Парламентский (контроль (представительных) законодательных органов власти Российской Федерации и субъектов РФ)

Исходя из особенности финансовой деятельности, которая гласит, что финансовой деятельностью занимаются практически все органы государственной власти, а финансовый контроль является обособившейся частью финансовой деятельности, именно по контролю за ней. Можно сказать, что и финансовый контроль, осуществляется всеми государственными органами, как законодательными, так исполнительными.

Представительные (законодательные) органы власти на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляют финансовый контроль в ходе рассмотрения: проектов бюджетов и проектов государственных внебюджетных фондов; отдельных вопросов исполнения бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов; при рассмотрении и утверждении отчетов об исполнении бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Контроль представительных органов власти осуществляется через комитеты, образуемые представительными органами власти на каждом уровне. Причем, в ходе рассмотрения проектов бюджетов, функции финансового контроля осуществляют все комитеты, ответственные за рассмотрение проектов нормативных актов о соответствующих бюджетах. В Федеральном Собрании РФ особая роль в проведении финансового контроля отведена Комитету по бюджету и налогам и Комитету по социально-экономическому развитию, образованным Государственной Думой РФ. В частности, Комитет Государственной Думы РФ по бюджету и налогам после поступления проекта федерального бюджета в Думу дает заключение по указанному законопроекту, а также готовит проект постановления Думы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год[1]. На Комитет по бюджету возлагается обязанность по проверке соответствия законопроекта о бюджете предъявляемым требованиям при внесении законопроекта Правительством РФ в Государственную Думу, составлению заключения по предъявленному законопроекту (ст. 194 БК РФ). На основании заключений выше названных комитетов проходит и само рассмотрение законопроекта в первом чтении. В Совете Федерации РФ особую функцию финансового контроля осуществляет Комитет по бюджету[2].

Кроме комитетов законодательных органов власти парламентский контроль осуществляется также, создаваемыми представительными (законодательными) органами власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации специальными органами государственного финансового контроля. Этими органами являются Счетная палата РФ, Счетные палаты субъектов РФ или их иногда называют – Контрольно-Счетными палатами субъектов РФ. Создание таких органов государственного контроля предусматривается Конституцией Российской Федерации (ч. 5 ст. 101)[3], Конституциями или Уставами субъектов Российской Федерации.

Федеральным Собранием РФ образован постоянно действующий орган государственного финансового контроля – Счетная палата Российской Федерации. Ее правовое положение определено Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 года.

Задачами Счетной палаты в соответствии со ст. 2 Закона являются:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и проектов федеральных внебюджетных фондов;

- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном Банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;

- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата в процессе реализации своих задач осуществляет контрольно-ревизионную, информационную, экспертно-аналитическую и иные виды деятельности и обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Счетная палата состоит из Председателя Счетной палаты, которого назначает Государственная Дума, сроком на 6 лет, его заместителя назначаемого Советом Федерации также сроком на 6 лет, 12 аудиторов, назначаемых по шесть аудиторов – Советом Федерации и Государственной Думой, сроком на шесть лет, а также аппарата Счетной палаты, который состоит из инспекторов и иных штатных сотрудников, в обязанности которых входит непосредственная организация и проведение контрольных мероприятий.

Контрольные функции Счетная палата осуществляет на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.

Принцип законности означает строгое, неукоснительное соблюдение актов о финансовом контроле, при осуществлении контрольных мероприятий.

Принцип объективности обязывает аудиторов Счетной палаты осуществлять контрольные мероприятия непредвзято, беспристрастно, не обусловлено каким-либо влиянием из вне в угоду какой-либо партии, группы или по личным мотивам.

Принцип независимости, заключается в отсутствии у аудитора Счетной палаты при формировании его мнения финансовой, имущественной, родственной или иной какой-либо заинтересованности в делах проверяемого экономического субъекта, а также зависимости от третьих лиц. Деятельность Счетной палаты не может быть прекращена в связи с роспуском Государственной Думы.

Принцип гласности означает, что материалы проверок и ревизий не только должны быть доведены до сведений проверяемых, но и опубликованы в средствах массовой информации.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в РФ, на федеральные внебюджетные фонды, на органы местного самоуправления, организации, банки, страховые компании и иных субъектов, если они получают, перечисляют или используют в своей деятельности средства федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов или федеральную собственность, а также имеют предоставленные налоговые, таможенные льготы и преимущества.

Основной формой работы Счетной палаты – ревизии и проверки. Проведение ревизий и проверок возложено на инспекторов Счетной палаты. На инспекторов возлагается ответственность за достоверность результатов проводимых ими ревизий и проверок, передаваемых в государственные органы и предаваемых гласности, а также за разглашение государственной или иной охраняемой законом тайны. По результатам контрольных мероприятий Счетная палата направляет проверяемым субъектам «представления» для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства. При выявлении на проверяемых объектах нарушений финансовой, хозяйственной, коммерческой и иной деятельности, наносящих вред государству и в этой связи, требуется безотлагательное пресечение нарушения – Счетная палата имеет право давать обязательные к исполнению «предписания». При неоднократном неисполнении «предписаний» Счетной палаты, Коллегия СП РФ может по согласованию с Государственной Думой РФ принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежей и расчетных операций по счетам проверяемого субъекта. Отменить предписание или внести в него изменения может Коллегия Счетной палаты. Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.

Счетная палата обязана ежегодно представлять отчет о своей работе Совету Федерации и Государственной Думе. Отчет подлежит обязательному опубликованию.

Таким образом, Счетная палата РФ осуществляет финансовый контроль как на стадии рассмотрения проекта федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, так и на стадии его исполнения. В частности, на стадии рассмотрения проекта федерального бюджета Счетная палата РФ дает оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. На стадии же исполнения федерального бюджета — осуществляет оперативный контроль, который выражается в контроле полноты и своевременности денежных поступлений, фактическом расходовании бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению.

Внутренние вопросы деятельности Счетной палаты РФ, распределение обязанностей между аудиторами Счетной палаты РФ, функции и взаимодействие структурных подразделений аппарата Счетной палаты РФ, порядок ведения дел, подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной и иной деятельности определяются Регламентом Счетной палаты РФ, утверждаемым ее Коллегией[4].

Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, на органы местного самоуправления, организации, банки, страховые компании и др.

В связи с осуществлением финансового контроля в отношении федерального бюджета Счетная палата РФ контролирует:

— состояние государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации и использование кредитных ресурсов;

— поступление в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления государственной собственностью;

— банковскую систему в части обслуживания федерального бюджета.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата РФ направляет проверяемым субъектам представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства РФ и бесхозяйственности.

В случаях выявления нарушений, наносящих государству прямой непосредственный ущерб, Счетная палата РФ имеет право давать администрации проверяемых организаций обязательные для исполнения предписания. В случае неоднократного неисполнения предписаний Счетной палаты РФ по согласованию с Государственной Думой РФ может быть принято решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых организаций. Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.

Представительные органы субъектов Российской Федерации в соответствии со своими конституциями и уставами имеют право формировать органы финансового контроля – счетные палаты, контролирующие региональные бюджеты.

Например, в Кемеровской области на основании ст. 37 Устава[5] образована Контрольно-счетная палата Кемеровской области. Контрольно-счетная палата Кемеровской области является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Советом народных депутатов Кемеровской области и ему подотчетным.

Закон Кемеровской области от 29.09.11 № 95-ОЗ «О контрольно-счетной палате Кемеровской области»[6] определяет правовой статус контрольно-счетной палаты.

Контрольно-счетная палата Кемеровской области (далее - контрольно-счетная палата) является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля Кемеровской области, образуется Советом народных депутатов Кемеровской области и ему подотчетна.

Контрольно-счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.

Деятельность контрольно-счетной палаты не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий Совета народных депутатов Кемеровской области.

Контрольно-счетная палата осуществляет следующие полномочия:

- контроль за исполнением областного бюджета и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

- экспертиза проектов законов об областном бюджете и проектов законов о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда, в том числе проектов законов о внесении в них изменений;

- внешняя проверка годового отчета об исполнении областного бюджета и годового отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

- организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств областного бюджета, средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

- контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности Кемеровской области, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими Кемеровской области;

- оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств областного бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств областного бюджета и имущества, находящегося в государственной собственности Кемеровской области;

- финансово-экономическая экспертиза проектов законов Кемеровской области и нормативных правовых актов органов государственной власти Кемеровской области (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств Кемеровской области, а также государственных программ Кемеровской области - по поручению государственных органов, принимающих данные законы или нормативные правовые акты;

- анализ бюджетного процесса в Кемеровской области и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

- контроль за законностью, результативностью и эффективностью использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории Кемеровской области, а также проверка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации;

- подготовка информации о ходе исполнения областного бюджета, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в Совет народных депутатов Кемеровской области и Губернатору Кемеровской области;

- участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

- иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами, Уставом Кемеровской области и законами Кемеровской области.

Внешний государственный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетной палатой:

- в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориального государственного внебюджетного фонда, органов местного самоуправления, государственных учреждений и унитарных предприятий Кемеровской области, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной собственности Кемеровской области;

- в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств областного бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств областного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств областного бюджета.

Внешний государственный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетной палатой в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

Контрольные мероприятия проводятся контрольно-счетной палатой, как правило, по месту нахождения проверяемого объекта.

Руководители проверяемых органов и организаций создают необходимые условия для работы должностных лиц контрольно-счетной палаты, в том числе предоставляют им помещения, средства связи и оргтехники, а также иные технические средства, необходимые для проведения контрольного мероприятия контрольно-счетной палатой.

При проведении контрольного мероприятия должностные лица контрольно-счетной палаты составляют соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций.

На основании акта (актов) заместителем председателя либо аудитором контрольно-счетной палаты составляется отчет, за достоверность которого они несут персональную ответственность.

При проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетная палата составляет отчет или заключение.

Порядок подготовки, рассмотрения и утверждения заключений, отчетов и иных документов контрольно-счетной палаты устанавливается Регламентом контрольно-счетной палаты.

Контрольно-счетная палата осуществляет свою деятельность на основе годового плана и иных планов (квартальный, текущий), которые разрабатываются и утверждаются ею самостоятельно.

Годовой план работы контрольно-счетной палаты включает все контрольные, экспертно-аналитические мероприятия и другие виды работ с указанием сроков проведения и ответственных лиц, утверждается в срок до 25 декабря года, предшествующего планируемому.

Планирование деятельности контрольно-счетной палаты осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, предложений Счетной палаты Российской Федерации, а также на основании поручений Совета народных депутатов Кемеровской области, предложений и запросов Губернатора Кемеровской области.

Внеплановые мероприятия контрольно-счетной палаты могут проводиться только по поручениям Совета народных депутатов Кемеровской области, предложениям и запросам Губернатора Кемеровской области, а также на основании решения коллегии контрольно-счетной палаты.

Органы государственной власти и государственные органы Кемеровской области, органы управления государственного внебюджетного фонда, органы местного самоуправления и организации, в отношении которых контрольно-счетная палата вправе осуществлять внешний государственный финансовый контроль, их должностные лица, а также территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и их структурные подразделения в 14-дневный срок обязаны представлять контрольно-счетной палате по ее запросам, направляемым в порядке, установленном Регламентом контрольно-счетной палаты, информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, если иной срок не указан в самом запросе.

При этом установленный срок должен быть не менее трех рабочих дней.

Непредставление или несвоевременное представление органами и организациями в контрольно-счетную палату по ее запросу информации, документов и материалов, необходимых для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а равно представление информации, документов и материалов не в полном объеме или представление недостоверных информации, документов и материалов влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством Кемеровской области.

Контрольно-счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы Кемеровской области, органы местного самоуправления, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Кемеровской области, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Представление контрольно-счетной палаты подписывается председателем контрольно-счетной палаты, а в отсутствие председателя заместителем председателя.

Органы государственной власти и государственные органы Кемеровской области, органы местного самоуправления, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетную палату о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

В случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетной палаты контрольных мероприятий, а также в случаях несоблюдения сроков рассмотрения представлений контрольно-счетная палата направляет в органы государственной власти и государственные органы Кемеровской области, органы местного самоуправления, проверяемые организации и их должностным лицам предписание.

Предписание контрольно-счетной палаты должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания.

Предписание контрольно-счетной палаты подписывается председателем контрольно-счетной палаты, а в отсутствие председателя заместителем председателя.

Предписание контрольно-счетной палаты должно быть исполнено в установленные в нем сроки.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение в установленный срок предписания контрольно-счетной палаты влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством Кемеровской области.

В случае, если при проведении контрольных мероприятий выявлены факты незаконного использования средств областного бюджета, местного бюджета, а также средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, в которых усматриваются признаки преступления или коррупционного правонарушения, контрольно-счетная палата незамедлительно передает материалы контрольных мероприятий в правоохранительные органы.

Акты, составленные контрольно-счетной палатой при проведении контрольных мероприятий, доводятся до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. Пояснения и замечания руководителей проверяемых органов и организаций, представленные в срок до пяти рабочих дней со дня получения акта, прилагаются к актам и в дальнейшем являются их неотъемлемой частью.

Проверяемые органы и организации и их должностные лица вправе обратиться с жалобой на действия (бездействие) контрольно-счетной палаты в Совет народных депутатов Кемеровской области.

Контрольно-счетная палата при осуществлении своей деятельности имеет право взаимодействовать со всеми органами государственной власти и государственными органами Кемеровской области, территориальными управлениями Центрального банка Российской Федерации, территориальными органами Федерального казначейства, налоговыми органами, органами прокуратуры, иными правоохранительными, надзорными и контрольными органами Российской Федерации и Кемеровской области, заключать с ними соглашения о сотрудничестве.

Контрольно-счетная палата в целях обеспечения доступа к информации о своей деятельности размещает на своем официальном сайте или на сайте Совета народных депутатов Кемеровской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет") и опубликовывает в своих официальных изданиях или других средствах массовой информации информацию о проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях, о выявленных при их проведении нарушениях, о внесенных представлениях и предписаниях, а также о принятых по ним решениях и мерах.

Контрольно-счетная палата ежегодно представляет отчет о своей деятельности Совету народных депутатов Кемеровской области. Указанный отчет опубликовывается в средствах массовой информации и размещается в сети "Интернет" только после его рассмотрения Советом народных депутатов Кемеровской области.

В целях обеспечения независимой организационной и функциональной деятельности контрольно-счетной палаты по исполнению возложенных на нее задач установить, что финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетной палаты предусматривается и осуществляется в объеме, позволяющем обеспечить исполнение возложенных на нее полномочий, за счет средств областного бюджета в соответствии с действующем законодательством.

Контроль за использованием контрольно-счетной палатой бюджетных средств и государственного имущества осуществляется на основании постановлений Совета народных депутатов Кемеровской области. Т.е. непосредственно Советом народных депутатов.