Пример институционального анализа: административные барьеры

Отправляясь от общей характеристики административного барьера (АБ) как формального правила, препятствующего созданию стоимости, можно ввести следующую типологию правил, позволяющую выделять АБ из множества других формальных институтов (табл. 14.2).

Здесь ЧИ — частные издержки, ЧВ — частные выгоды, СИ — со­циальные издержки, СВ — социальные выгоды.

Рассмотрим содержание получившихся типов правил.

1.1. Правило, для которого не только ЧИ превышают соответствующие выгоды, но и СИ оказываются выше, чем социальные выгоды, можно оха­рактеризовать как «классический», или качественный административный барьер (в противоположность количественному АБ, определение кото­рого будет введено ниже). Очевидно, оно оказывает сугубо негативное воздействие на процесс формирования стоимости в национальной эко­номике, а порождаемые им издержки имеют явно непроизводительный характер с общественной точки зрения.

Вместе с тем функционирование такого правила может быть вполне прибыльным для оператора данного барьера, т.е. организации, получа­ющей прямую денежную выгоду от существования АБ. Разумеется, в этом аспекте возможна и иная ситуация - наличие рассматриваемого правила порождает частные издержки предпринимателя, не трансформирую­щиеся в частные доходы оператора АБ, или, точнее говоря, в его ле­гальные частные доходы.

Примером качественного АБ в России долгое время выступал запрет (точнее, отсутствие явного разрешения) на продажу земель сельскохо­зяйственного назначения (при существовании процедур их дискрецион­ного выделения за формально установленную плату, не отражающую стоимость земли).

1. ЧИ предпринимателей в условиях действия данного правила, если относить к ним недополученную выгоду от расширения производства, явно превышают частную выгоду следования этому правилу. '

2. СИ, выражавшиеся в несозданной стоимости и непроизведенном ВВП, также, очевидно, превышали СВ, имевшую чисто идеологический характер и материализовавшуюся в удовлетворении политических пред­почтений некоторой части акторов политического рынка.

3. Частные выгоды фактических операторов данного барьера - руко­водителей муниципального уровня, реально осуществлявших теневую продажу земель, - при этом оказывались, вероятно, весьма значитель­ными, хотя и имели нелегальный характер.

Здесь важно подчеркнуть, что сам факт возникновения и существо­вания теневого рынка земли выступал надежным индикатором админис­тративно-барьерной природы рассматриваемого правила. Данный те­невой рынок представлял собой не что иное, как рынок прав на факти­ческое нарушение существующего запрета.

Тем самым, обобщая, можно отметить, что хозяйственная деятельность предпринимателей в условиях функционирования качественного АБ может осуществлять двояко: а) с исполнением правила АБ (и соответству­ющими издержками в форме недополученной выгоды); б) с нарушением правила АБ и соответствующими чрезмерными ЧИ в виде прямых выплат монитору данного правила. При этом последний не обязательно явля­ется участником той политико-экономической группы, которая обу­словила введение подобного правила. В рассмотренном случае с за­претом земельного оборота трудно представить реальность существо­вания группы, включающей в себя не только политиков федерального уровня, но также и многочисленных руководителей муниципального уровня и руководителей бывших колхозов и совхозов, и притом органи­зовавшей внутри себя систематическое перераспределение получаемых нелегальных выплат.

1.2. Правило, исполнение которого сопряжено с издержками пред­принимателей, меньшими, чем получаемые ими частные выгоды, хотя возникающие при этом социальные издержки перекрывают со­циальные выгоды, можно условно охарактеризовать как внешний АБ. По сути, это такое правило, которое выгодно выполнять тем, кто ему

323

следует, несмотря на то, что экономика в целом несет при этом явные потери.

Типичным примером такого АБ могут служить правила, ограждающие рынок от входа на него новых участников, или претендентов (если, разу­меется, «старые» участники, или инкумбенты, не образуют естественную монополию): это правила лицензирования, вводимые при активном участии инкумбентов как части составного оператора АБ, охранительные таможенные импортные пошлины, вводимые «для защиты отече­ственного товаропроизводителя» и т.п.

Идентификация внешних АБ предполагает, как это следует из харак­теристики их общего содержания, оценку влияния анализируемого пра­вила на изменение уровня конкурентности того или иного рынка. Как представляется, отправной точкой при таком анализе должен выступать уровень конкурентности на рынке до введения правила. Тем самым, следует предположить, что речь идет, прежде всего, о развивающихся рынках, где только начинает формироваться состав стороны предло­жения, либо об «открывающихся» рынках, на которые предполагается активное вхождение группы новых игроков. Если содержание правила таково, что оно ограничивает вход претендентов, предъявляя к ним трудноосуществимые требования, и одновременно следование правилу не представляет большого труда для уже действующих участников рынка, можно утверждать, что данное правило определяет внешний административный барьер. Определенную тонкость в очерченной про­цедуре представляет собой сопоставление издержек исполнения пра­вила для инкумбентов и претендентов. В принципе выполнение какого-либо нового правила хозяйствования не должно сопровождаться суще­ственно различными издержками для разных фирм, если только предполагаемые правилом платежи не оказываются прямо или кос­венно зависящими от продолжительности пребывания фирмы на рынке, или если в такой зависимости не находятся те или иные из требований, предъявляемых к фирмам и не имеющих характера непосредственных платежей.

В качестве примера правила, предполагающего подобную зависи­мость, укажем на правила государственной аттестации негосударст­венных учебных заведений.

Прохождение этой процедуры необходимо последним для того, чтобы получить право выдавать аттестаты и дипломы государственного об­разца. Согласно упомянутым правилам для получения аттестации него­сударственный вуз должен предварительно осуществить хотя бы один выпуск учащихся. Тем самым, этот первый выпуск автоматически оказы­вается обладателем негосударственных аттестатов и дипломов, что вполне может понизить их конкурентоспособность на рынке труда. Сле­довательно, инкумбенты — государственные учебные заведения — по­лучают согласно данным правилам искусственное конкурентное преиму­щество перед претендентами.

2.1. Правило, частные издержки исполнения которого больше, чем частные выгоды, но социальные выгоды следования которому превы-

шают социальные издержки, можно назвать количественным АБ. Общая характеристика количественных АБ заключается в том, что данное пра­вило, по сути своей содействующее (или не препятствующее) созданию стоимости в национальной экономике, должно реализоваться по такой процедуре, которая принуждает предпринимателей нести неоправ­данно высокие издержки как непосредственно денежного, так и неде­нежного характера (прежде всего, чрезмерные затраты времени). Эти излишние, непроизводительные издержки оказываются прямым след­ствием либо произвольно высоких выплат, либо заложенного в проце­дуру дефицита мощностей по предоставлению услуг клиентам, обратив­шимся в то или иное государственное учреждение. Количественные АБ являются, вероятно, наиболее характерными для современной рос­сийской экономики.

Прямые выплаты за совершение требуемых действий (оказание услуг), предполагаемые такими правилами, — количественными администра­тивными барьерами, — обычно никак не связаны с фактическими из­держками на осуществление соответствующих действий, в несколько раз превышая их.

Что же касается искусственно создаваемых дефицитов мощностей по оказанию услуг, то, столкнувшись с упомянутыми дефицитами, клиент охотно обращается за содействием (ускорением прохождения процедур) к частным организациям, предоставляющим соответствующие «ускоря­ющие» услуги за плату, обычно несколько меньшую, чем оценка кли­ентом потраченного времени и усилий. Подобные организации пред­ставляют собой части коллективного оператора АБ.

Как следует из приведенных характеристик количественных АБ, наи­более явственный их признак - неадекватность предполагаемых выплат за принудительно предоставляемые услуги издержкам оказания по­следних, а также избыточность самого набора требуемых услуг (дей­ствий) по отношению к официально декларируемому смыслу выпол­нения правила.

2.2. Если и частные, и социальные издержки следования правилу ока­зываются меньше, чем соответствующие выгоды — налицо не разновид­ность административного барьера, а правило хозяйствования, способ­ствующее созданию стоимости, в силу чего данный тип выпадает за рамки нашего анализа административных барьеров.

Итак, подытоживая сказанное выше, можно предложить следующую совокупность признаков, наличие хотя бы одного из которых у офици­ально введенного и принуждаемого к исполнению правила дает осно­вания для его оценки как возможного административного барьера (т.е. квалификация такого правила как реального АБ требует дополнительных процедур):

1) возникновение (существование) в связи с действием правила тене­вого рынка прав на его нарушение;

2) снижение правилом уровня конкуренции на некотором рынке.

В случае обнаружения признака (1) выявление АБ предполагает по­лучение ответа на вопрос о природе ограничения на куплю-продажу

товара, обусловившего появление черного (теневого) рынка. Если огра­ничивается социально нежелательная деятельность, соответствующее правило не является административным барьером¹. Например, черный рынок наркотиков: социальные потери от немедицинского использо­вания наркотиков явно превышают то удовлетворение, которое полу­чают индивиды, потребляющие их. Если же черный рынок возникает для получения права заниматься производительной деятельностью, порож­дающее его правило является АБ.

Частным случаем (индикатором) «рыночного» способа идентификации АБ является возникновение официальной очереди на получение услуги, вменяемой в обязанность субъекту правила, и легального рынка прав на ускорение ее получения в обход очереди. Здесь «работает» бюрократи­ческий прием искусственного занижения пропускной способности (мощ­ности) по предоставлению навязываемых гражданам и предпринима­телям услуг.

В случае обнаружения признака (2) предметом дальнейшей про­верки является соотношение потерь потребителей на данном рынке и прироста создаваемой стоимости в рамках национальной эконо­мики². Расчеты этих величин весьма сложны (особенно с учетом того, что они должны вестись на достаточно продолжительный период вре­мени), однако необходимы для корректной оценки соответствующего правила. Очевидный случай — естественные монополии, где ограни­чение конкуренции позитивно сказывается на процессе создания стои­мости, при условии параллельного принятия правил государственного регулирования организационно создаваемой естественной моно­полии.

Расчеты издержек и потерь, сопряженных с существованием (воз­можных) административных барьеров, целесообразно вести в соответ­ствии со следующей методологией.

Экономические потери общества от существования административных барьеров ведения хозяйственной деятельности, введенных норматив­ными актами органов государственного (федерального и регионального) и муниципального управления, складываются из двух составных частей:

I. Прямых потерь населения от роста розничных цен, связанных с не­обходимостью несения хозяйствующими субъектами непроизводи-

В негативном, оценочном смысле слова; если же не ограничиваться этим смыслом и считать, что АБ могут быть и «позитивными», то не нужна и по­следующая проверка обстоятельств, порождающих черный рынок: одного факта его существования необходимо и достаточно для констатации того, что анализируемое правило обусловливает АБ; дальнейший анализ будет необ­ходим только для того, чтобы понять, является этот АБ «положительным» или «отрицательным».

Поскольку речь идет об анализе АБ, формируемых внутристрановым, а не международным законодательством, оценки создаваемой и теряемой стои­мости должны осуществляться именно применительно к национальной эко­номике. Ведь принятие национального закона, приносящего убытки отече­ственным производителям, но способствующего росту стоимости в другой стране, выглядит достаточно странно...

тельных издержек, нацеленных на преодоление административных барьеров и отвлекаемых, тем самым, из процессов создания стои­мости;

II. Косвенных потерь, связанных с недопроизводством стоимости (и валового внутреннего продукта) из-за неэффективного использо­вания ресурсов, вызванного несовершенством структуры рынков и слабостью стимулов к развитию производства, обусловленной низким уровнем конкуренции; снижение объемов производства, т.е. объемов предложения на рынке, также проявляется в росте уровня цен, который был бы ниже, если бы предложение оказалось относительно более вы­соким.

По своей экономической природе эти потери складываются из двух компонентов: во-первых, непроизводительных трансакционных из­держек, связанных с необходимостью преодоления искусственных ад­министративных барьеров, а во-вторых, снижения эффективности ис­пользования имеющихся ресурсов.

В величине прямых потерь населения от роста розничных цен (тип I) скрываются кактрансакционная составляющая (на покупателя перекла­дываются дополнительные издержки производителей и торговцев), так и «эффективностная», вызванная низким уровнем предложения.

Косвенные потери общества (тип II) лишь частично сказываются на благосостоянии населения, выражаясь в сокращении налогов, из ко­торых финансируется заработная плата работников бюджетной сферы, а также в сокращении заработной платы работников, занятых в недоста­точно эффективно работающих организациях. Одновременно косвенные потери, как отмечалось, могут отразиться и в повышении цен, поскольку предприниматели в условиях нынешнего российского рынка могут по­вышать цены, не рискуя сразу столкнуться со спросовыми ограниче­ниями вследствие невысокого уровня конкуренции на большинстве отечественных рынков.

Непосредственным основанием для возникновения прямых потерь для населения от роста розничных цен служат официальные и теневые выплаты, которые вынуждены осуществлять хозяйствующие субъекты для формального выполнения правил, устанавливающих администра­тивные барьеры хозяйствования. Эти выплаты по своей экономи­ческой природе представляют разновидность трансакционных из­держек.

Поскольку наилучшие стимулы к эффективному использованию ре­сурсов создаются в условиях четко определенных и надежно защи­щенных прав собственности, те затраты ресурсов общества, которые осуществляются для спецификации и защиты подобных прав, пред­ставляют собой необходимую часть общих трансакционных издержек; очевидно, они имеют производительный, общественно полезный ха­рактер.

Те же трансакционные издержки, которые приходится нести эконо­мическим агентам для обеспечения соответствия своей деятельности вводимым государством правилам, которые не способствуют росту

326

общественного богатства, — именно такие правила и представляют собой административные барьеры, — являются непроизводитель­ными, приводящими к упомянутым выше потерям в благосостоянии общества.

Непроизводительные трансакционные издержки, с которыми сталки­ваются отечественные предприниматели, можно сгруппировать сле­дующим образом:

• получение доступа к ресурсам и правам собственности на них (регис­трация предприятия, регистрация изменений в статусе предприятия, его уставных документах, получение права на аренду помещения, до­ступ к кредитам, лизингу оборудования и т.п.);

• получение права на осуществление хозяйственной деятельности (ли­цензирование деятельности, рабочих мест, сертификация произво­димой и ввозимой из-за рубежа продукции);

• поддержание деловых отношений и применение санкций (согласо­вание принимаемых решений с контролирующими организациями, получение различных льгот).

Оценить перечисленные виды непроизводительных трансакционных издержек в количественном отношении возможно, базируясь на данных опросов предпринимателей, а также данных, фигурирующих в судебных делах по фактам взяточничества.

Охарактеризованный выше подход к экономическому анализу институтов представляет собой частный случай метода, называемого «анализ затраты — эффективность»¹ и применяемого в ситуациях, где необходимо осуществить выбор между любыми альтернативами с точки зрения их влияния на рост стоимости (общественного бо­гатства или благосостояния).

Если экономический анализ института показывает, что он дей­ствует, но не эффективен, это означает, что существует группа инди­видов, у которой есть стимулы к институциональному изменению. Их можно назвать институциональными предпринимателями.

Успешность осуществления возможных «улучшающих» институ­циональных изменений напрямую зависит от масштабов и характера компенсаций, которые намереваются предоставить институцио­нальные предприниматели тем группам экономических агентов, ко­торым в результате изменения предстоит утратить те или иные вы­годы, которые им доставались ранее. Соответственно, вопрос о ком­пенсациях становится центральным для оценки возможности улучшения.

Вопрос о возможных размерах компенсаций теоретически реша ется достаточно просто: они не могут превышать того прироста стои­мости, который ожидается от проведения изменений, в противном случае последние лишены экономического смысла. Однако такая

Mishan E. Cost-benefit analysis. 4th ed. New York: Prager, 1988.

постановка явно не будет учитывать структуры выгод и компен­саций, т.е. их распределения по группам индивидов, а также перего­ворных сил всех действующих лиц, их возможности влиять на при­нимаемые решения.