Сутність та типи бюджетного федералізму

Сутність та типи бюджетного федералізму.

Багатоступеневий бюджетний устрій завжди породжує запитання: як домогтися оптимального розподілу функцій між різними ешелонами влади, який би забезпечив найбільш ефективне використання обмеже­них фінансових ресурсів за умов, що всі адміністративно-територіальні одиниці ведуть власне господарство, зберігаючи певну фінансову авто­номію? З подібними проблемами має справу бюджетний (фіскальний) федералізм.

Бюджетний федералізм — це законодавчо закріплена стратегія роз­поділу функціональних повноважень та відповідальності державної, ре­гіональної, місцевої влади з компромісним розмежуванням на цій осно­ві доходів і видатків між ланками бюджетної системи на засадах полі­тичної доцільності, соціальної етики, міжрегіональної й міжнаціональ­ної солідарності.

Бюджетний федералізм точніше було б назвати фіскально-бюджет­ним федералізмом, що означає пряме зарахування податків за встанов­леними однаковими квотами в бюджети трьох рівнів за належного фі­нансування потреб усіх бюджетів. Правильно побудований бюджетний федералізм має регулюючий характер, тому що дає змогу оптимізувати зіставлення потреб територій з їхніми фінансовими можливостями. На противагу цьому в разі застосування дозвільних чи розподільчих форм надання бюджетних ресурсів в умовах їх хронічного дефіциту об'єктив­но формуються передумови для корупції. Нераціонально організовані відносини бюджетного федералізму спричиняють ситуації, коли місце­ва влада не бачить для себе фінансової вигоди від економічного підне­сення регіонів, якими вона управляє.

Бюджетний федералізм виконує політично-консолідуючу і соціаль­но-психологічну функції. Рух бюджетних ресурсів у напрямку від тери­торій до центру об'єднує регіони з різним фінансово-економічним по­тенціалом в єдиний державний організм і тим згуртовує націю. В си­стемі бюджетного федералізму кожен регіональний чи місцевий бю­джет, крім суто фінансового призначення, набуває соціального, політич­ного й етичного змісту, оскільки перетворює всіх громадян, незалежно від їхньої національності, майнового становища, політичних уподобань тощо, в єдину спільноту.

Сучасний бюджетний федералізм має важливу соціально-психоло­гічну перевагу, яка полягає в тому, що він згладжує фінансово-еконо­мічну ущербність окремих регіонів і так забезпечує загальнонаціональ­ну єдність, не протиставляючи регіони-донори регіонам-реципієнтам. Така ситуація, неможлива на ринку, в бізнесі, коли сильний допомагає слабкому, на державно-політичному рівні реалізується засобами бюд­жетного федералізму.

Серед сучасних теорій бюджетного федералізму особливо помітне міс­це займає так звана модель Тібо (1956 p.). Американський економіст Чарльз Тібо виходив з альтернативних соціально-психологічних моти­вацій людей — одним вигідніше з фінансових міркувань залишатись удома і намагатися змінити на краще умови свого існування, ніж мігру­вати, а тим більше емігрувати, тоді як інші охоче змінюють місце про­живання. На цьому соціологічному спостереженні Тібо та його послі­довники побудували теорію міжтериторіальної мобільності населення в комплексі з теорією забезпечення суспільними благами.

Тібо стверджував, що здатність індивідуумів до зміни юрисдикцій подібно до ринку вирішує проблеми місцевих суспільних благ. Люди, користуючись правом вільного пересування ("голосуючи ногами"), вибирають для проживання ті громади, де знаходять більш матеріально та/або суб'єктивно привабливі для себе суспільні послуги в обмін на прийнятний рівень податків. Подібно до того, як індивідуум задоволь­няє потреби в приватних благах, купуючи їх на ринку, так і потреби в суспільних благах задовольняються шляхом вибору бажаного місця про­живання. У результаті мешканці рівномірно розподіляються між насе­леними пунктами: кожен знаходиться там, де він хоче, має доступ до тих благ, які йому потрібні, сплачує податки, котрі йому по кишені. В такому разі поліпшити своє становище, змінивши місце проживання, стає неможливим. Досягається рівновага, ефективна за Парето. Це озна­чає таку алокацію (розподіл) наявних ресурсів, коли неможливо поліп­шити стан одних людей, не шкодячи іншим.

Теоретична цінність моделі Тібо полягає в тому, що вона описує озна­ки, за якими характеризується й оцінюється діяльність самоврядних адміністративно-територіальних утворень і тим самим визначає підхо­ди до проблеми оптимальної алокації владних повноважень і адекват­ного розосередження фінансових ресурсів на різних рівнях управління країною. В системі оптимального бюджетного федералізму компетенція приймати рішення щодо фінансування заходів контролю за зайнятістю та інфляцією, передається на макрорівень (у центр). Адже жодна регіо­нальна чи місцева влада неспроможна вплинути на загальний стан еко­номіки і соціальної сфери.

За класифікацією, запропонованою спеціалістами Міжнародного ва­лютного фонду, залежно від форм політичної взаємодії та ступеня фі­нансової самостійності ланок бюджетної системи склалися три типи міжбюджетних відносин:

— класичний федералізм (США);

— кооперативний федералізм (ФРН);

— режим адміністративної опіки над органами місцевого самовряду­вання (Франція, Скандинавські країни).

Відповідно фінансові взаємовідносини верхнього й нижчих рівнів влади у першому випадку характеризуються чітким розмежуванням бюджетних надходжень, комбінуванням власних доходів місцевих бю­джетів із трансфертами з вищих бюджетів; у другому — застосуванням механізму солідарного розподілу доходів та системи міжбюджетних суб­сидій; у третьому — залежністю від дотацій центрального уряду.

Американський федералізм склався ще в постколоніальну епоху. На функціонування бюджетного федералізму суттєвий вплив справляють особливості американської вертикалі державної влади, відповідно до якої країна поділена на відомчі (банківські, фіскальні, судові, навчальні та ін.) федеральні округи, які не збігаються з адміністративно-територіальним поділом. Наприклад, у фіскальному плані США розділені на дев'ять податкових округів. На території одного штату функціонують установи декількох різних відом­чих округів. Це запобігає концентрації ресурсів влади і коштів у певно­му регіоні в одних руках. Вирішення фінансових питань, що належать до федеральної компетенції на певній території, належить керівникам різної відомчої підпорядкованості.

Американська система фінансових відносин за схемою "федеральна адміністрація - штати - органи місцевого самоврядування" є резуль­татом еволюційного компромісу між локальними і федеральними сила­ми. Тому і модель міжбюджетних відносин є суперечливим поєднанням обмежених повноважень й ініціативних можливостей різнорівневих під­розділів державної адміністрації, їх тісної взаємозалежності та віднос­ної самостійності, сполученням співробітництва й конкуренції, розбіж­ностей і угод на ґрунті спільних інтересів. Ці риси відображають зміст десятої поправки до Конституції США, згідно з якою влада штатів і федеральний уряд розділені й рівноправні між собою. Декларована мета міжбюджетних взаємовідносин — підвищення ефективності використан­ня бюджетних коштів через координацію федеральних, штатних і міс­цевих програм, забезпечення на субнаціональному рівні загальнодер­жавних стандартів якості життя.

Загалом своєрідність американської схеми бюджетного федералізму полягає в існуванні практично автономних бюджетних систем трьох рівнів на основі чіткого розмежування урядових функцій і податкових надходжень.

Бюджетний устрій Федеративної Республіки Німеччини сформу­вався за традицією, закладеною ще комунальною фінансовою реформою 1893 р. — максимальної фінансової самодостатності адміністративно-територіальних утворень усіх рівнів. Бюджети федерації, земель і ко­мун формуються на умовах консолідованої пайової участі у розподілі спільних для національної бюджетної системи джерел податкових до­ходів. Пропорції такого розподілу час від часу коригуються.

У ФРН діє унікальна система горизонтального бюджетного вирівню­вання, фіскальним джерелом якої є податок на додану вартість. Його надходження розподіляються між бюджетами земель не за місцем сплати (принцип походження), а в розрахунку на душу населення. На рівні низових бюджетів горизонтальне вирівнювання не здійснюються. Феде­ральні землі самостійно субсидують місцеві бюджети зі спеціального фонду, який розподіляється в порядку, аналогічному визначенню по­даткового потенціалу та бюджетного навантаження земель.

ФРН властивий комбінований бюджетний федералізм, що передба­чає використання регулюючих і закріплених податків, доповнених си­стемою субсидій. Загалом німецький федералізм, особливо після об'єд­нання країни, характеризують дві ключові риси — субсидіарність і солі­дарність. Тому німецька модель має назву кооперативного федералізму.

Специфічних змін зазнав бюджетний федералізм у Канаді. Між Пер­шою і Другою світовими війнами, особливо в епоху Великої депресії, практикувався так званий екстраординарний федералізм — різновид, який став можливим в умовах максимального розширення повнова­жень федерального уряду за рахунок провінцій. Саме в той час були за­проваджені особистий і корпоративний прибутковий податки, контроль за цінами та здійснені інші заходи соціально-економічного регулюван­ня. У 1940—1950 pp. такий стан фактично унітарної держави набрав форми патерналістського федералізму. В цей період кейнсіанські рецеп­ти розвитку передбачали централізоване керівництво економікою. За­вдяки зосередженню в федеральному бюджеті 75 % податкових надхо­джень та фінансуванню економічних і соціальних програм по всій країні Канада перетворилась на державу загального добробуту. Пізніше феде­ралізм відродився в асиметричній формі, що означає різностатусність провінцій та неоднакові для всіх фінансові відносини з федеральним центром на основі двосторонніх угод і, зокрема, протилежні підходи до ідеї федеративного союзу з боку англомовної частини країни і націо­налістичного франкомовного Квебеку.

З 1977 р. у Канаді діє субсидіарний механізм вирівнювання фінансо­вого потенціалу провінцій за рахунок спеціального фонду, створеного з коштів федерального бюджету. Величина субсидій визначається залеж­но від суми кожного з податків, які надходять у бюджети провінцій. У результаті уряди всіх провінцій розпоряджаються фінансовими ресур­сами, достатніми для фінансування загальнонаціонального стандартно­го рівня видатків з урахуванням кількості населення. Система фіскаль­ного вирівнювання доповнюється федеральними цільовими субсидіями на фінансування соціальної сфери.

Російська система бюджетного федералізму ґрунтується на пайово­му розподілі бюджетних доходів і трансфертах регіонам із федеральних фондів; за формальними ознаками вона близька до німецької моделі. Але російські фахівці називають принаймні чотири її вади: 1) асимет­ричність — множинність і "різносуб'єктність" Російської Федерації зу­мовлює неоднакові фінансові взаємовідносини з центром автономій не тільки з різним статусом (республік, країв, округів та ін.), а й з однако­вим; 2) використання грошових сурогатів або негрошових форм платежів при виконанні бюджетів є середовищем для зловживань; 3) відсутність чіткого розмежування витратних повноважень між владою різ­них рівнів; 4) правова невизначеність інституту фінансової неспромож­ності (банкрутства) регіональної і місцевої адміністрації.

З 2000 р. у Російській Федерації розпочата федеральна реформа, ме­тою якої є запровадження приблизно рівного розподілу бюджетних до­ходів між центром і регіонами.