III.1 Порівняльний аналіз: ключові результати

· Конвергенція між законодавством України та вимогами ЄС

Українське законодавство балансує між двома тенденціями. Одна походить від спадщини радянського періоду, а інша – від бажання модернізувати законодавство і наблизити його до європейських стандартів.

З одного боку, українське законодавство з охорони здоров'я та безпеки працівників, як і раніше, залишається надзвичайно фрагментованим і включає численні нормативно-технічні акти, накази і розпорядження. Звідси важко зібрати докупи усю необхідну інформацію щодо одного типу ризиків в одному місці, оскільки ця інформація може бути розпорошена в безлічі різних технічних регламентів (наприклад, коли мова йде про правила охорони праці і забезпечення безпечного ведення робіт на тимчасових або мобільних будівельних майданчиках). Крім того, не завжди легко здійснювати порівняння гранично допустимих значень тих чи інших шкідливих факторів в українському законодавстві та праві ЄС, а також одиниць їх виміру; українське законодавство з охорони праці часто відрізняється високим рівнем технічної деталізації, яке не легко розшифрувати представникам нетехнічних професій. В цілому, базуючись на даних інтерв'ю з особами, що мають спеціальні знання (зокрема, санітарними лікарями), можна визнати, що українське законодавство з охорони праці пред'являє дуже суворі гранично допустимі концентрації. Порівняльний правовий аналіз показав, що українське законодавство з охорони праці, зокрема, встановлює дуже суворі гранично допустимі концентрації щодо впливу фізичних факторів (вібрації, шуму та електромагнітних полів), проте це не так у відношенні впливу хімічних і біологічних агентів (принаймні що стосується чинного законодавства - див. нижче пояснення про передбачуване законодавство).

Інша успадкована від радянських часів ознака пов’язана з сильною позицією профспілок у сфері праці в Україні. Це означає, що вимоги відносно інформування працівників, їх консультування та навчання принаймні однаково сильні в українському законодавстві та в ЄС.

Друга тенденція, а саме наближення українського законодавства до європейських стандартів означає, що для деяких категорій ризиків, зокрема, щодо впливу хімічних речовин, українське законодавство знаходиться в процесі прийняття нових вимог, які повинні привести це законодавство у відповідність з вимогами ЄС. Тим не менш, цей процес знаходиться здебільшого на стадії проектування правил, лише деякі з яких були прийняті в грудні 2011 року. Зміст майбутнього регулювання використання азбесту був невідомим на момент підготовки цього звіту. Зміст передбаченого законодавства щодо впливу хімічних факторів був відомим, але не у зв'язку з граничними значеннями відповідних впливів під час роботи, що робить наше порівняння менш релевантним.

Нарешті, українське законодавство з охорони праці часто накладає на роботодавця обов'язок покращувати умови праці за рахунок «впровадження прогресивних технологій, засобів механізації та автоматизації виробництва, вимог ергономіки та позитивний досвід з охорони праці» (наприклад, щодо робочого обладнання або комп’ютерного обладнання).[18] На додаток до впровадження принципу ергономіки, це вимога можна розглядатися як відображення зобов'язання використовувати «найкращі з доступних технологій».

· Національне законодавство України йде далі, ніж законодавство ЄС / міжнародні стандарти

Як уже зазначалося в попередньому пункті, а також у підрозділі 2.1.1 цього звіту, українське законодавство з охорони праці подекуди виступає як більш жорстке, ніж вимоги ЄС, коли йдеться про гранично допустимі концентрації / рівні впливу на працівників певних небезпечних речовин (зокрема, канцерогенів), а також небезпечних фізичних факторів. Однак, як це має місце в цілому щодо законодавства з охорони праці в Україні, реалізуються ці граничні значення дуже слабо, а дані Міністерства охорони здоров'я показують, що фактичні значення експозиції шкідливих факторів на виробництві можуть іноді перевищувати від 5 до 100 разів стандарти шуму, вібрації, пилу і т.п. Це відбувається загалом внаслідок застарілості обладнання, відсутності засобів індивідуального захисту або поганих вентиляційних систем.

Друга сфера українського законодавства, яка теоретично передбачає більш високий рівень захисту, ніж стандарти ЄС, відноситься до захисту окремих категорій працівників, зокрема жінок і працівників з обмеженими можливостями. Але тут ми виявили два винятки:

1. Оцінка ризику для вагітних жінок не носить систематичного характеру в Україні і повинна здійснюватися лише за медичними показаннями.

2. Вплив хімічних факторів не є підставою для включення до списку заборонених робочих місць для вагітних жінок.

Коли справа доходить до захисту вагітних жінок від впливу шкідливих факторів, українське законодавство є надзвичайно захисним, оскільки забороняє вагітним жінкам займатися певною діяльністю і вимагає від роботодавців переміщення вагітних жінок на менш шкідливі види діяльності. Насправді це є частиною більш широкої правової концепції в Україні, відповідно до якої всім працюючим жінкам забороняється виконання певних небезпечних видів діяльності (таких, як підземні роботи або підйом дуже важких предметів).[19] Крім того, в Україні встановлена дуже вигідна система стимулювання вагітності та пологів, що дозволяє працюючим жінкам брати трирічну декретну відпустку за фінансової підтримки держави та їх компаній. Водночас, ці дві правові диспозиції (заборона певних небезпечних видів діяльності та вигідні декретні відпустки) можна розглядати й з іншого боку - як інституціоналізовані форми дискримінації щодо жінок у сфері зайнятості. Крім того, що офіційно заборонено наймати жінок на певні робочі місця, ці положення підштовхують роботодавців до небажання наймати молодих жінок на роботи, хай більш ризикованого характеру, але краще оплачувані або компенсовані, враховуючи, що можливо в майбутньому доведеться переміщувати їх подалі від цих позицій, якщо вони завагітнюють, а зарплату платити їм ту ж саму, що й раніше, а можливо, - й надаючи їм аліменти протягом трьох років після народження дитини. Ця дискримінаційна установка є відносно новою, оскільки за радянських часів, відповідно до Human Rights Watch, більше 90 відсотків жінок були зайняті або навчались, і частка жінок у сукупній робочій силі навіть перевищувала чоловіків в 1970-х і 1980-х роках.[20] Статистика показує, що в період між 1980 і 2008 роками рівень жінок у всій робочій силі скоротився в Україні з 70% до 62%.[21]

Що стосується робочих місць для інвалідів, останні зміни в законодавстві, починаючи з жовтня 2005 року (стаття 19 Закону «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні»), ввів квоти робочих місць для працевлаштування інвалідів в розмірі 4% середньооблікової чисельності штатних працівників облікового складу за рік, а якщо працює від 8 до 25 осіб, - у кількості одного робочого місця. Підприємства, де середньооблікова чисельність працюючих інвалідів менша, ніж установлено нормативом, щороку сплачують відповідним відділенням Фонду соціального захисту інвалідів адміністративно-господарські санкції, сума яких визначається в розмірі середньої річної заробітної плати на відповідному підприємстві. На папері це дуже просунута норма. Однак реалізація цієї квоти, здійснюється дуже важко, і більшість компаній воліють сплачувати встановлені законом санкції, а не оплачувати витрати щодо адаптації робочих місць для роботи людей з обмеженими можливостями. Інше рішення, яке часто приймається підприємствами, - це використання інваліда на папері, але ненадання йому реального робочого місця (знову ж таки, якщо витрати з адаптації вищі, ніж річна заробітна плата інваліда).

Ці різні правові положення українського законодавства щодо захисту окремих категорій працівників мають важливий наслідок для охорони здоров'я працівників та забезпечення їх безпеки в цілому. Заборона праці жінок та інших категорій більш «вразливих» працівників у певних небезпечних секторах чи на робочих місцях з високим рівнем ризику означає, що існує менше стимулів для зниження роботодавцями рівня ризику, пов'язаного з такими робочими місцями в цілому або встановлення ними більш суворих заходів захисту для гарантування здоров'я та безпеки всіх працівників.

· Прогалини, пов’язані із загальними зобов'язаннями роботодавця / працівника

Ключовою прогалиною в частині зобов'язань роботодавця є відсутність ефективних санкцій у разі, якщо роботодавець не здійснює оцінку ризиків. Зобов'язання щодо проведення оцінки ризику не вміщено в окрему статтю законодавства України про працю та про охорону праці, але розпорошене по різним положенням різних нормативних актів. Зокрема, стаття 17 Закону про охорону праці передбачає, що роботодавці повинні забезпечити відповідність робочих місць вимогам різних інструкцій з охорони праці шляхом організації лабораторного аналізу умов праці, організації ідентифікації, класифікації та розроблення плану ліквідації небезпечних ситуацій та реалізації заходів по боротьбі з небезпечними і шкідливими умовами праці. Загальна система санкцій, пов'язаних з охороною праці, передбачених законодавством України, свідчить про те, що роботодавець може бути покараний у разі, якщо він порушує вимоги з охорони праці, але рівень відповідних санкцій є дуже слабким і тому не є ефективним стримуючим фактором. Штрафи становлять від 5 до 10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (НМДГ), а НМДГ дорівнює 17 грн (приблизно 2 євро). Крім того, немає жодних конкретних санкцій, які б безпосередньо передбачались саме за нездійснення роботодавцем оцінки ризиків.

На додаток до відсутності санкцій, або, скоріше, саме через це, реалізація відповідної вимоги є дуже слабкою в Україні. Всі опитані зацікавлені сторони (урядові, неурядові, представники працівників і роботодавців) підтвердили, що це правда, особливо для невеликих вітчизняних компаній, меншою мірою – для великих, особливо міжнародних, компаній. Державна експертиза умов праці показала, що 23% всіх підприємств узагалі не здійснюють оцінки ризиків, а якість оцінки ризиків, яка все ж здійснюється, рідко буває задовільною.[22] Відсутність комплексної оцінки ризиків означає, що профілактичні заходи, що вживаються роботодавцями, можуть не відповідати реальним потребам працівників і можуть залишитися на зародковому рівні.

Загалом, вимоги щодо охорони здоров'я і забезпечення безпеки працівників розпорошені та сильно фрагментовані по правовій базі України; вони в дуже докладній і технічно складній формі регулюють використання певних видів робочого устаткування і робочих місць. Регламентації цих питань не вистачає всеохоплюючих правових рамок, які б включали в себе як загальні принципи, так і конкретне регулювання оцінки ризиків, їх мінімізації та запобігання.

· Прогалини щодо специфічних сфер регулювання

Ми виділили кілька сфер, де законодавство в ЄС з охорони праці вже розроблено, а в Україні ще ні. Зокрема, це стосується впливу біологічних агентів і законодавства, пов'язаного з умовами розміщення трудящих-мігрантів. Дана прогалина легко пояснюється тим, що Україна має дуже обмежену кількість трудящих-мігрантів. Це країна еміграції, а не імміграції. Ніяких конкретних регулюючих норм щодо створення умов для проживання трудящих-мігрантів в Україні немає, і це можна розглядати як прогалину в законодавстві в порівнянні з стандартами Міжнародної Фінансової Корпорації (IFC), бо якою б незначною не була кількість мігрантів в Україні, вона все ж існує, і такі люди повинні працювати, причому, як і у всіх інших європейських країнах, вони зайняті на найнебезпечніших роботах.

Друга прогалина стосується хімічних і біологічних агентів. Відносно хімічних речовин, в українському законодавстві було виявлено, зокрема, відсутність заборони на використання деяких небезпечних речовин, заборонених в ЄС. Однак створено суворі умови виробництва і продажу певних небезпечних речовин. Крім того, в рамках триваючого процесу гармонізації українського законодавства із законодавством ЄС, українське законодавство дуже скоро має прийняти аналогічні до стандартів ЄС положення щодо хімічних речовин, у тому числі й заборони на використання деяких з них.

Не існує в Україні ніяких конкретних законодавчих положень щодо захисту працівників від впливу біологічних агентів. Однак біологічні фактори включені до сфери регулювання Закону України про об'єкти підвищеної небезпеки від 18 січня 2001 року, що означає, що різні положення цього закону (наприклад, щодо складання декларації безпеки) поширюються на компанії, які виробляють / використовують біологічні агенти. Водночас сферою регулювання такого законодавства є запобігання нещасних випадків на виробництві; воно не зорієнтоване на профілактику професійних захворювань, пов'язаних з тривалим впливом на працюючих шкідливих факторів роботи (в тому числі біологічних). Таким чином, існує явна прогалина в українському законодавстві щодо профілактики впливу шкідливих біологічних агентів, оцінки ризиків, пов'язаних з впливом біологічних агентів, і затвердження ГДК впливу біологічних факторів на працівників (як це зроблено для хімічних чи фізичних речовин і канцерогенів), а також заходи профілактики.

Були виявлені також інші прогалини у відношенні до конкретних частин законодавства ЄС (наприклад, обладнання для роботи, канцерогени / мутагени та ін.), що докладно описані в наступній таблиці.

III.2 Узагальнена тематична таблиця