Досвід бюджетного прогнозування

Планування доходів і видатків бюджетів відштовхується від прогнозів соціального та економічного розвитку країни. Відповідні макропоказники мають бути реальними, обґрунтованими та доступними для контролю і незалежної експертизи.

У більшості країн бюджет, як правило, складається на рік, але розвинені країни все частіше розробляють середньострокові, а то й довгострокові прогнози бюджетне-фіскального стану країни (Німеччина - обов'язкове фінансове планування на п'ять років, Угорщина - державний бюджет розробляється на три роки). Перші багаторічні бюджети були запроваджені в США у 1960-70-х роках.

Довгострокові наслідки поточних рішень та суперечності середньострокових і річних бюджетів зумовили необхідність прогнозування багаторічних бюджетів. Прогнозування, користуючись науково-аналітичними методами, не має директивного статусу, виконує індикативну роль.

Практика складання сучасних багаторічних бюджетів підпорядкована перспективі, визначеній урядом (глобальна мета) і виходять із принципу фінансових обмежень (зростання доходів за скорочення видатків).

Бюджетну резолюцію конгрес США приймає на п'ять років. До прогнозування бюджетних призначень залучаються всі федеральні відомства. Загальні принципи формування наступного і майбутніх бюджетів, ліміти видатків міністерств тощо оприлюднюються.

В Англії огляд бюджетних видатків охоплює трирічний період: поточний бюджетний рік і два наступні роки. Мета огляду - забезпечити ув'язку бюджетних призначень кожного року із середньостроковою фінансовою стратегією уряду.

У Німеччині підготовка річного бюджету регламентується фінансовим планом на п'ять років. На перші два планові роки складається загальноекономічний прогноз з урахуванням очікуваних змін економічної кон'юнктури, але в розрахунки включається поправка на зростання цін і підвищення процентів. Федеральний бюджет оцінюється за 40 укрупненими статтями (визначаються шляхом прогнозів і кон'юнктурних припущень). Аналітично-статистична база фінансових органів налічує майже 8000 позицій видатків і 1500 позицій доходів бюджету.

Управління фінансовою політикою і видатками уряду Канади здійснює бюджетні розрахунки на поточний і три наступних роки. Кожне бюджетне відомство розробляє оперативний план, за яким визначається фінансування програм протягом трьох років, а в парламент подає свої оцінки необхідних видатків на багаторічну перспективу.

Прогнозування і багаторічне бюджетування практикується в багатьох інших країнах. В Австралії, Австрії, Данії, Фінляндії проводяться прогнозні розрахунки видатків на три роки. В Ірландії, Нідерландах, Португалії, Швеції бюджетні прогнози складаються на чотири роки вперед. Причому Швеція має трирічний бюджетний цикл. Туреччина формує річний бюджет, який залежить від параметрів п'ятирічних планів соціально-економічного розвитку країни (обов'язкові для державного сектора і рекомендуються приватному).

Досвід зарубіжних країн свідчить, що:

- складання багаторічних бюджетів має підпоряд­ковуватись завданням макроекономічної і структурної політики, що робить необхідним відновлення середньо-та довгострокового планування соціального і економіч­но розвитку країни і прийняття з цих питань відповідних законодавчих рішень;

- процедури складання бюджетів повинні збалансовувати перспективні цілі з поточними потребами, враховувати нинішні і майбутні інтереси, забезпечувати реалізацію майбутніх цілей за рахунок ресурсів поточного періоду;

- необхідна системи бюджетних обмежень, властива суб'єктам господарювання, що діють у ринкових умовах: параметри бюджетів та окремих статей мають визначатися на основі лімітів, а не заявленої потреби;

- заявки на видатки можуть прийматися за умови ресурсного забезпечення;

- основна увага повинна зосереджуватися на кон­кретних цілях і результатах, під які виділяються бюджетні кошти;

- видатки, визнані Пріоритетними, фінансуються, як пра­вило, шляхом перерозподілу ресурсів, додаткове фінансування допускається у виняткових випадках (високий кінцевий результат потрібний споживачам, вищі національні інтереси);

- цілі середньострокового прогнозування повинні включати скорочення бюджетного дефіциту і держав­ного боргу (стандарти Євросоюзу згідно з Мааст­рихтськими угодами (1991 p.);

- прозора й ефективна співпраця виконавчих та законо­давчих органів повинна переконати суспільство в доцільності і правильності проведення витрат;

- рівень бюджетного менеджменту, як і культура бюджетного процесу, залежать від рівня загальної культури та економічного і соціального розвитку, демократичних традицій, професіоналізму дер­жавних працівників.

Програмно-цільовий метод бюджетного планування: суть, етапи, показники, переваги та недоліки.

Застосування ПЦМ в бюджетному плануванні на місцевому рівні сприяє становленню ефективного місцевого самоврядування, зміц­ненню його матеріально-фінансової, правової та організаційної само­стійності, дає можливість змістити акценти у витрачанні завжди обме­жених бюджетних коштів і спрямувати їх на вирішення найважливі­ших і першочергових проблем територіальних громад. Позитивних ре­зультатів упровадження програмно-цільового методу досягають завдя­ки тому, що він базується на середньотерміновому плануванні, чітко окреслює пріоритети соціально-економічного розвитку територій, перед­бачає ефективне управління доходами і видатками бюджетів, сприяє виробленню довготермінової стратегії.

Поширення програмно-цільового методу на усіх рівнях бюджетної системи є одним із пріоритетних завдань сучасної бюджетної політики, тому що цей прогресивний підхід до формування бюджетної стратегії дає змогу підвищити ефективність управління бюджетними коштами. Його застосування створює необхідні передумови для поєднання соці­ально-економічних пріоритетів із заходами бюджетної політики, що в свою чергу, дозволяє забезпечити збалансованість бюджетів у середньо-терміновій перспективі, покращити рівень надання послуг населенню органами державної влади та місцевим самоврядуванням.

Окремі елементи програмно-цільового методу з 2002 р. запровадже­но на рівні державного бюджету. Протягом 2006 р. було заплановано здійснити низку заходів для подальшого удосконалення методу, про­вести експеримент за участю п'яти міністерств: фінансів, освіти і на­уки, охорони здоров'я, економіки та аграрної політики. З 2003 р. про­грамно-цільовий метод випробовується на рівні місцевих бюджетів України.

Програмно-цільовий метод реалізується у межах проекту "Реформа місцевих бюджетів в Україні", що фінансує Агентство США з міжнарод­ного розвитку. У ході цього проекту перед­бачається покращити управління місцевими бюджетами у 140 містах країни, зміцнити автономію місцевого самоврядування шляхом цілеспрямованої допомоги Верховній Раді України у законотворенні, техніч­ної та методологічної допомоги Міністерству фінансів України з метою впровадження програмно-цільового методу на центральному рівні.

Основною метою запровадження програмно-цільового методу у бю­джетному процесі є встановлення безпосереднього зв'язку між виділен­ням бюджетних коштів та результатами їх використання. Центральним елементом програмно-цільового методу є бюджетні програми.

Бюджетна програма — це систематизований перелік захо­дів, спрямованих на досягнення єдиних мети і завдань, виконан­ня яких пропонує та здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій.

Кожній бюджетній програмі присвоюється код, що складається із се­ми цифрових знаків, з яких:

• перший, другий і третій визначають головного розпорядника бю­джетних коштів (відповідний код відомчої класифікації видатків бю­джету);

• четвертий знак вказує на відповідальних виконавців бюджетних програм, головного розпорядника бюджетних коштів (якщо відпові­дальним виконавцем є структурний підрозділ центрального апарату го­ловного розпорядника бюджетних коштів, ставлять цифру "1", щодо всіх інших відповідальних виконавців використовують цифри від "2" до "9");

• п'ятий і шостий знаки вказують на бюджетну програму, виконан­ня якої забезпечує один відповідальний виконавець. Якщо програма по­в'язана з утриманням апарату органів державної влади, ставляться ци­фри "1", для всіх інших бюджетних програм — від "2" і далі залежно від номера бюджетної програми одного відповідального виконавця;

• сьомий знак визначає напрям діяльності в конкретній бюджетній програмі (цифри від "1" до "9").

Процес програмно-цільового планування включає такі етапи:

Середньотермінове бюджетне планування є необхідним елементом упровадження програмно-цільового методу в бюджетному процесі. Пе­рехід до середньотермінового бюджетного планування дасть можливість учасникам бюджетного процесу узгодити свої стратегічні плани діяль­ності з наявними бюджетними коштами як у межах підготовки проекту бюджету на відповідний рік, так і на наступні періоди, що сприятиме переходу до формування довготермінової бюджетної політики.

Кожна бюджетна програма має низку складових:

1. Мета бюджетної програми включає законодавче визначені ос­новні цілі, яких потрібно досягти у результаті виконання конкретної бюджетної програми.

2. Завдання бюджетної програми — конкретні цілі, яких необхід­но досягти у результаті виконання бюджетної програми протягом від­повідного бюджетного періоду й оцінити які можна за допомогою ре­зультативних показників.

3. Напрями діяльності — конкретні дії, спрямовані на виконання завдань бюджетної програми, з визначенням спрямування витрачання бюджетних коштів. Напрями діяльності мають відповідати завданням і функціям головного розпорядника бюджетних коштів. Визначення на­прямів діяльності забезпечує реалізацію бюджетної програми у межах коштів, спрямованих на зазначену мету.

4. Результативні показники — кількісні та якісні показники, які характеризують результати виконання бюджетної програми та дають мож­ливість оцінити використання коштів на виконання бюджетної програми.

Застосування результативних показників дає можливість простежи­ти ефективність використання бюджетних коштів, виявити співвідно­шення досягнутих результатів і витрат, визначити тривалість виконан­ня бюджетної програми, її необхідність і відповідність визначеній меті, а також порівнювати результати виконання бюджетних програм у ди­наміці за роками та за головними розпорядниками бюджетних коштів, визначати найефективніші бюджетні програми при розподілі бюджет­них коштів.

Результативні показники поділяють на такі групи:

1. Показники затрат — визначають обсяги та структуру ресурсів, які забезпечують виконання бюджетної програми:

— державне управління: кількість підвідомчих установ, штатних оди­ниць, отриманих листів, доручень, звернень громадян;

— освіта: кількість навчальних закладів за категоріями, кількість годин навчального процесу, чисельність працівників навчального за­кладу, кількість учнів;

— охорона здоров'я: чисельність працівників галузі за категоріями, кількість медичних установ за типами хворих, що перебувають на ста­ціонарному лікуванні, кількість медичних засобів, обладнання;

— житлово-комунальне господарство: загальна житлова площа, що потребує проведення капітального ремонту;

2. Показники продукту — використовуються для оцінювання досяг­нення поставлених цілей (кількість користувачів товарами, роботами, послугами, виробленими у процесі виконання бюджетної програми):

— державне управління: кількість підготовлених та прийнятих рі­шень, перевірок, обсяг наданих послуг та отриманих коштів (дозволи, ліцензії), кількість вирішених питань, доручень;

— освіта: кількість випускників;

— охорона здоров'я: кількість відвідувачів поліклінік, амбулаторій, кількість амбулаторних візитів, пролікованих;

— житлово-комунальне господарство: площа відремонтованого житлового фонду;

3. Показники ефективності — відношення кількості вироблених то­варів до їх вартості у грошо­вому або іншому вираженні (витрати ресурсів на одиницю показника продукту):

— державне управління: обсяг наданих послуг на одного працівни­ка, кількість прийнятих рішень на одного працівника, витрати на утри­мання однієї штатної одиниці, витрати на відрядження в розрахунку на одну особу;

— освіта: вартість навчання одного учня, витрати на один навчаль­ний заклад, кількість навчальних годин на одного вчителя;

— охорона здоров'я: кількість пацієнтів на одного лікаря, вартість ліжкодня, показник завантаженості ліжкового фонду, середня кількість днів перебування у лікарні;

— житлово-комунальне господарство: витрати на проведення капі­тального ремонту 1 кв. м житлової площі;

4. Показники якості — відображають якість вироблених товарів:

— державне управління: відношення вчасно виконаних завдань до їх загальної кількості (у відсотках), зміна обсягу податкової заборгова­ності (недоїмки), зміна обсягу кредиторської заборгованості, кількість позовів на неправомірні дії органів влади;

— освіта: кількість випускників, які закінчили навчальний заклад із відзнакою, покращання рівня освіти (ступеня успішності);

— охорона здоров'я: рівень виліковності хворих, рівень захворюва­ності (за віковою структурою), рівень смертності, прогнозована трива­лість життя;

— житлово-комунальне господарство: відношення площі житлово­го фонду, що потребує ремонту, до загальної площі житлового фонду (у відсотках).

Документ, який містить всю потрібну інформацію про бюджетну про­граму називається паспортом бюджетної програми. У ньому визначе­но суму коштів, затверджену в державному бюджеті для виконання бю­джетної програми, законодавчі підстави її реалізації, мету, завдання, напрями діяльності, відповідальних виконавців, результативні показ­ники та інші характеристики бюджетної програми. На основі цього пас­порту контролюють цільове та ефективне використання бюджетних коштів, проводиться аналіз виконання бюджетної програми. Паспорти бюджетних програм складають усі головні розпорядники бюджетних коштів щороку за кожною бюджетною програмою.

Основні переваги програмно-цільового методу полягають:

— у забезпеченні прозорості бюджетного процесу, чіткому визначен­ні цілей і завдань, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти, підвищенні рівня контролю за результатами виконання бюджетних про­грам;

— забезпеченні за результатами виконання бюджету оцінювання діяль­ності учасників бюджетного процесу щодо досягнення поставлених ці­лей та виконання завдань, а також проведення аналізу причин неефек­тивного виконання бюджетних програм;

— впорядкуванні організації діяльності головного розпорядника бю­джетних коштів щодо формування і виконання бюджетних програм шляхом чіткого розмежування відповідальності за реалізацію кожної бюджетної програми між визначеними головним розпорядником бю­джетних коштів відповідальними виконавцями бюджетних програм;

— посиленні відповідальності головного розпорядника бюджетних коштів за дотриманням відповідності бюджетних програм законодавче визначеній меті його діяльності, а також за фінансове забезпечення бю­джетних програм і результати їх виконання;

— підвищенні якості розроблення бюджетної політики, ефективно­сті розподілу і використання бюджетних коштів.