порядоквы-

и=ия "oSS^I no уплате итогов, ^££?£££ гоплательшиков, формы и методы налоговго ^K™^;_o™S_ ность за совершение налоговых нарушении и др. Это позва^у,а„ никам налоговых отношении получить полную

П°СZ^P*^^^^

JSS» В вопросе о РеФ_Л=-™ ХГс^Г»: ТР1ТТ.Г-ГПЯ необходимо найти баланс между потреониыш^

^гт;"Го«^ =_Д=_П=^

это же обстоятельство оценивают в Поль У ^к°Я*^[^_{0ЛНенш зако}_ —==ГГ-^=^^™-ром теря,отся

"T-irs=^^:xr~ отно™

^РГли в Конствдции ФРГ, например, содержится специаль-„S™^ФинаГь™™^Цв Конституции РФ отдельные г—ния Гос^РяХя к налогообложение рдс₌и ₌ ы^одна»-. ппиимн того что практика налогообложения а и"^ши1 f

ГноТГлеГые призеры >-^£™?%%££ж

«Сложившаяся ситуация придает новому ^^ и „_н__штт

максимально полно и последовательно раскрыть все у

1 См.: Фомина С. 63-65.

04. Источники налогового права зарубежных стран. М., 1996.

ципы российского налогового права»'. В связи с этим НК РФ - не просто отраслевой закон. Это один из важнейших документов россий­ского права, формирующий отношение граждан к государству и праву вообще. «Кодекс объективно несет на себе конституционную нагрузку Через реальное налогообложение во многом воспринимаются де­кларации о демократизме государственного строя, о праве как выра-ст^в аны?^{ЮШеИ СПраведЛИВОСТИ}' ° ценностях федеративного устройства

В зависимости от объекта регулирования выделяют общие и специ­
альные налоговые кодексы. ^ц

Общие налоговые кодексы содержат материальные и процессуальные нормы, регламентирующие налогообложение в целом Такими кодек сами регулируются основы взимания налогов, права и обязанности налогоплательщиков, структура и правовой статус налоговых органов процедуры исчисления и уплаты налогов, порядок контроля за пра вильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты нало­гов, обжалование действий и решений налоговых органов и их долж ностных лиц, ответственность за нарушения налогового законодатель-

ства.

Примерами таких актов служат Кодекс внутренних доходов США, Налоговый кодекс Франции, Положение о порядке взимания налогов, сборов и пошлин, выполняющее роль Налогового кодекса ФРГ³.

Специальные налоговые кодексы регулируют отдельные виды фис­кальных платежей. Например, в Алжире действуют несколько таких кодексов: Кодекс прямых налогов и приравненных к ним платежей, Кодекс платежей на товарооборот, Кодекс регистрационных сборов и Кодекс гербовых сборов. В "Бельгии применяется Кодекс налогов с доходов населения⁴-

Налоговый кодекс РФ относится к общим налоговым кодексам. Часть первая НК РФ принята Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ⁵. Она состоит из семи разделов, в которых регулируются отношения, составляющие основу всей налоговой системы. Разделы включают в себя главы (20 глав)., главы — статьи (142 статьи).

В разделе I «Общие положения» закреплены основные начала (принципы) налогообложения, источники правовых норм о налогах и сборах, основные понятия, система налогов и сборов.

| Топорнин Б.Н. Налоговое право в правовой системе России // Налоговый кодекс. Сегодня и завтра. М.: ФБК-Пресс, 1997. С. 6.

² Там же. С. 8.

³ См.: Фомина О.А. Указ. соч. С. 65—66.

* См.: там же. С. 81—82. ^s

5 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.

236 Глава 8. Налоговое законодательство

9.1. Подзаконные нормативн ые правовые акты 237

Раздел II посвящен правам и обязанностям участников налоговых отношений — налогоплательщиков и налоговых агентов, а также их представителей.

Основы правового статуса налоговых и таможенных органов, орга­нов налоговой полиции рассматриваются в разделе Ш.

В шести главах раздела IV — самого большого в Кодексе — уста­навливаются общие правила исполнения обязанности по уплате нало­гов и сборов.

Налоговой отчетности и налоговому контролю посвящен раздел V.

Виды налоговых нарушений и ответственность за их совершение установлены в разделе VI.

Раздел VIi регулирует вопросы обжалования актов налоговых орга­нов, действий их должностных лиц.

- В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 147-ФЗ «О введении в действие части первой Налогового кодекса Рос-, сийской Федерации»¹ большинство положений части первой Нало­гового кодекса Российской Федерации введено в действие с I января 1999 г.

Частью второй НК РФ урегулирован порядок исчисления и уплаты конкретных налогов: федеральных, региональных, местных. Она при-' нимается и вводится в действие поэтапно, по мере принятия глав, по­священных каждому налогу. Эти главы объединены в разделы, объеди­няющие налоги одного уровня. Самостоятельный раздел посвящен ре­гулированию специальных налоговых режимов;

Налоговый кодекс РФ — основа налогового законодательства РФ. Остальное законодательство принимается только в соответствии с Кодексом. Статья Г части первой НК РФ устанавливает, что законо­дательство РФ о налогах и сборах состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сбо­рах.

■Соответствие НК РФ — непременное требование к законодатель­ству субъектов Федерации, нормативным правовым актам органов местного самоуправления (п. 4, 5 ст. 1 части первой НК РФ).

Кодекс определяет, что ряд налоговых отношений может быть уре­гулирован исключительно НК РФ. Так, согласно п. 5 ст. 3 части первой НК РФ федеральные налоги и сборы устанавливаются, изменяются-, или отменяются настоящим Кодексом. Это означает, что не допуска­ется установление, изменение или отмена конкретного налога зако­ном, не вносящим изменений в сам Кодекс. С позиции ст. 3, в част-

¹ СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3825.

ности, не подлежат применению различные нормы о налогах (напри­мер, о предоставлении льгот), включенные в неналоговое законода­тельство.

В ряде случаев НК РФ закладывает только основы правового регу­лирования тех или иных отношений, предусматривает необходимость принятия специального законодательства. Например, ст. 36 части пер­вой НК РФ устанавливает, что федеральные органы налоговой поли­ции выполняют функции, определенные Кодексом, а также иные функции,'возложенные на них Законом РФ'«О федеральных органах ■налоговой полиции».

Особое значение имеет НК РФ для таможенных платежей. Соглас­но ст. 13 части первой НК таможенная пошлина и таможенные сборы отнесены к федеральным налогам и сборам. Однако законодатели не­ходили из того, что к моменту принятия НК РФ уже имелось довольно обширное законодательство, регулирующее отношения по исчисле­нию и уплате таможенных платежей: ТК РФ, Закон РФ «О таможенном тарифе» и др. Поэтому ст. 2 части первой НК РФ определено, что к отношениям по установлению, введению и взиманию таможенных платежей, а также к отношениям, возникающим в процессе проведе­ния контроля за уплатой таможенных платежей и привлечения к от­ветственности виновных лиц, законодательство о налогах и сборах не применяется, если иное не предусмотрено НК РФ.

Таким образом, в отношении таможенных платежей. НК РФ не закладывает основ, их исчисления и взимания. Задача НК РФ — при­вести таможенное законодательство в соответствие с общими принци­пами исчисления налогов и сборов.

Глава 9

ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ИСТОЧНИКИ

НАЛОГОВОГО ПРАВА

9.1. Подзаконные нормативные правовые акты

Налоговые отношения регулируются не только законами, но и под­законными актами. Значение этих актов было особенно велико на пер­вом этапе становления российского налогового законодательства (1991 — 1998 гг.). «Из более чем тысячи правовых актов, регулирующих налоговые отношения, насчитывается всего 20 законов. Кроме них имеется 100 указов Президента Российской Федерации, 100 прави­тельственных постановлений, а все остальные акты изданы различны-

238 Глава 9. Дополнительные источники налогового права ■■•..

ми ведомствами. Иными словами, в налоговом праве явно преобладают ■; i^:/
подзаконные акты»¹..., "'-л

Необходимость такого регулирования отчасти объяснялась низким ':t
качеством законов о налогах, их чрезмерной лаконичностью. Напри-' ■:<:•
мер, Закон РФ от 6 декабря 1991 г. № 1992-1 «О налоге на добавленную;Т.
стоимость» содержал всего 10 статей. А девятью статьями Закона РФ
от 18 октября 1991 г. № 1759-1 «О дорожных фондах в Российской;('.;
Федерации» регулировался порядок исчисления и уплаты четырех на- • 'У
логов: налога на пользователей автомобильных дорог, налога с владель- -••(.;<-••
дев транспортных средств, налога на приобретение автотранспортных %•
средств, налога на реализацию горюче-смазочных материалов. \. 'У;

Недостатки законодательства восполнялись инструкциями. ".4_;>-

Статья 25 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской '•••
Федерации» предусматривала, что инструкции и методические-указа- -.:-.
ния по применению законодательства о налогах издаются Государст-" •''<-;'-
венной налоговой службой Российской Федерации по согласованию с V;-;
Министерством финансов Российской Федерации., \;|\

Однако зачастую, и в большинстве случаев обоснованно, ведомст- ';-^V; венные акты вызывают к себе негативное отношение: на практике ин-'$?! струкциями нередко искажается содержание законов, бюрократизиру- ^:м^ ется система отношений, ущемляются права и законные интересы на-.f§;-_: логоплателыциков. Органы исполнительной власти должны быть етро-- 'У: ■ го ограниченны в своих юридических возможностях. Иначе и не может '": быть, так как закон предполагает использование принуждения для %'■: того, чтобы заставить налогоплательщика выполнить свою обязан- • -' -ность. Поскольку налог представляет собой нарушение свободы и •:. права собственности налогоплательщика; то проявление власти в:•, сфере налогов должно быть ограниченно. Важно помнить, что ведом-.* ■ ствениые инструкции не могут устанавливать или изменять налоговые обязательства налогоплательщиков, их назначение — регламентировать наиболее совершенные и в меру разумной необходимости единообразные способы практической деятельности органов управления, связанной с пра­вильным и своевременным взиманием налогов.

Поэтому совершенствование налогового законодательства должно -идти не по пути развития подзаконного нормотворчества, а по пути. совершенствования самих законов о налогах, установления таких ме- -' ханизмов преодоления пробелов в законодательстве, которые позволя­ли бы, не прибегая к изданию инструкций, на основании самого закона определять правильный вариант действий.

9Л. Подзаконные нормативные правовые акты

Конечно, совсем обойтись при налогообложении без подзаконных нормативных актов невозможно. Это объясняется рядом причин.

Во-первых, некоторые вопросы налогообложения требуют достаточ­но оперативного решения, что не обеспечивается законодательной процедурой. Например, введение сезонных таможенных пошлин ак­туально в течение короткого периода.

Во-вторых, решение ряда проблем, имеющих технический характер, целесообразно поручить специализированным ведомствам, а не загро­мождать ими закон. Вряд ли правильно утверждать на законодательном уровне формы налоговых деклараций, расчетов и т.н. В-третьих, по­скольку налогообложению присуща и регулирующая функция, решение некоторых вопросов может быть отнесено к компетенции органа, ответ­ственного за проведение социальной и экономической политики в той или иной области. Например, перечень товаров первой необходимости, облагаемых НДС по льготным ставкам, определяло Правительство РФ. НК РФ не включает подзаконные нормативные акты в состав за­конодательства о налогах и сборах, отводит им исключительно подчи­ненную роль (схема Ш—6).

Схема III—6