Формування бюджетів за методом «затрати - вигоди»

Розрахунки бюджетів і кошторисів традиційно відштов­хуються від показників базового періоду, які скоригуються на очікувані зміни в обсягах видатків. Складання бюджету на нульовій основі (США, 1969 p.) передбачає, що кожен роз­порядник бюджетних коштів має щорічно заново доводити доцільність витрачання кожної статті кошторисних коштів. Систематичний внутрішній аналіз результативності, функціонального призначення та вартості діяльності бюджетних установ дозволяє насамперед приймати принципові рішення про доцільність і лише потім визначатися із сумами потрібних витрат.

Усі бюджетні плани (старі і нові) мають бути перевірені за однаковими критеріями з нульової бази. З них відбираються кращі й найефективніші. Остаточна координація програм різних міністерств і надання бюджетних коштів відбувається відповідно до прийнятих рішень про включення їх у список, місце в якому визначає порядок фінансування.

Усі бюджетні розрахунки за цим методом розпочинаються з нуля, немов самої установи і здійснюваних нею програм раніше не існувало. Напрацьований авторитет та колишні досягнення залишаються поза увагою. До розгляду прий­маються нові обґрунтування доцільності витрат існуючих чинників та умов, актуальних завдань і цілей. Поліпшення роботи бюджетних установ та реалізація програм досягається на базі пофакторного та індикативного аналізу, припинення марнотратства, посилення персональної зацікавленості та відповідальності менеджерів. Уточнення обсягів діяльності, функцій поточної діяльності, обсягів фінансування організацій вимагає обґрунтування не тільки змін, зумовлених окремими факторами, але й всього бюджету. Робота починається не з бюджетних призначень минулих років, а з перегляду доціль­ності функціонування установи взагалі.

За прийнятою програмою спочатку визначається обсяг дже­рел і лімітів фінансування і з врахуванням цих обмежень бюд­жетних асигнувань. Метод націлює на врахування в практич­них діях перш за все існуючих обмежень фінансових ресурсів.

Основними завданнями бюджетування на нульовій основі є:

- комплексний і системний підхід до планування бюджетних видатків;

- посилення контролю за витрачанням фінансових ресурсів;

- орієнтація на економію та ефективне витрачання бюджетних коштів, у тому числі через своєчасне виявлення та припинення фінансування непотрібних програм;

- оптимізація витрачання бюджетних коштів. Бюджетування на нульовій основі покликане раціона­лізувати бюджетний процес на засадах ринкових підходів до витрачання коштів. У кожному бюджетному періоді обсяги видатків по всіх статтях визначаються за критеріями доцільності, вартості, альтернативності, пріоритетності так, ніби кожна установа чи програма з'являються вперше. При цьому оптимізується розподіл ресурсів, посилюється конкуренція та формуються ринкові правила доступу до фінансових ресурсів.

Процедури бюджетування на нульовій основі були надто складними і трудомісткими, що вимагало спеціалістів високої кваліфікації й обмежувало його практичне застосування. Державні службовці були не зацікавлені і не задоволені не тільки через значні трудовитрати, але й практичні наслідки: скорочення видатків вело до скорочення їхніх же робочих місць, інакше втрачався сенс всього методу. Все ж, запровад­ження методу зумовлювало зростання ролі управлінського апарату.

Переваги та сподівання від методу реалізувалися непов­ністю через непідготовленість персоналу бюджетних органі­зацій, відсутність конкретних, обґрунтованих критеріїв відбору альтернативних варіантів, брак часу та компетенції для щорічного всеохоплюючого аналізу діяльності власної установи, а також через природну незацікавленістю апарату у скороченні фінансування.

Питання вдосконалення бюджетного менеджменту й оптимізації витрачання бюджетних ресурсів актуальні для України. Проблема полягає в недостатній публічності бюджетного процесу та контролю за діями виконавчої влади, відсутності чітких критеріїв оцінки діяльності установ та програм, незацікавленості державних чиновників у запровад­женні новацій бюджетування. Необхідні законодавчі рішення, спрямовані на забезпечення ефективного функціонування бюджетної системи, економію вкрай обмежених фінансових ресурсів та підвищення зацікавленості і відповідальності чиновників.

Для оцінки програм на економічність, раціональність та ефективність використовують кілька аналітичних методів, основним з яких є метод "витрати-вигоди" (США, 1981р.). Метод дозволяє оцінити кількісні й якісні параметри вигод від реалізації державних програм у часі (між проведенням фінансування і отриманням віддачі є часовий лаг) та порівняти їх із витратами за ними.

Оцінка майбутніх вигод передбачає уточнення видів вигод та затратних статей бюджетної програми (інформаційний етап), надання їх грошової оцінки (оціночний етап) та визначення майбутньої чистої вигоди, тобто вартість вигоди мінус сума витрат (дисконтний етап).

Розрізняють прямі (безпосередній ефект) та непрямі (спричи­нені побічними ефектами) вигоди, враховують можливий ефект побічних невигод тощо, що вимагає серйозного аналізу. Однією із голових проблем є проблема дисконтування - визначення дисконтної ставки (поправки) на різницю між теперішніми і майбутніми вигодами за даних витрат.

Метод обґрунтовує стратегію державних видатків: якщо майбутні вигоди (норма процента, рентабельність) очікуються нижчими, ніж нинішні, витрати на майбутнє за такою програмою безперспективні; якщо вигоди мінімальні - під сумнівом; якщо маємо явні вигоди - доцільні. Водночас для програм, що відповідають заданим вимогам, важливим критерієм відбору є мінімізація витрат, що встановлюється шляхом дисконтування..

Для оцінювання потенційно можливої вигоди від коштів, витрачених із державного бюджету, використовується розрахункова (суспільна) норма дисконту. Чим вища норма процента, що використовується для дисконтування певної суми майбутнього доходу, тим менша сьогоднішня вартість. Норма дисконту є основою для розрахунку сучасної вартості.

Дисконтування дозволяє визначитися з часом проведення витрат, капіталізації доходу та відкладеного споживання, які можуть виявитися кориснішими в майбутньому. Проте сус­пільство може і не погодитись жертвувати теперішніми інтере­сами заради прийдешніх вигод. Переконати його відкласти реалізацію поточних інтересів заради вигідних інвестицій у майбутнє легше, коли сучасні вигоди порівняно невисокі.

Метод дозволяє наблизитися до розв'язання проблеми оптимального збалансувати поточних і перспективних інтересів суспільства, розподілити фінансові ресурси між поточними і перспективними вигодами, надає додаткові гарантії ефективного використання бюджетних ресурсів. Зіставлення реальних витрат із потенційними вигодами допомагає відібрати ті програми чи видатки, суспільна вигода від реалізації яких вища за їхню граничну суспільну вартість. Оцінка альтернативних інвестиційних проектів за критерієм очікуваної вигоди дає змогу відсікти менш ефективні з них.

Метод ефективності витрат - продовження попередніх методів і відрізняється від них. Якщо метод "витрати-вигоди" забезпечує прийняття рішень на макрорівні, то аналіз ефективності витрат - на мікрорівні, досліджуючи наслідки функціонування проекту і беручи до уваги різні аспекти постановки цілей. При допомозі глибокого і детального аналізу ведеться пошук нових рішень, досліджуються переваги і недоліки проектів, визначаються цілі і.конкретні дії.

Проводиться роздільна калькуляція і оцінка витрат і вигод, причому у фактичні витрати включають лише безпосередні витрати, а негативні ефекти не враховуються. Ефективність заходу встановлюються як відношення вартості вигод до величини витрат. Проект вважається кращим, коли для реалізації цільового коефіцієнта корисної дії потрібні мінімальні витрати. Захід вважається ефективним, якщо він у рамках цільових витрат має найвищий вартісний ефект і, відповідно, найвищу ефективність.