Принципы финансового контроля

Принципы – это исходные начала, лежащие в основе формирования, функционирования и совершенствования любой системы.

Существуют выработанные мировой практикой общие принципы финансового контроля: законность, объективность, независимость и гласность. Они нашли отражение во многих основополагающих документах финансового контроля начиная с Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой в 1977 году Х Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ)[13].

В настоящее время в российском законодательстве наиболее полное отражение нашли две группы принципов финансового контроля, на которых строится организация и деятельность осуществляющих этот контроль государственных органов. Это принципы организации и осуществления государственного финансового контроля.

Принципы организации системы государственного финансового контроля отражают особенности структуры организации государственной власти в стране. Кроме того, эти принципы определяют статус, сферу полномочий и взаимодействие органов государственного финансового контроля. Особое значение имеет принцип независимости контрольных органов от подконтрольных организаций. К данной группе относятся следующие принципы:

- разграничения деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий органов законодательной и исполнительной власти;

- разграничение функций и полномочий между федеральными органами государственного финансового контроля и органами государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации с целью установления и закрепления за соответствующим органом контроля конкретных подконтрольных объектов;

- координация деятельности органов государственного финансового контроля с целью исключения дублирования и обеспечения единой системы государственного финансового контроля на всех уровнях государственной власти;

- функциональной, организационной, персональной и финансовой независимости органов государственного финансового контроля и их должностных лиц от объектов контроля.

Независимость контрольных органов является основным условием эффективного финансового контроля. Независимыми должны быть сам контрольный орган как государственный институт в системе государственно-функционального разделения ветвей власти, а также его члены, ревизорские и инспекторские кадры. Федеральным законом от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» установлено, что, хотя Счетная палата РФ образуется Федеральным Собранием Российской Федерации и ему подотчетна, в рамках задач, определенных действующим законодательством, она обладает организационной и функциональной независимостью[14].

Функциональная независимость контрольно-счетных органов от законодательной и исполнительной властей, прежде всего проявляется в самостоятельном выборе тем для проверок и в осуществлении ревизионных программ. Сроки, объемы и способы проведения контрольных мероприятий Счетная палата устанавливает самостоятельно. Таким образом, функциональная независимость Счетной палаты РФ обеспечивается установленным законом порядком выбора объектов контроля, подготовки и проведения контрольных мероприятий, надзора за ходом исправления выявленных недостатков и нарушений.

Организационная независимость Счетной палаты Российской Федерации проявляется в том, что структуру и штатное расписание аппарата Счетной палаты РФ утверждает Коллегия Счетной палаты РФ по представлению Председателя Счетной палаты Российской Федерации в пределах средств на ее содержание без какого-либо вмешательства извне. Внутренние вопросы деятельности Счетной палаты РФ, распределение обязанностей между аудиторами, функции и взаимодействие структурных подразделений аппарата, порядок ведения дел, подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной и иной деятельности определяются Регламентом Счетной палаты Российской Федерации, утверждаемым Коллегией[15].

Положения Закона, согласно которым Счетная палата Российской Федерации наделена статусом юридического лица, а также, что ее деятельность не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы – являются существенными показателями, характеризующими ее функциональную и организационную независимость и самостоятельность.

Персональная независимость напрямую связана с механизмом назначения и снятия с должности высших должностных лиц контрольных органов, в особенности их руководителей. Кроме того в обязательности отсутствия у контролера при формировании его мнения финансовой, имущественной, родственной или какой-либо иной заинтересованности в делах проверяемого субъекта, а также какой-либо зависимости от третьих лиц. Например, п. 1 статьи 8 Закона «Об аудиторской деятельности» установлено, что аудиторскими организациями, руководители и иные должностные лица которых состоят в близком родстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с учредителями (участниками) аудируемых лиц, их должностными лицами, бухгалтерами и иными лицами, несущими ответственность за организацию и ведение бухгалтерского учета и составление бухгалтерской (финансовой) отчетности[16].

Финансовая независимость является одним из основных условий, необходимых для самостоятельной работы, так как финансовые ограничения контрольного органа влекут за собой ограничение его деятельности. Например, средства на содержание Счетной палаты Российской Федерации предусматриваются в федеральном бюджете отдельной строкой.

В общегосударственном масштабе установлены определенные дополнительные гарантии правового статуса работников органов государственного финансового контроля. Так в соответствии с Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» установлено, что для обеспечения защиты жизни и здоровья, сохранности имущества защищаемых лиц, предусматриваются такие меры, как личная охрана, выдача оружия и специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности, временное помещение в безопасное место, обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемом лице, изменение места работы и даже переселение на другое место жительства, в том числе с заменой документов и вплоть до изменения внешности[17].

Принципами осуществления государственного финансового контроля являются:

- законность;

- объективность;

- гласность при условии соблюдения государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны;

-системность и плановость в деятельности органов государственного финансового контроля с целью наиболее полного охвата контрольными мероприятиями всех направлений финансовой деятельности государства.

Законность – один из ключевых принципов деятельности органов финансового контроля. Принцип законности находит свое отражение практически во всех нормативно правовых актах, регулирующих деятельность этих органов. Органы финансового контроля в своей деятельности руководствуются положениями Конституции Российской Федерации и федеральными законами, действуют в строгом соответствии с установленной для этих органов компетенцией, в рамках их задач, функций и полномочий. Сотрудники контрольных органов должны соблюдать процедуры, установленные законом для тех или иных действий, действовать в соответствии справами и обязанностями, которыми наделены.

Объективность – основное условие эффективной контрольной работы. Без объективности теряется смысл контроля как функции управления, как основной формы обратной связи и базы для принятия управленческих решений. Принципу объективности подчинены все остальные принципы финансового контроля. Именно для обеспечения объективного отражения реального положения дел в финансово-экономической деятельности подконтрольных субъектов контрольным органам необходима функциональная и организационная независимость. Объективная оценка возможна лишь при соблюдении законности в действиях субъектов и объектов контроля, законность – главный критерий объективности.

Гласность – представляет собой один из главных инструментов реализации права граждан на получение информации о работе государственных органов и должностных лиц в демократическом обществе. Данный принцип распространяется и на финансовую деятельность государства. Он включен в перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации Бюджетным кодексом РФ:

- обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления[18].

Системность и плановость – эти принципы являются основными в работе контрольных органов. Контрольные органы строят свою работу на основе годовых и текущих планов и программ, которые формируются исходя из необходимости обеспечения всестороннего системного контроля за исполнением финансовых планов. Принцип системности подразумевает, что в течении определенного периода времени органы финансового контроля должны охватить контрольными мероприятиями все главные группы объектов контроля. Это в свою очередь позволяет иметь объективное представление о состоянии работы с финансовыми ресурсами по всем направлениям в их взаимосвязи при рассмотрении основных бюджетных документов, т.е. при составлении проектов бюджетов на следующий год и отчетов об исполнении бюджетов за прошедший финансовый год.

Принцип системности означает также необходимость периодичности контрольных мероприятий в одних и тех же организациях, в том числе повторных проверок по устранению ранее выявленных нарушений и недостатков.

1.3 Классификация финансового контроля.

Поскольку финансовый контроль можно рассматривать как функцию финансовой деятельности, а финансовой деятельностью занимаются все законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления, контрольные задачи и функции в сфере финансов обязательны для всех названных органов. Кроме того, имеются различные формы участия в контрольной деятельности общественности и аудиторства. В этой связи есть необходимость классификации финансового контроля по его видам.

Вид – это составная часть целого, которая отражает общие признаки его содержания и вместе с тем имеет свои специфические особенности, отличающие эту разновидность от других. Показать виды финансового контроля – значить классифицировать его по определенным основаниям, в том числе по осуществляющим его органам, времени проведения, характеру полномочий, объектам контроля. Конкретно каждый вид финансового контроля будет рассмотрен нами в следующей части учебного пособия.

Классификация финансового контроля в теории финансового права проводится по разным основаниям.

По характеру содержания полномочий, финансовый контроль можно разделить на - государственный и негосударственный. Для государственного контроля характерным признаком является то, что субъекты его осуществляющие обладают властным характером полномочий, а негосударственный контроль отличается элементами независимости и добровольности.

Государственный контроль в свою очередь можно разделить на следующие подвиды:

- общегосударственный – осуществляется законодательными и исполнительными органами власти общей компетенции Российской Федерации и субъектов РФ и в свою очередь делится на:

а) контроль представительных органов власти;

б) президентский контроль;

в) контроль исполнительных органов власти общей компетенции.

- межведомственный – осуществляется исполнительными органами власти специальной компетенции Российской Федерации и субъектов РФ, обладающими полномочиями межотраслевого контроля. Его можно разделить на следующие виды:

а) бюджетный контроль;

б) контроль за уплатой обязательных взносов во внебюджетные фонды;

в) налоговый контроль;

г) контроль за уплатой страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

д) валютный контроль;

е) страховой надзор;

ё) банковский надзор;

ж) контроль за противодействием легализации доходов нажитых преступным путем.

- ведомственный – осуществляется внутри министерств, служб, агентств, отраслей хозяйств, других органов государственного управления за деятельностью входящих в их систему предприятий, организаций, учреждений. Данный контроль осуществляется самостоятельными структурными контрольно-ревизионными подразделениями вышестоящих органов, а также внутренними подразделениями каждого органа, входящего в систему министерства, службы, агентства, подчиненными непосредственно руководителям этих органов. Его объектом является производственная и финансовая деятельность подведомственных предприятий и учреждений. Ведомственный контроль подвергается частой критике, так как все более не соответствует своему назначению. Ликвидация отраслевых министерств послужило поводом для ликвидации и системы ведомственного контроля. Функции по его проведению были переданы институту аудита в Российской Федерации. Его можно разделить на:

а) внутриведомственный контроль;

б) внутрихозяйственный контроль.

Но в настоящее время лучше рассматривать лишь один его вид и то, в рамках негосударственного финансового контроля – внутрихозяйственный финансовый контроль.

Существует много споров рассматривать ли муниципальный контроль в рамках государственного контроля или относить его к негосударственному финансовому контролю.

Государственный финансовый контроль есть система контрольной деятельности органов государственной власти, занимающихся финансовой деятельностью. Насколько разнообразна система этих органов, настолько различны и многообразны виды финансового контроля. По федеральному устройству России финансовый контроль обособляется на федеральном и региональном уровнях. Особое место занимает муниципальный финансовый контроль, осуществляемый органами местного самоуправления. Его выделение в отдельный вид, прежде всего, связано с отделением органов местного самоуправления от органов государственной власти.

Муниципальный финансовый контроль по отдельным его свойствам и признакам подобен государственному контролю. Это сходство проявляется в наличии властных полномочий у органов местного самоуправления. Отражая муниципальный аспект проявления, муниципальный финансовый контроль является продолжением механизма реализации единой государственно-правовой политики, обусловлен единством бюджетной, денежной и финансовой систем государства, единством форм учета и отчетности. Финансовый контроль на местах осуществляют контрольно-ревизионные отделы управлений финансов муниципальной администрации в подведомственных им организациях, а также органы государственного финансового контроля в пределах их компетенции.

В связи с этим возникает путаница, относить ли муниципальный финансовый контроль к государственному контролю или негосударственному. На наш взгляд правильно было бы относить его к негосударственному финансовому контролю с некоторыми оговорками и выделением особенностей.

Негосударственный финансовый контроль, как уже было сказано выше, характеризуется элементами независимости, добровольности, инициативности и отсутствием государственно-властных полномочий у субъектов проводящих контрольные мероприятия. В свою очередь данный вид финансового контроля можно разделить на следующие подвиды:

- общественный финансовый контроль базируется на конституционных нормах о правах граждан, групп населения на непосредственное участие в управлении делами государства. На возможностях населения муниципального образования самостоятельно решать вопросы местного значения, на обязанностях органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. На праве объединения и свободе деятельности общественных объединений[19].

- аудиторский финансовый контроль. Аудит - независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности. Для целей настоящего Федерального закона под бухгалтерской (финансовой) отчетностью аудируемого лица понимается отчетность, предусмотренная Федеральным законом от 21 ноября 1996 года N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете", а также аналогичная по составу отчетность, предусмотренная иными федеральными законами, согласно Федеральному закону «Об аудиторской деятельности»[20].

- внутрихозяйственный финансовый контроль осуществляется на конкретных предприятиях, организациях и учреждениях их руководителями и структурными подразделениями (бухгалтериями, финансовыми отделами, отделами планирования и нормирования заработной платы и др.). контрольные функции связаны с процессом повседневной финансово-хозяйственной деятельности.

Следующим основание для классификации финансового контроля является время его проведения.

По времени проведения финансовый контроль делится на предварительный, текущий и последующий[21]. Предварительный контроль осуществляется в процессе финансового планирования. Текущий финансовый контроль осуществляется в ходе исполнения финансовых планов или совершения денежных операций. Последующий финансовый контроль проводится после исполнения финансовых планов, проведения денежных операций, как правило, в стадии отчетности или подведения итогов.

По форме проведения финансовый контроль можно разделить на обязательный и инициативный[22]. Обязательный финансовый контроль проводится в соответствии с требованиями законодательства компетентными органами. Инициативный финансовый контроль проводится по решению самого подконтрольного субъекта.

И последним основанием для деления финансового контроля в нашем исследовании можно назвать – подведомственность. По подведомственности финансовый контроль можно разделить на внешний и внутренний[23]. Внешний финансовый контроль осуществляется органами контроля за финансово-хозяйственной деятельностью подконтрольных субъектов. Внутренний финансовый контроль осуществляется внутри любого хозяйствующего субъекта специальными структурными подразделениями.