Понятие и система финансовых санкций

Финансовую санкцию можно определить как меру финансово-правового принуждения, предусмотренную нормами финансового права, состоящую в возложении на нарушителя дополнительных обременений в целях приведения его поведения в соответствие с предъявляемыми законодательством требованиями и недопущения повторного совершения неправомерных поступков.

Финансовая санкция – одна из разновидностей мер финансово-правового принуждения, обладающая всеми признаками последнего. Вместе с тем финансовая санкция по своим целям, основаниям, порядку применения, характеру правоограничений отличается от мер пресечения и мер принудительного исполнения финансовых обязанностей, используемых в финансовом праве. Финансовые санкции это средства принудительного воздействия. Их содержание состоит в ограничении, лишении субъективных прав или благ лица, к которому они применяются. В применении санкций реализуются властные полномочия уполномоченных государственных органов и иных организаций. Посредством финансовых санкций государство заставляет нарушителя претерпеть определенные ограничения его имущественных прав независимо от того, желает он того или нет. Например, ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлена такая мера принуждения как – списание в бесспорном порядке суммы средств федерального бюджета, используемых не по целевому назначению[11]. Применяя к нарушителю данную меру, государство преследует цели: сохранить свои средства; защитить свои права на эти средства как собственника; лишить правонарушителя возможности неправомерно распоряжаться средствами государства.

Из выше приведенного примера следует, что финансовым санкциям присущ восстановительный характер, в этом выражается их сущность, однако их суть, как и суть любых санкций, состоит в принудительном воздействии на правонарушителя со стороны уполномоченных органов государства. Следует отметить, что государство всегда оставляет за собой право принудить виновного к исполнению им финансовых обязательств пред ним, хотя за правонарушителем сохраняется право самостоятельного исполнения финансовых обязанностей перед государством в отведенный на то срок (например, своевременная уплата налогов и сборов, а также пеней за просрочку), а принудительные меры взыскании применяются к правонарушителю лишь в том случае, когда возложенные на него обязанности не будут выполнены в отведенный срок (например, взыскание пеней и штрафов через службу судебных приставов).

Исходя из общего положения теории права о том, что основание применения санкции является совершение правонарушения. Следует сделать вывод, что основанием применения финансовой санкции является совершение финансового правонарушения. Данный вывод подтверждается действующим финансовым законодательством. Так, ст. 283 БК РФ содержит перечень оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства. К ним относятся:

- неисполнение закона (решения) о бюджете;

- нецелевое использование бюджетных средств;

- не перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

- неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

- несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

- несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств;

- несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

- несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях;

- несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;

- несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете;

- несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи;

- несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации;

- несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов;

- несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов;

- отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных настоящим Кодексом;

- несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;

- финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;

- финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств;

- несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг;

- несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных настоящим Кодексом;

- открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории учреждений Банка России, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- несоблюдение главным распорядителем средств федерального бюджета, представлявшим в суде интересы Российской Федерации, срока направления в Министерство финансов Российской Федерации информации о результатах рассмотрения дела в судах;

- несвоевременное или неполное исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации;

- иные основания в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами[12].

Государство, закрепляя в нормах права обязательные правила поведения, предусматривает возможность применения за их нарушение государственного принуждения. Возможность принуждения составляет одно из средств воспитания и убеждения граждан.

Финансовое правонарушение представляет опасность для общественных отношений в сфере финансов и построения финансовой системы Российской Федерации. Финансовое правонарушение следует разграничивать от других видов правонарушений по степени общественной опасности. И в первую очередь это касается преступлений, которые обладают наивысшей степенью общественной опасности для общества. За совершение преступлений законодателем устанавливаются санкции отличающиеся большей репрессивностью (лишение свободы, пожизненное заключение и др.). Иные правонарушения, обладающие меньшей степенью общественной опасности, влекут применение менее суровых мер воздействия. Финансовые правонарушения обладают меньшей степенью общественной опасности, по сравнению с преступлениями, а по сему финансовые санкции влекут для нарушителей менее тяжкие отрицательные последствия. В ст. 282 БК РФ перечислены следующие меры принуждения:

- предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

- блокировка расходов;

- изъятие бюджетных средств;

- приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

- наложение штрафа;

- начисление пени;

- иные меры в соответствии с федеральными законами[13].

Говоря об отличиях финансовых санкций от уголовного наказания и административных взысканий, следует обратить внимание на их характер. Так уголовное наказание и административное взыскание носят – карательный характер, в то время как финансовые санкции имеют правовосстановительный характер. Их основная цель заключается не в том, чтобы покарать правонарушителя, а устранить те негативные последствия для финансовой системы, которые породило правонарушение.

Кроме того, следует обратить внимание на тот факт, что карательные санкции могут быть применены не за любое несоблюдение правовых норм, а лишь за виновное. Что касается финансовых санкций, то по логике они также должны налагаться за виновное несоблюдение финансово-правовых норм, хотя в ряде случаев законодательством допускается применение финансовых санкций в отношении правонарушителей без учета их вины. Например, гл. 28 Бюджетного кодекса РФ не указывает на обязательность установления вины правонарушителя[14]. Аналогичные положения установлены в отношении санкций применяемых за нарушение валютного законодательства[15]. Таким образом, можно говорить о допустимости объективного вменении при применении финансовых санкций. Если же рассматривать карательные санкции, то возможность объективного вменения при их применении отвергается, основанием для их применения служит не любое несоблюдение норм, а лишь виновное. Игнорирование вины бюджетным и валютным законодательством следует признать не совсем обоснованным. Целесообразным было бы установить необходимость установления вины правонарушителя для большинства составов финансовых правонарушений с одновременным исключением такой необходимости для некоторых составов.

Говоря о соотношении таких понятий как «финансово-правовая ответственность» и «финансовая санкция», следует заметить, что одним из средств реализации юридической ответственности является государственное осуждение правонарушителя за противоправное деяние. Следовательно, мерой юридической ответственности может быть только такая мера государственного принуждения, которая содержит отрицательную оценку правонарушения, соответствующую степени общественной опасности последнего[16]. Таким образом, финансовую санкцию следует рассматривать как меру финансово-правовой ответственности. Именно в качестве финансовой санкции находит свое выражение отрицательная государственная оценка финансового правонарушения. Финансовая санкция определяет характер и объем финансово-правовой ответственности, соответствующие степени общественной опасности совершенного правонарушения.

Финансово-правовая ответственность реализуется в рамках охранительных правоотношений, которые возникают между правонарушителем и органом (должностным лицом), полномочным налагать на него взыскание. Субъектами финансово-правовой ответственности могут быть как физические лица, так и организации. В отличие от административной и дисциплинарной ответственности, субъекты финансово-правовой ответственности могут как находиться, так и не находиться в организационных отношениях с органом, налагающим взыскание. Особенностью финансово-правовой ответственности является еще и то, что уполномоченные органы государства по проведению финансового контроля не могут самостоятельно применять финансовые санкции, а органам надзора такое право предоставляется.

По общему основанию субъекты привлекаются к юридической ответственности – юридические лица с момента государственной регистрации, а физические лица по достижению определенного возраста. До настоящего момента законодателем не решен вопрос об установлении возраста по достижении, которого физические лица привлекаются к финансовой ответственности. Данный вопрос не решен до настоящего момента, по всей видимости потому, что финансовые санкции в своем большинстве применяются в отношении организаций. В случае же с физическими лицами вопрос решается по аналогии с налоговым законодательством, где установлено, что физические лица привлекаются к ответственности за налоговые правонарушения по достижении ими 16-летненего возраста[17].

Принимая во внимание все выше сказанное, и характеризуя финансовую санкцию как меру финансово-правовой ответственности, можно выделить ряд отличительных черт:

- финансовые санкции имеют имущественно-организационный характер, поскольку связаны с принудительным воздействием на фонды денежных средств нарушителя (изъятие, ограничение возможности пополнять денежный фонд или использовать его средства);

- основанием применения финансовых санкций является совершение финансового правонарушения;

- финансовые санкции применяются как к физическим, так и к юридическим лицам;

- финансовым санкциям присущ правовосстановительный характер;

- денежные средства, изъятые у правонарушителя, поступают в бюджет соответствующего уровня.

Следует несколько слов сказать о функциях финансовых санкций и целях их применения. В литературе выделяют следующие функции санкций: охранительную, регулятивную, воспитательную, социально-привентивную, системно-правовую, оценочную и другие. Применительно к финансовым санкциям следует добавить еще и фискальную функцию. Функция предполагает наличие определенного влияния на объект. Значимость функций санкций для общества и государства находит свое отражение в целях их применения, т.е. попытке оказания на объект управляющего воздействия.

В психологии термин «цель» имеет следующее значение:

- цель – осознанный образ предвосхищаемого результата, на достижение которого направлено действие человека (социальной группы, общества)[18].

Следует сказать, что на законодательном уровне в финансовом праве, не закреплены цели применения финансовых санкций. Цели применения финансовых санкций можно выделить следующие:

- устранение негативных для финансовой системы последствий финансового правонарушения. В данной цели выражается правовосстановительный характер финансовых санкций. Финансовые санкции в первую очередь связаны с взысканием в бюджет соответствующего уровня определенных денежных сумм, на которые государство претендовало при составлении финансового плана и своевременно должно было их получить, но не получило их в связи с совершением финансового правонарушения;

- восстановления социальной справедливости. Справедливым является применение финансовой санкции, соответствующей характеру и степени общественной опасности финансового правонарушения, размеру причиненного вреда, обстоятельствам его причинения и личности правонарушителя;

- предупреждение совершения новых финансовых правонарушений. Данная цель позволяет выделить два ее аспекта: во-первых – это предупреждение совершения новых финансовых правонарушений лицами, ранее привлекавшимися к финансово-правовой ответственности и во-вторых предупреждение совершения финансовых правонарушений другими лицами.

Рассмотрим теперь саму систему финансовых санкций. Анализ действующего финансового законодательства позволяет выделить следующие основные типы финансовых санкций:

- штраф – денежное взыскание, налагаемое за финансовое правонарушение в случаях и размерах, предусмотренных законодательством. Суммы штрафов зачисляются в бюджетные или во внебюджетные фонды соответствующего уровня;

- пеня – применяется в случаях просрочки какого-либо денежного платежа, как дополнительная мера финансово-правовой ответственности к основной мере наказания. Пеня устанавливается в виде процента от суммы задолженности и начисляется за каждый день просрочки;

- прекращение бюджетного финансирования – мера финансово-правовой ответственности, заключающаяся в прекращении выделения денежных средств из соответствующего бюджетного фонда на условиях безвозмездности и безвозвратности;

- списание денежных средств со счета правонарушителя – мера финансово-правовой ответственности, применяемая органами Федерального казначейства РФ, к главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств, ограничивающая их права по распоряжению денежными средствами бюджета, преданными им в рамках бюджетного финансирования;

- прекращение кредитования – мера финансово-правовой ответственности, состоящая в прекращении выделения денежных средств на условиях срочности, возмездности и возвратности;

- отзыв лицензий на осуществление отдельных видов деятельности – мера финансово-правовой ответственности, состоящая в запрете осуществлять деятельность на финансовом рынке, указанную в лицензии (разрешении) на данный вид деятельности;

- отклонение отчета об исполнении финансово-планового акта – мера финансово-правовой ответственности, означающая признание финансово-планового акта неисполненным, что влечет за собой привлечение всех виновных лиц к административной, дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности;

- блокировка расходов – мера финансово-правовой ответственности, заключающаяся в невозможности использования выделенных бюджетных средств;

- предупреждение – мера финансово-правовой ответственности, применяемая как мера превентивного характера, для приведения поведения участников денежных отношений в соответствие с законодательством;

- изъятие бюджетных средств – мера финансово-правовой ответственности, применяемая как мера восстановительного характера, направленная на предотвращение неправомерного использования средств соответствующего бюджета;

- приостановление операций по счетам в кредитных организациях – мера финансово-правовой ответственности, применяемая в качестве обеспечительной меры в целях исполнения принятых на себя обязательств обязательной стороной, а также в целях защиты публичных интересов;

- иные меры в соответствии с действующим финансовым законодательством.

[1]Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 314-318; Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 276.

[2]Косолапов Р.И., Марков В.С. Свобода и ответственность. М., 1969. С. 68.

[3]Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 121, 218-222.

[4]Денисов Ю.А. Общая теория правонарушения и ответственности. Л., 1983. С. 130.

[5] Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 130.

[6] См.: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России. М. Проспект, 2006. С. 300.

[7] Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск, 1989. С. 8-9. (Речь идет о теории административно-восстановительных мер, авторы которой не признают восстановительные меры мерами ответственности).

[8]Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

[9] Емельянов А.С., Черногор Н.Н. Финансово-правовая ответственность. М. Финансы и статистика, 2004. С. 53-55.

[10] Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть. М., 2000. С. 183.

[11]Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31. Ст. 3823.

[12]Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31. Ст. 3823.

[13]Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31. Ст. 3823.

[14] Там же гл. 28.

[15] Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 50. Ст. 4859.

[16] Емельянов А.С., Черногор Н.Н. Финансово-правовая ответственность. М. Финансы и статистика. 2004. С. 88.

[17] Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3824.

[18] Краткий психологический словарь. М., 1985. С. 388.