Россия в системе международных финансовых организаций

В 1990г. Россия определила в качестве одной из своих важнейших внешнеэкономических задач активное участие в международном финансово-кредитном сотрудничестве, вхождение в систему международных финансово-кредитных организаций и мировую финансовую систему в целом. После проведения либерализации внешнеэкономических связей, ликвидации государственной внешнеторговой и валютной монополии, создания системы контроля и регулирования валютных операций, введение внутренней конвертируемости рубля и т.д., Россия в 1992г. при западной поддержке стала членом основных международных финансовых организаций – МВФ, МБРР, МФК. К России перешло место Советского Союза в Европейском банке Реконструкции и Развития. США ликвидировали многолетние кредитные ограничения времен «холодной войны». Переоформлены на Россию некоторые кредитные линии, предоставленные и неиспользованные СССР. Значительные размеры приняло кредитование поставок в Россию зерна и ряда других товаров, по которым у Запада существовали проблемы сбыта, а в России ощущалась острая нехватка.

1 апреля 1992г. президент США Дж. Буш старший обнародовал первую международную программу помощи России, финансовые параметра которой оценивались в 24 млрд. долл. и состояли из нескольких разнородных компонентов.

Согласно этой программе Россия должна была получить 3 млрд. долл. в виде резервного кредита «станд-бай». Кроме того, в рамках МВФ предлагалось учредить фонд стабилизации Российского рубля в сумме 6 млрд. долл. Назначение фонда стабилизации рубля – поддержание рыночного обменного курса и механизма конвертируемости данной денежной единицы с помощью валютных интервенций на валютном рынке России и в границах существовавшей в то время рублевой зоны.

Со стороны ВБ предполагалось предоставление 1,5 млрд. долл. кредитов МБРР с участием ЕБРР для «максимально быстрого перехода к рыночному финансированию путем расширения роли частного сектора, укрепления через правовые, институциональные и финансовые реформы институтов государственного сектора, а также содействия привлечению частных инвестиций в российскую экономику».[26] Эти средства предполагалось использовать по четырем направлениям: жизненно необходимый импорт; структурные преобразования; инвестиционные проекты; укрепление институциональной базы финансовой инфраструктуры.

Кроме того, Россия должна была получить: 11 млрд. долл. от правительств промышленно развитых стран для импорта необходимого продовольствия, оборудования и сырья; 2,6 млрд. долл. в виде отсрочки уплаты процентов по кредитам бывшего СССР Парижскому клубу.

5 августа 1992 г. МВФ предоставил России в рамках договоренности о кредите ''станд-6ай» валютные средства в счет первой кредитной доли, при использовании которой он требует от страны – заемщицы выполнения сравнительно мягких условий: удержание дефицита государственного бюджета в рамках до 5%, контроль за приростом денежной массы, темпы инфляции – менее 10% в месяц. Основанием для предоставления этого кредитного транша послужило соглашение между российским правительством и МВФ, достигнутое 5 июля 1992 г. и получившее одобрение «семерки» на саммите в Мюнхене 6-8 июля 1992 г. Кредитная линия была открыта на сумму 719 млн. СДР (1,04 млрд. долл.) из 7,5% годовых со сроком расходования на протяжении пяти месяцев. Срок погашения – 5 лет с отсрочкой платежа на 3 года и 3 месяца. Соответствующие средства использовались для пополнения валютных резервов, осуществления платежей по внешнему долгу и интервенций на валютном рынке. Однако последующие транши резервного кредита Россия в 1992г. не получила. Не были выделены и средства (6млрд. долл.), предназначенные для фонда стабилизации рубля. Таким образом, наиболее ценный компонент пакета финансовой помощи – несвязанные валютные средства, которые власти могли бы свободно использовать для проведения экономических реформ и макроэкономического регулирования, остался практически нереализованным.

МВФ объяснил отказ предоставить России в 1992г. обещанный резервный кредит тем, что российское правительство уклонилось от выполнения согласованной с ним стабилизационной программы. Политика властей привела к срыву достигнутого в июле 1992г. соглашения: объем ВВП уменьшился в 1992г. на 14,5%; дефицит федерального бюджета, вместо запланированного уровня в 5% ВВП, достиг (по методологии МВФ) 22,4%; темп инфляции возрос, составив в 1992г. в среднем 20,5% в месяц. Основную причину роста инфляции МВФ видел в расширении кредитов Центрального банка, возраставших на 20% ежемесячно. По словам М.Камдессю, «вместо того, чтобы продолжить жесткую, ограничительную денежную политику, ориентированную на развитие рыночных отношений, власти обратились к совершенно иному варианту, который оказался ориентированным на инфляцию».[27]

Вся история отношений России с МВФ складывалась примерно по одной и той же схеме. МВФ открывал России кредитную линию, Россия при этом брала на себя обязательства, которые в принципе в сложившейся экономической ситуации не могла выполнить и не выполняла. На это МВФ либо отказывал ей в предоставлении второго транша либо предоставлял его с существенной задержкой, снижая таким образом его эффективность.

Что касается МБРР, то с ним было подписано три соглашения на сумму 803 млн. долл. Таким образом, финансовая поддержка России со стороны МВФ и МБРР, вместе взятых, составила в 1992 году лишь не многим более 1 млрд. долл., что в 4 раза меньше обещанной суммы в 4,5 млрд. долл. Страны «семерки» выделили России 12,2 млрд. долл., однако, это были связанные с покупкой у этих стран продовольствия и сырья кредиты. Таким образом, помощь в 24 млрд. долл. так и осталась не выполненным обещанием, это в свою очередь дискредитировало западные страны и МВФ в глазах населения. Распространилось мнение, что действительным стремлением Запада является окончательно ослабить Россию. Таким образом, российское правительство лишилось одного из главных компонентов успешного проведения реформ – поддержки населения.

В 1993 г. в Токио на встрече министров иностранных дел и финансов «большой семерки» был утвержден второй пакет помощи России объемом 43,4 млрд. дол.

Токийский пакет предусматривал предоставление средств на «первоочередные стабилизационные меры» в размере 4,1 млрд. дол., в том числе 3 млрд. долл. – кредит в рамках «механизма финансирования системных преобразований» МВФ. На основе принципа обусловленности кредитов российская сторона разработала стабилизационную программу и получила первую половину кредита в рамках «механизма финансирования системных преобразований «в размере 1078,3 млн. СДР (1,5 млрд. дол.) была предоставлена России 6 июля 1993 г. Срок погашения – 10 лет с отсрочкой погашения 4,5 года. Условия договоренности: сокращение дефицита государственного бюджета наполовину – до 10% ВВП; контроль за приростом денежной массы, однако в существенно смягченном, по сравнению с предыдущем кредитом, варианте, ежемесячные темпы инфляции – не выше 7-9%. После выделения первого транша директор-распорядитель МВФ М. Камдесю в одном из своих интервью сказал следующее: «Мне бы хотелось, чтобы для поддержания имиджа вашей страны ее следующая программа строго соблюдалась. Мир не поймет, если вы два раза подряд будете брать на себя обязательства и не выполнять».[28]

Выполнение некоторых из условий оказалось не под силу России в то время. По этой причине вторая половина данного кредита в 1993г. не была получена. Причиной этому послужила неудовлетворенность руководства МВФ результатами проводившейся финансовой стабилизации, ходом выполнения российскими властями их очередных обещаний, а также итогами парламентских выборов в декабре 1993г. и последовавшими за этими переменами в составе правительства.

С начала февраля 1994г. в России в течение нескольких недель находилась делегация МВФ, а 17 – 22 марта этого же года Москву посетил М. Камдессю. Его переговоры с российскими руководителями привели к новому соглашению, основные положения которого были зафиксированы в подписанном 8 апреля 1994 г, совместном Меморандуме правительства и Центрального банка об экономической политике в 1994 г. Достигнутое с МВФ соглашение позволило России получить второй транш кредита в поддержку системных преобразований. Это произошло 26 апреля 1994г., т. е. Спустя почти год после выделения первого транша, хотя обычно промежуток между предоставлением двух порций кредита составлял не более шести месяцев.

В рамках второго пакета помощи России планировалось осуществление «полной стабилизационной программы» за счет резервного кредита МВФ величиной в 4,1 млрд. долл. И фонда стабилизации рубля на сумму 6 млрд. дол., всего – 10,1 млрд. долл. Обе эти позиции содержались и в пакете помощи 1992г., но не были реализованы. Резервный кредит частично предполагалось использовать для выкупа на вторичном рынке долговых обязательств бывшего СССР по отношению к иностранным частным коммерческим банкам. Однако поскольку Россия и на этот раз оказалась не в состоянии выполнять жесткие условия кредитов «стэнд-бай», то предоставление такого кредита вновь отодвинулось на более поздние сроки.

В рамках «токийского пакета» в 1993г. Россия смогла реально использовать кредиты МБРР и ЕБРР на сумму 0,5 млрд. долл. Кроме этого, под эгидой ЕБРР в октябре 1993г. был создан Фонд для поддержки малого и среднего бизнеса в России величиной в 300млн. долл. Так же в «токийский пакет» вошли 4,5 млрд. долл. предоставленных США, 1,8 млрд. долл. – ЕС, 1,82 млрд. долл. – Япония.

При всей значимости данного финансирования для России, надо отметить, что в целом «токийский пакет» составил 0,35% совокупного ВНП стран «семерки», для сравнения сумма расходов по плану Маршалла составляла 1,5% величины ВНП в тот период.[29] Кроме того, около 60% общей суммы составляли гарантии экспортных кредитов, которые имеют важное значение для смягчения текущих хозяйственных трудностей, но не могут быть инвестированы в экономику с целью содействия структурной перестройке и придание ей необходимой динамики. Такие расходы содействуют сбыту продукции стран-доноров и поэтому в известном смысле они являются для Запада помощью самих себе.

На протяжение последующих лет внешнее финансирование России стало осуществляться в подавляющей части с помощью кредитов Международных валютно-финансовых организаций. Никакие новые комплексные программы международной помощи с участием национальных государственных органов стран Запада больше не формировались.

После валютных потрясений осени 1994г., кульминацией которых стал «черный вторник» (11 октября 1994г.), руководство России взяло курс на резкое ужесточение финансовой и денежно-кредитной политики, на подавление инфляции в качестве главной макроэкономической цели, на улучшение сбора налогов, на сокращение государственных расходов и дефицита бюджета. Для сокращения дефицита бюджета предполагался переход на его финансирование за счет так называемых неинфляционных источников, то есть внешних и внутренних займов, тем более что на тот момент государственный внешний долг, не считая долгов бывшего СССР, составлял 15% ВВП. В валютной сфере это выразилось в установлении с 6 июля 1995г. так называемого валютного коридора.

Таким образом, предполагалось, что если расходы по обслуживанию долга не выйдут за пределы лимитов, то можно уменьшить инфляцию, стабилизировать рубль, снизить процентные ставки. Вследствие этого начнутся развязка неплатежей, рост кредитных вложений, оживление производства. В дальнейшем увеличение налоговых поступлений даст возможность рассчитаться по долгам и снизить налоги, что в свою очередь придаст импульс инвестициям и реструктуризации экономики.

Названная выше смена концептуальных приоритетов естественно, встретила поддержку со стороны МВФ. Результатом этого стало предоставление Фондом России 11 апреля 1995г. первого стандартного полномасштабного кредита «стэнд-бай» в объеме квоты страны в МВФ, т. е. 4313,1 млн. СДР, или 6,8 млрд. долл. на срок в 12 месяцев. Однако параметры макроэкономической политики были существенно детализированы и ужесточены: сокращение почти в двое (с 11% ВВП в 1994г. до 6%) дефицита государственного бюджета; уменьшение объема чистого кредита органов денежно-кредитного регулирования «расширенному правительству» (федеральное правительство, местные органы управления, внебюджетные фонды) с 8 % ВВП в 1994г. до менее 3% в 1995г.; снижение инфляции до среднемесячного уровня в 1% во второй половине года.

Кроме того, России было поставлено условие, прекратить финансирование бюджетного дефицита за счет прямых кредитов Центрального банка. В области внешнеэкономической деятельности правительство РФ взяло на себя обязательства по устранению внешнеторговых льгот, окончательной ликвидации количественных ограничений в отношении экспорта и импорта, а также ограничений на участие во внешнеэкономической деятельности, по либерализации нефтяного экспорта и отмене до 1 января 1996г. всех экспортных пошлин. Было поставлено также условие о ежемесячном мониторинге выполнения Россией своих обязательств.

МВФ в целом выражал удовлетворение результатами реализации программы финансовой стабилизации России в 1995г. Правда, при этом высказывались критические замечания в отношении хода структурных преобразований (приватизации, модернизации банковского сектора, земельной реформы). Тем не менее, 26 марта 1996г. Фондом была одобрена договоренность о предоставлении России нового кредита – на этот раз через посредство механизма расширенного кредитования. Этот кредит, величина которого составила 6,9 млрд. СДР (10,1 млрд. дол.), подлежал использованию в течение трех лет. Сумма кредита соответствовала 160% российской квоты; однако предполагалось, что распределение фактически предоставляемых средств по годам не будет равномерным, а именно: в первом году 65% квоты, во втором – 55% и в третьем – 40%. На протяжении первого года действия кредитной линии валюта поступала в виде ежемесячных, а в последующие два года –квартальных траншей. Срок погашения – 10 лет с отсрочкой платежа в течение 4,5 года по каждому отдельному траншу.

Для получения этого кредита Россия опять принимает на себя достаточно жесткие обязательства перед МВФ. Как видно, постепенно МВФ становится для России главным заимодателем. Состояние же российской экономики столь плачевно, что внешний долг, несмотря на предоставленные отсрочки, приходится оплачивать за счет привлечения новых кредитов. Кроме того, столь жесткие условия МВФ, за выполнением которых бдительно следят чиновники Фонда, получающие ежемесячно от правительства информацию, не всегда доступную для российской деловой и научной общественности, практически лишают заемщика инициативы и самостоятельности во многих сферах экономической жизни. Особенно если учесть, что кредиты МВФ и связанных с ним организаций – используются для покрытия дефицита федерального бюджета. Зависимость же российского бюджета от внешних источников еще более усилилась, когда власти в широких масштабах прибегли к заимствованиям у зарубежных кредиторов путем продажи нерезидентам внутренних долговых обязательств – ГКО и ОФЗ.

В середине 1990-х годов существенно активизировал свое взаимодейст­вие с Россией и Всемирный банк. Наиболее крупными кредитами, по которым МБРР взял на себя обяза­тельства перед Россией на протяжении 1995-1998 финансовых годов, явля­лись: второй реабилитационный заем в размере 600 млн.долл. (1995г.); заем на осуществление жилищного проекта на сумму 400 млн.долл. (1995г.); два займа на структурную перестройку угольной промышленности (500 млн. долл. в 1996г. и 800 млн.долл. в 1998г.); три займа на структурную перестройку эко­номики (1997г. – 600 млн.долл.; 1998г. – 800 млн.долл. и 1500 млн.долл.); заем на структурную перестройку системы социальной защиты (1997г. – 800 млн.долл.).[30]

В июне 1997г. Всемирный банк одобрил новую стратегию содействия России, которая предусматривала значительное увеличение объемов кредито­вания для поддержки реализуемой в стране программы экономических преоб­разований. «Перед нами открыты широкие возможности для оказания содейст­вия России в деле экономического возрождения этой страны», - заявил вице-президент Банка по региону Европы и Центральной Азии Й. Линн. В этой связи он отметил ряд положительных сдвигов в осуществлении проектов МБРР в России: доля проектов, имеющих удовлетворительный рейтинг реализации, увеличилась с 39% до 65%, объемы расходования средств по инвестиционным проектам выросли в три раза – с 294 млн.долл. в январе 1996г. до 1027 млн.долл. по состоянию на март 1997г.[31]

МБРР предоставил России ряд новых структурных и инвестиционных кредитов. Так, 18 декабря 1997г. были одобрены два займа на сумму 800 млн. долл. каждый. Один из них предназначался для структурной перестройки эко­номики, в частности, реструктурирования естественных монополий в области электроэнергетики, газовой промышленности и железнодорожного транспорта. Второй заем был призван содействовать преобразованию угледобычи – ликви­дации компании «Росуголь», приватизации жизнеспособных угольных предпри­ятий и закрытию нерентабельных шахт.

Однако, несмотря на все вливания в российскую экономику, в 1997г. начали возникать сбои в ходе выполнения Россией стабилизационной программы. Это произошло в связи с тем, что за годы реформ российскому правительству так и не удалось преодолеть структурный дисбаланс народного хозяйства. В импорте России, по-прежнему, преобладали продовольствие и товары массового спроса, основными экспортными товарами оставалось сырье и энергоносители, на которые и были ориентированны платежный баланс и валютные резервы.

При сложившейся структуре внешней торговли уровень мировых цен на сырье и энергоносители сильнейшим образом влиял на состояние Российской экономики. Размеры валютных и бюджетных доходов страны, таким образом, в очень большой степени зависели и продолжают зависеть от конъюнктуры внешних рынков, в первую очередь рынков нефти и нефтепродуктов, отличающихся большой нестабильностью.

После 1994г. мировые цены на нефть устойчиво поднимались, достигнув в IV квартале 1996г. максимума 23 доллара за баррель (почти 160 долларов за тонну). Однако затем нефтяная конъюнктура резко изменилась, и цены пошли вниз. В октябре 1997г. средняя мировая цена сырой нефти составляла около 20/140 долл. за баррель/тонну, а к августу 1998г. она опустилась примерно до 12/80 долл. за баррель/тонну, т.е. снизилась против максимального уровня 1996г. почти вдвое. Масштабы ущерба очевидны, тем более, что вслед за нефтью стали снижаться цены на газ и металлы.

Таким образом, условия, под которые России был выдан стабилизационный кредит МВФ, оказались практически невыполнимыми. В связи с этим перевод очередных траншей стал откладываться и затягиваться. Недовольство фонда в особенности вызвало состояние дел с государственным бюджетом, дефицит которого, вместо планировавшихся 3 % ВВП, достиг 6,9 %, а также то, что 1997г. поступления от федеральных налогов составляли менее 4 млрд. долл. в месяц, что соответствовало только 9,7 % ВВП.

При таких обстоятельствах российское правительство было вынуждено увеличивать выпуск ГКО-ОФЗ и расширить доступ на него нерезидентов. «Горячие деньги» устремились в Россию. К середине лета 1997г. доля нерезидентов на рынке ГКО достигла 30 %.

К 1998 г. внешняя задолженность России составляла, по разным оценкам, от 123,5 до 127,4 млрд. долл., причем из них долг бывшего Советского Союза составлял примерно 102,3 млрд. долл., долг РФ соответственно – 25,1 млрд. долл.. Непосредственная помощь Запада проведению российских реформ за 6 лет составила, таким образом, всего 25,1 млрд. долл., из них 15,8 млрд. долл. – кредиты международных финансовых организаций, 9 млрд. долл. – кредиты иностранных государств, 0,3 млрд. долл. – кредиты иностранных коммерческих банков и фирм. Много это или мало можно судить по тому, что США за этот период ассигновали РФ около 7 млрд. долл. – это составляет менее одной десятой части ресурсов, направленных США в 1947 году в рамках программы восстановления и развития Европы – плана Маршалла. По словам Джозефа Бидена, через 20 лет в США будут спорить о том, «почему мы не сделали больше».[32]

3.2 Анализ взаимодействия России и международных экономических организаций после 17 августа 1998 года

В 1998г. экономическая ситуация в России резко ухудшилась. За годы реформ России не удалось выработать и начать реализовывать четкую промышленную политику, зависимость страны от цен на мировых рынках энергоносителей, в первую очередь на нефть и газ, а также на сырье и продукцию первичного передела только увеличивалась. К августу 1998г. цены на нефть снизились до 12/80 долл. за баррель/тонну, т.е. снизились против максимального уровня 1996г. практически вдвое. Как было сказано выше, непрерывное падение цен на нефть началось осенью 1997г., однако параметры федерального бюджета на 1998г. формировали исходя из предполагаемой мировой цены 18-20 долл. за баррель. В результате этого платежный баланс по счету текущих операций превратился в первом полугодии 1998г. из активного, каким он был все предыдущие годы, в пассивный с дефицитом в размере 5,1 млрд. долл.

Резко обострившиеся бюджетные проблемы правительство попыталось решить путем масштабного привлечения «горячих денег». Одновременно готовится и публикуется антикризисная программа. Начинаются переговоры о предоставлении срочной масштабной финансовой помощи с МВФ и другими официальными кредиторами, в основном для пополнения тающих валютных резервов (к середине 1998г. от прошлогодних 25 млрд. долл. осталось около 13 млрд. долл.), чтобы уравновесить их с краткосрочными обязательствами и убедить инвесторов в способности России платить по ним.

Переговоры с МВФ проходили трудно. Фонд настаивал на том, чтобы жесткие меры, предпринимаемые для преодоления кризиса, были, как знак национального согласия одобрены парламентом. Однако последний отверг почти все законопроекты правительства РФ, особенно налоговые.

13 июля 1998г. было объявлено о достижении соглашения с МВФ (прил. 4 см. табл.20). При этом правительство РФ брало на себя обязательства по осуществлению антикризисной программы, которая предусматривала: проведение финансовой и денежной политики, направленной на ускоренное достижение финансовой стабильности; сокращение дефицита федерального бюджета с 5,6 % ВВП в 1998г. до 2,8 % ВВП в 1999г.; увеличение доходов бюджета с 10,7 % ВВП в 1998г. до 13 % в 1999г.; перестройка налоговой системы и улучшение механизма сбора налогов. Министерство финансов предлагает владельцам ГКО обменивать их на еврооблигации, номинированные в иностранной валюте с более длительными сроками погашения по рыночным ставкам. Денежная и валютная политика, согласно антикризисной программе, должна в 1998г. как и прежде быть направленной на снижение инфляции. Кроме того, программа предполагала проведение структурной реформы, направленной на: решение проблемы неплатежей и содействие развитию частного сектора; осуществление мер по реструктурированию банковской системы, включающие совершенствование законодательства, выяснение ситуации со слабыми и неплатежеспособными банками, улучшение банковской отчетности, усиление контроля за деятельностью банков.

В совокупности объем западной помощи должен был составить 22,6 млрд. долл. Основной пакет приходился на кредиты МВФ. Предполагалось, что вновь предоставленные фондом кредиты составят 11,2 млрд. долл. во втором полугодии 1998г. и 0,4 млрд. долл. в 1999г. Кроме того, российское правительство намеривалось договориться с МВФ о новой кредитной линии расширенного кредитования в течение следующего трехлетнего периода (1999-2001 гг.) в размере приблизительно 2,6 млрд. долл. в год, т.е. в итоге около 8 млрд. долл.

Таблица 5.