Бюджетное устройство Российской Федерации и бюджетная система России, основные принципы

Бюджетное устройство государства определяется его государст­венным устройством, закрепленным в конституции. В соответст­вии со ст. 1 Конституции РФ Российская Федерация есть демокра­тическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной об­ласти, автономных округов — равноправных субъектов Федерации.

Бюджетное устройство определяется в юридической литературе как организация бюджетной системы и принципы ее построения.

БК РФ не закрепляет понятия «бюджетное устройство». Одна­ко раздел 1 части второй БК РФ, озаглавленный «Бюджетное уст­ройство», включает нормы, регулирующие структуру бюджетной

системы Российской Федерации, правовые формы бюджетов, а также принципы, на которых основана бюджетная система.

Структура бюджетной системы, ее организация, взаимоотноше­ния между различными звеньями бюджетной системы определяют­ся соответствующим законодательством.

В соответствии с законодательством Российской Федерации до принятия БК РФ бюджетная система России включала в себя три вида бюджетов:

— федеральный бюджет;

— бюджеты субъектов Федерации: республиканские бюджеты
республик, областные бюджеты областей, краевые бюджеты краев,
городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, бюдже­ты других субъектов Федерации;

— местные бюджеты: бюджеты муниципальных районов, бюд­жеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципаль­ных образований городов федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

БК РФ расширяет понятие бюджетной системы, включая в.нее не только вышеназванные бюджеты, но и бюджеты государствен­ных внебюджетных фондов. В ст. 6 БК РФ бюджетная система России определяется как основанная на экономических отноше­ниях и государственном устройстве Российской Федерации, регу­лируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В соответствии со ст. 10 БК РФ бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:

первый уровень — федеральный бюджет и бюджеты государст­венных внебюджетных фондов;

второй уровень — бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

третий уровень — местные бюджеты, которые делятся на два подуровня:

1) бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских ок­ругов, бюджеты внутригородских муниципальных образований го­родов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

2) бюджеты городских и сельских поселений.

В соответствии со ст. 11 БК РФ федеральный бюджет и бюдже­ты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и ут­верждаются в форме федеральных законов,-¹ бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюд­жетных фондов — в форме законов субъектов Федерации, местные бюджеты — в форме нормативных правовых актов представитель­ных органон местного самоуправления либо в порядке, установ­ленном уставами муниципальных образований.

В случаях если БК РФ предусматривается регулирование опре­деленных отношений законом о бюджете, для органов местного

самоуправления эти отношения должны быть урегулированы соот­ветствующими нормативными правовыми актами представитель­ных органов местного самоуправления о бюджете либо актами о бюджете, принимаемыми в порядке, установленном уставами му­ниципальных образований.

БК РФ закрепляет общее понятие бюджета (ст. 6), а также ст. 14—16 содержат легальные определения федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, бюджета муниципального образова­ния.

Бюджет субъекта Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консо­лидированный бюджет субъекта Федерации.

Консолидированный бюджет РФ объединяет федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Федерации.

При этом необходимо иметь в виду, что консолидированные бюджеты как свод бюджетов нижестоящих территориальных уров­ней и бюджета соответствующего субъекта бюджетного права ис­пользуются только для расчетов и аналитической работы.

В ст. 17 БК РФ целевой бюджетный фонд определяется как фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законода­тельством Российской Федерации в составе бюджета за счет дохо­дов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не мо­гут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

БК РФ содержит общее определение государственного вне­бюджетного фонда. Согласно ст. 6 БК РФ государственный вне­бюджетный фонд — это форма образования и расходования де­нежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюдже­тов субъектов Федерации. В ст. 13 БК РФ указывается цель его создания: «Государственный внебюджетный фонд — фонд денеж­ных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации и предназначенный для реализации консти­туционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и меди­цинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюд­жетного фонда формируются в порядке, установленном феде­ральным законом, либо в ином порядке, предусмотренном на­стоящим Кодексом».

В бюджетную систему Российской Федерации включаются три государственных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориаль­ные фонды обязательного медицинского страхования.

До принятия БК РФ важнейшими принципами бюджетной сис­темы являлись единство, самостоятельность, полнота, реальность и гласность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ.

БК РФ закрепил вышеназванные принципы построения и функционирования бюджетной системы, раскрыл их содержание, а также включил в перечень принципов бюджетной системы прин­ципы, ранее не предусмотренные бюджетным правом России.

В соответствии со ст. 28 БК РФ бюджетная система РФ осно­вана на следующих принципах:

— единства бюджетной системы Российской Федерации;

— разграничения доходов и расходов между уровнями бюд­жетной системы Российской Федерации;

— самостоятельности бюджетов;

— равенства бюджетных прав субъектов Федерации, муници­пальных образований;

— полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюдже­тов государственных внебюджетных фондов;

— сбалансированности бюджета;

— эффективности и экономности использования бюджетных
средств;

— общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

— гласности;

— достоверности бюджета;

— адресности и целевого характера бюджетных средств.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федера­ции — это единство бюджетного законодательства Российской Фе­дерации, принципов организации и функционирования ее бюд­жетной системы, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Феде­рации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Рос­сийской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной сис­темы Российской Федерации и бюджетных учреждений.

Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней означает закрепление в соответствии с законода­тельством Российской Федерации доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, определение полномо­чий органов государственной власти (органов местного самоуправ­ления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

— право и обязанность органов государственной власти и ор­ганов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сба­лансированность соответствующих бюджетов и эффективность ис­пользования бюджетных средств;

— право и обязанность органов государственной власти и ор­ганов местного самоуправления на соответствующем уровне бюд­жетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществ-

лять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотрен­ных БК РФ;

— право органов государственной власти и органов местного
самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством
Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, подле­жащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджет­ной системы Российской Федерации;

— право органов государственной власти и органов местного
самоуправления в соответствии с БК РФ самостоятельно опреде­лять формы и направления расходования средств бюджетов (за ис­ключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществ­
ляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней);

— недопустимость установления расходных обязательств, под­лежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух
или более уровней бюджетной системы Российской Федерации,
или за счет средств консолидированных бюджетов, или без опреде­ления бюджета, за счет средств которого должно осуществляться
исполнение соответствующих расходных обязательств;

— недопустимость непосредственного исполнения расходных
обязательств органов государственной власти и органов местного
самоуправления за счет средств бюджетов других уровней;

— недопустимость введения в действие в течение финансового
года органами государственной власти и органами местного само­управления решений и изменений бюджетного законодательства и
(или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличе­нию расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней
без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих
бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расхо­дов, снижения доходов;

— недопустимость изъятия в течение финансового года допол­нительных доходов,. экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Федерации, му­ниципальных образований — это определение бюджетных полно­мочий органов государственной власти субъектов Федерации и ор­ганов местного самоуправления, установление и исполнение рас­ходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, оп­ределение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требования­ми, установленными БК РФ.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюд­жетов государственных внебюджетных фондов проявляется в том, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, опреде­ленные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, законами о государственных внебюджетных фондах,

подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных вне­бюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финан­сированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам и по расходам бюджетов, бюджетов государственных вне­бюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уп­лате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета выражается в том, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответство­вать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из ис­точников финансирования его дефицита.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполно­моченные органы должны исходить из необходимости минимиза­ции размера дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюджет­ных средств означает, что при составлении и исполнении бюдже­тов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных резуль­татов с использованием наименьшего объема средств или достиже­ния наилучшего результата с использованием определенного бюд­жетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефи­цита.

Доходы бюджета и поступления от источников финансирова­ния его дефицита не могут быть увязаны с определенными расхо­дами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фон­дов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип гласности заключается в следующем:

— обязательное опубликование в открытой печати утвержден­ных бюджетов и отчетов об их исполнении, полнота представле­ния информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступ­ность иных сведений по решению законодательных (представи­тельных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

— обязательная открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по про­ектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногла­сия либо внутри законодательного (представительного) органа го-

сударственной власти, либо между законодательным (представи­тельным) и исполнительным органами государственной власти;

— секретные статьи могут утверждаться только в составе феде­рального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показате­лей прогноза социально-экономического развития соответствую­щей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств за­крепляет требование о том, чтобы бюджетные средства выделялись в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обо­значением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности преду­смотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.