Преобразование Европейской парламентской Ассамблеи в Европейский парламент и порядок его формирования

Процесс эволюции ЕЭС тесно связан с видоизменением одного из таких его центральных органов, как Европейский парламент.

Идея создания такого органа, правомочного выступать от имени населения государств-членов Сообщества, неоднократно высказывалась его учредителями на первых же этапах создания этой "европейской конструкции", как она тогда именовалась. Но для полной реализации ее потребовалось значительное время.

Первоначально такой орган был сформирован при создании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Статьей 7-й Парижского договора 1951 года об учреждении ЕОУС, было предусмотрено создание, наравне с другими институтами сообщества, так называемой "Ассамблеи", которая согласно статье 20-й того же договора, состояла из представителей народов стран, объединившихся в сообщество. В соответствии со статьей 21-й Парижского договора, Ассамблея формировалась из депутатов национальных парламентов. Частью III-й этой статьи предполагалось создание единого избирательного корпуса. "С этой целью, - гласил договор, - Ассамблея в дальнейшем должна выработать проект акта о проведении прямых выборов на основе всеобщего избирательного права по единой, унифицированной процедуре во всех государствах-членах"106.

Такой способ формирования Ассамблеи, путем прямых выборов во всех странах Сообщества усиливал ее престиж, расширял возможности по сравнению с первоначальным порядком формирования. Однако далеко не все члены сообщества готовы были поначалу пойти на этот шаг. Показательно, что еще в 1948 году на знаменитом Гаагском конгрессе, собравшемся под председательством Черчилля, было внесено предложение избрать Европейский парламентский орган на основе всеобщего избирательного права и, таким образом, сделать первый шаг к созданию "западноевропейской конструкции". Французские юристы П.Рейнольд и Е.Бонефу предложили наделить этот орган конституционными полномочиями. Однако, конгресс в Гааге отклонил идею создания европейского парламентского органа на основе всеобщего избирательного права, как несвоевременную. Она получила свое первоначальное отражение в статье 21 договора о ЕОУС и в части III статьи 138 договора о ЕЭС.

Создав Ассамблею, учредители ЕОУС, снабдили ее контрольно-надзорными полномочиями с консультативными функциями без права применять какие-либо серьезные санкции по отношению к руководящим органам ЕОУС. В таком виде Ассамблея просуществовала до 28 февраля 1958 года.

23 марта 1957 года был подписан Римский договор об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС), договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом) и конвенция о слиянии основных институтов ЕЭС, Евратом и ЕОУС. Затем была образована Европейская парламентская ассамблея, ставшая единым представительным органом для всех трех сообществ.

С тех пор в деятельности этого органа произошли существенные изменения, отраженные в самом его названии. Если, в статье 137 Римского договора 1957 года, который является учредительным актом ЕЭС, он именуется "Европейской Ассамблеей", то, после принятой им самим резолюции от 30 марта 1962 года107, он стал называться "Европейским парламентом", что в большей степени отражает его современное действительное положение. Такое название подчеркивает определенную тенденцию сближения функций Европарламента с функциями национальных парламентов стран - членов ЕЭС. Из всех основных органов ЕЭС, созданных в соответствии с Римским договором 1957 года - Совета Министров ЕЭС, Комиссии ЕЭС, Суда европейских сообществ, Европарламента, - последний рассматривался по началу, казалось бы, как наименее значительный в системе органов Европейского экономического сообщества. Однако, тем же договором предусматривалась дальнейшая согласованность внешнеполитической деятельности стран-членов ЕЭС. Об этом прямо говорится в преамбуле договора: после создания экономического союза должна последовать политическая интеграция сторон о тем, чтобы "были заложены основы еще более тесного союза между народами Европы", 0 том какие расчеты связывали со всем этим некоторые руководящие круги Западной Европы в тот период, можно судить по тогдашнему заявлению министра иностранных дел Франции Шумана: "самым первым этапом в создании европейской конструкции, является экономическая интеграция, следующий этап - создание единого избирательного корпуса, способного говорить об общих интересах объединенной территории, и далее - этап, предусмотренный духом договора -политическая интеграция"108.

С момента создания Европейского экономического сообщества его учредители уготовили Европейскому парламенту роль своеобразного политического координатора. С этой целью он структурно был разбит на двенадцать комитетов, предназначенных анализировать всю деятельность ЕЭС. Возглавлял Европейский парламент председатель.

Сначала в его составе было 142 депутата, а после вступления в ЕЭС Великобритании, Ирландии, Дании, до 1979 года, - 198, которые назначались из числа депутатов национальных парламентов государств -членов ЕЭС: по 36 депутатов от 4-х наиболее крупных государств (Франции, ФРГ, Италии, Великобритании) независимо от численности населения, а депутаты от остальных стран - в зависимости от численности населения каждого государства. Такая система формирования Европейского парламента имела определенные несообразности, - по характеристике западных авторов - недостатки, - которые чем дальше, тем больше давали себя знать.

Один из них составляло небольшое количество депутатов (198), что по мнению его участников, не позволяло рабочим органам парламента охватить все наиболее важные аспекты экономической и политической жизни Европейского экономического сообщества. Это стало особенно заметно с появлением в 70-х годах тенденции к усилению влияния Европейского парламента на деятельность ЕЭС в целом. Роль, которую играл Европарламент в функционировании Сообщества повысилась еще и потому, что Совет Министров ЕЭС вынужден был все больше прислушиваться к мнениям депутатов парламента по различным вопросам деятельности ЕЭС, чаще принимать поправки, вносимые Европарламентом в проекты нормативных и правовых актов, предложенные Комиссией ЕЭС. И самое главное, что ешало дальнейшему усилению веса Европейского парламента в деятельности Сообществ в тот период, - отсутствие у него того авторитета, который дают представительным учреждениям прямые выборы.

На престиже Европейского парламента отрицательно сказывалась также явно несправедливая норма представительства. Государства - члены были представлены в нем далеко не пропорционально, - что естественно препятствовало полноценному отражению их интересов.

В то же время руководящие круги Сообщества, крупнейшие западноевропейские монополии, убедившись на опыте в дееспособности Сообщества, как экономического организма, и живо заинтересованные в дальнейшем повышении его эффективности, стремились усилить практическую роль Европарламента, в том числе путем расширения его полномочий и усиления престижа. Характеризуя ситуацию, сложившуюся в руководящих кругах ЕЭС к концу 70-х годов, известный французский юрист Ф.Визин заявил: "…в настоящее время достаточно мощным мотором для ЕЭС является Европейский парламент"109.

Полномочия Европейского парламента. Римский договор 1957 года наделил Европейский парламент определенными контрольно-надзорными полномочиями, которые были значительно расширены впоследствии другими юридическими актами. В соответствии со статьей 140 Римского договора 1957 года он может обращаться с запросами к Комиссии ЕЭС, на которые она обязана отвечать письменно или устно. В.И.Кузнецов в работе "СЭВ и "Общий рынок" различает три вида таких запросов: "запросы, на которые даются письменные ответы, запросы, на которые даются устные ответы с последующим их обсуждением, и, наконец, запросы, на которые даются устные ответы без последующего обсуждения"110.

Комиссия обязана представлять Европейскому парламенту ежегодный общий отчет о деятельности Европейского экономического сообщества. Этот отчет обсуждается на открытых сессиях Европарламента. Слушание отчетов является формой контроля над исполнительными органами ЕЭС, но, судя по всему, не оказывает сколько-нибудь значительного влияния на формирование политики ЕЭС. Более Эффективно-Европейский парламент может влиять на политику ЕЭС через Председателя Комиссии (этот пост учрежден в соответствии с Люксембургским договором 1970 года), который является ответственным за подготовку программы, определяющей, в общих чертах, планы Европейского экономического сообщества. Заслушивая Председателя Комиссии, Европейский парламент может осуществлять непосредственный контроль за формированием всей политики ЕЭС.

Кроме того, Европарламент имеет право выражать вотум недоверия Комиссии ЕЭС. В результате этого она может быть распущена, как орган в целом, что предусматривается статьей 144

Римского договора 1957 года. Положение этой статьи дало основание профессору Пикарду заключить, что Европейский парламент обладает "тяжелым и неуклюжим оружием", применение которого равносильно вынесению "смертного приговора111 для Европарламента, Однако Европейский парламент на практике никогда не использовал это свое право, хотя угроза его применения существует и дважды практически возникала - в 1963 году и в 1972 году.

Обладая таким правом, Европарламент не может вместе с тем ставить вопрос об отставке отдельных членов Комиссии ЕЭС и не в состоянии контролировать назначение новых членов Комиссии, поэтому ничто не может помешать переизбранию уходящих в отставку членов этого органа.

Во взаимоотношениях с Советом ЕС у Европарламента нет эффективных полномочий, протиовопоставляющих его Совету хотя учредительные договоры, в частности Римский договор о ЕЭС, содержит 18 положений, которые предписывают Совету ЕС проконсультироваться с Европейским парламентом, прежде чем принять предложения Комиссии ЕС. В любом случае мнение Европарламента обязательным для Совета Министров не является и последний может их принять или отвергнуть, что вытекает из так называемых "зонтичных положений" статьи 100 Римского договора о ЕЭС. При этом следует отметить, что статьей 149 Римского договора о ЕЭС Европарламент наделен определенными правами консультативного характера.

Наиболее значительными являются бюджетные права Европейского парламента. У них своя история. В соответствии со статьей 201 Римского договора о ЕЭС бюджет Европейского экономического сообщества может формироваться не только из взносов государств-членов, но и из "собственных ресурсов" ЕЭС, составляющих доход от совместных таможенных тарифов и некоторых других источников. Еще в 1965 году, воспользовавшись благоприятным экономическим положением, сложившимся в ЕЭС, Комиссия во главе с Хальштейном, пыталась ввести в качестве одной из статей бюджета ЕЭС т.н. "собственные ресурсы", которая в дальнейшем получила широкое применение. Но это предложение породило серьезный конфликт с французским правительством, повлекший за собой кризис "пустых кресел” продолжавшийся с июня 1965 по январь 1966 года. Вопрос о "собственных ресурсах"112 всплыл в сентябре того же года на совещании на высшем уровне в Гааге. Однако там была одобрена идея о внесении в бюджет особой статьи на этот счет. В связи с этим бюджет Европейского Экономического Сообщества был выведен из-под контроля национальных парламентов стран - членов ЕЭС, а бюджетные вопросы полностью перешли в компетенцию Европейского парламента.

В соответствии с Люксембургским соглашением 1970 года Европарламент получил право изменять суммы расходов или передвигать их из одной статьи в другую, а также создавать в бюджете Сообщества новые статьи расходов. Решение Совета ЕС на уровне министров иностранных дел государств-членов ЕС в 1975 году. предоставило Европейскому парламенту право отклонять квалифицированным большинством весь проект годового бюджета Сообщества при условии, что у него будут "веские причины" требовать составления нового проекта бюджета. Бюджетные права депутатов Европейского парламента оказались более широкими, чем у депутатов национальных парламентов, например, французского Национального собрания, возможности которого в этой части ограничены статьей 40 Конституции Франции.

Нормотворческая деятельность Европейского парламента выражается в том, что, прежде чем регламентные и директивные предложения попадут на пленарное заседание Европарламента, они становятся объектом тщательного исследования парламентскими комитетами, комиссиями или рабочими группами. В этих же целях Европейский парламент использует целый набор средств контроля и прямого давления в рамках ЕС: дебаты с широкой оглаской, резолюции, письменные и устные запросы, петиции и т.д.

Европарламент может по тексту любого документа, как об этом свидетельствует практика, представлять свои поправки, содержащие соответствующие дополнения и изменения, которые, однако, не обязательно должны быть учтены Комиссией ЕС. Но сам факт обсуждения проектов документов Европейским парламентом на ранней стадии нормотворческого процесса свидетельствует о том, что Европарламент участвует в нормотворчестве, хотя и в ограниченной степени»

Еще в 1971 году рабочая группа экспертов ЕС во главе с профессором Веделем, изучив проблему компетенции Европейского парламента, пришла к выводу, что существовавшая система полномочий не способствовала эффективному решению задач, стоявших перед Европарламентом и ЕС в целом. Расширению компетенции Европейского парламента, по их мнению, должны способствовать выборы депутатов Европарламента непосредственно населением стран-членов Сообщества.

В части Ш статьи 138 Римского договора о ЕЭС предусматривалась возможность избирать Европейский парламент на основе всеобщего избирательного права, С 1958 по 1976 год, когда была подписана конвенция о выборах в Европейский парламент, его рабочие группы подготовили два проекта конвенции о выборах.

Первый проект конвенции о выборах, подготовленный еще в I960 году, предусматривал создание "единой процедуры" выборов в Европейский парламент. Проектом предусматривалось, однако, что, после подписания конвенции, страны, которые не смогут к моменту проведения первых выборов в Европарламент на основе всеобщего избирательного права привести свое избирательное законодательство в соответствие с требованиями конвенции, будут по-прежнему назначать свои делегации в Европейский парламент из числа депутатов национальных парламентов. Вторые выборы в Европарламент должны были в обязательном порядке проводиться уже на основе "единой процедуры", т.е. путем одновременного проведения выборов во всех странах - членах ЕС.

В этом же проекте конвенции была сделана попытка решить проблему представительства. "Великие" страны получали фиксированное количество мест в Европейском парламенте, а "малые" -пропорционально численности населения, причем число мест в Европарламенте предполагалось увеличить втрое и довести до 600.

Второй проект конвенции о выборах в Европейский парламент появился в 1975 году. Впервые он был представлен 15 января того же года на сессии Европарламента. Авторы нового проекта конвенции о выборах в Европейский парламент исходили из необходимости принятия положения об "унифицированной процедуре", содержащейся в части Ш статьи 138 Римского договора о ЕЭС. Но формула "унифицированная процедура", по мнению авторов, означала не "унифицированную выборную систему", а то, что выборы в Европейский парламент должны быть всеобщими, свободными, прямыми при тайном голосовании. Эта формула в 1976 году Советом Министров ЕЭС была названа "минималистской"113.

Авторы второго проекта конвенции о выборах в Европейский парламент пытались также решить проблему совмещения мандатов, которая считалась наиболее деликатной.

Очередной проблемой, вставшей перед Европарламентом, а значит и перед авторами второго проекта конвенции о выборах в Европейский парламент, стала дата проведения выборов в этот орган. Обычаи проведения выборов в различных государствах - членах ЕС вообще различны. Так британцы, ирландцы и нидерландцы обычно голосуют в четверг, итальянцы - в субботу и воскресенье, французы - в воскресенье. Было решено, что "избирательный период" будет продолжаться от четверга до воскресенья 10 июня 1979 года, а подсчет голосов будет производиться только после закрытия последнего избирательного участка. Все это нашло свое отражение в части П статьи 9 конвенции о выборах в Европейский парламент.

Впервые прямые выборы депутатов Европейского парламента на основе всеобщего избирательного права сроком на пять лет состоялись 10 июня 1979 года. Самый факт таких выборов, как писали один за другим известные западные юристы Бюбба, Ласок, Бюбан и др114.', означал вступление ЕЭС в новую фазу политической интеграции. Факт формирования Европарламента на основе всеобщих выборов управомочил Европарламент решать вопросы, относящиеся к компетенции национальных органов государств - членов ЕС.

Свидетельством усиления позиции Европарламента в системе основных органов ЕЭС служит также его активность во взаимоотношениях с другими органами Сообщества при решении различных вопросов.

Значительно возросшие масштабы деятельности Европейского парламента вызвали к жизни соответствующие изменения в его структуре. По состоянию на 1 декабря 1997 г., согласно статье 138 Договора о ЕС число членов Европейского парламента - 626, а депутатские мандаты распределены между государствами-членами следующим образом: Бельгия - 25, Дания - 16, Германия - 99, Греция - 25, Испания - 64, Франция - 87, Ирландия - 15, Италия - 87, Люксембург - 6, Нидерланды - 31, Австрия - 21, Португалия - 25, Финляндия - 16, Швеция - 22, Соединенное Королевство - 87 (см. Ст. 138 Договора о ЕС).

Депутаты Европарламента получили мандаты непосредственно от избирательного корпуса и подотчетны перед ним за свою деятельность в Европарламенте. Таким образом этот многонациональный представительный орган стал более независимым от правительств государств - членов ЕЭС, был сделан еще один шаг к усилению престижа Европейского парламента и интернационализации ЕС.

Разделение всех депутатов Европейского парламента по партийному признаку имеет свое определенное назначение. Таким образом, Сообщества стремились оттенить интернациональный характер Европейского парламента и затруднить развитие в нем противоборствующих националистических тенденций.

В Европейском парламенте учреждены свои рабочие органы. В сентябре 1979 года были созданы: институт квесторов, Бюро, расширенное Бюро, комитеты. Рабочие группы, подкомитеты, экспертные группы создаются по мере необходимости.

Институт квесторов состоит из пяти человек, наделенных правом совещательного голоса, заседает совместно с Бюро и расширенным Бюро. Назначение квесторов заключается в том, чтобы представлять мнение заднескамеечников и независимых или неприсоединившихся как в Бюро, так и в расширенном Бюро.

Бюро - это управляющий комитет Европарламента (the managerial committee of the European Parliament), состоящий из Председателя Европейского парламента, его двенадцати заместителей и пяти квесторов. Одна из основных задач Бюро - формирование повестки дня заседаний Европарламента, а также осуществление общего руководства его деятельностью.

Расширенное Бюро больше по составу и объему полномочий. В него входят, кроме членов Бюро и квесторов, еще руководители политических групп. Оно руководит парламентскими комитетами, которые являются основными рабочими органами Европейского парламента. Было создано 20 постоянных комитетов115, действующих в следующих сферах:

. внешние дела, безопасность;

. сельское хозяйство, рыболовство и развитие деревни;

. транспорт и туризм;

. окружающая среда, здравоохранение и защита потребителя;

. экономические и монетарные проблемы, индустриальная

политика;

. культура, молодежь, средства массовой информации;

. развитие и сотрудничество;

. внешнеэкономические отношения;

. внутренние дела и гражданские свободы;

. юридические вопросы и права граждан;

. бюджетные вопросы;

. социальные проблемы, занятость и деловая среда;

. региональная политика, отношения с региональной и

локальной властью;

. институциональные вопросы;

. права женщин;

. петиции.

Комиссия ЕС, обладающая правом законодательной инициативы, направляет все свои проекты в соответствующие комитеты Европарламента. Там выделяется докладчик для подготовки проекта доклада по данному документу. Он заслушивается на комитете и затем, с нужными поправками предоставляется в Европейский парламент. Дебаты по докладу могут привести к внесению дальнейших поправок. На обсуждении присутствуют член Комиссии ЕС, занимающийся изучаемой проблемой, и представитель Совета ЕС, которые могут участвовать в дискуссии. В результате некоторые разногласия могут сглаживаться до того, как будет сформировано единое мнение Европарламента.

Регулярные ежеквартальные встречи Председателя Совета Европы с комитетом Европарламента по политическим делам предназначены способствовать систематическому контролю над действиями органов политической кооперации. К этому же направлено и право депутатов Европейского парламента делать письменные и устные запросы. Таким образом Европарламент - орган ЕС, фактически становится координатором политического сотрудничества государств - членов Сообщества, осуществляемого органами политической кооперации.

В Европейском парламенте прослеживается упорная борьба различных течений, отражающих его противоречивую социальную структуру.

Комиссия ЕС, обладающая правом законодательной инициативы, готовит свои предложения и, прежде чем передать их на утверждение Совету ЕС, консультируется с Европейским парламентом. Затем, согласно положениям статьи 149 Римского договора о ЕС, эти предложения корректируются Комиссией. Европарламент, согласно положениям статьи 144 договора ЕС может выражать Комиссии ЕС вотум недоверия, после чего следует ее роспуск. Но как мы уже говорили ранее эта серьезная мера никогда не осуществляется до конца» Обычно предложения Европарламента принимаются Комиссией и направляются Совету ЕС, а Совет имеет право изменить предложения Комиссии только при полном единодушии всех своих членов. В конечном счете, мнения Европарламента по рассматриваемым проблемам практически проявляются в решениях, принимаемых Советом ЕС.

Начав свое функционирование с консультативных полномочий, Европейский парламент постепенно трансформировался в институт, обладающий решающими правами в важной сфере бюджета ЕС. Они закреплены за Европарламентом положениями Люксембургского договора от 22 апреля 1970 года и Брюссельского договора от 22 июля 1975 года.

К тому же, придание бюджетных прав создало определенный правовой дисбаланс в положении Европарламента: создавая бюджет он не имеет права принимать закон по этому бюджету. Европейский парламент прямо потребовал придания политического характера своим бюджетным правам. С этой целью он "подтверждает свое желание осуществлять полностью бюджетные права, которые ему предоставили договоры... и в течение нескольких лет превратить бюджет ЕС в политический инструмент, предназначенный для дальнейшего развития ЕС. Право формировать бюджет ЕС, даже отклонять его, является инструментом политической воли Европарламента.

Но бюджетное оружие не столь уже универсально: увеличение или уменьшение расходных статей в бюджете, влияющее на существующую политику и позволяющее полностью контролировать кредитную политику, ограничено качественно и количественно. Дело в том, что

Европейский парламент не имеет последнего слова по статьям обязательных расходов и, следовательно, расходов на сельское хозяйство, что вытекает из действующих регламентов, А значит не может вносить предложения увеличивающие объем всего бюджета ЕС. Однако, если поправка, предложенная Европарламентом не имеет целью увеличить сумму всех расходов института, то такую поправку Совет ЕС может отклонить только квалифицированным большинством. Следовательно, Европарламенту достаточно быть "поддержанным" меньшинством в Совете ЕС, чтобы прошли его предложения, например, в отношении уменьшения сельскохозяйственных расходов.

Таким образом возник парадокс: именно в области обязательных расходов, где положениями договоров предусматриваются минимальные права Европейского парламента, он оказался наиболее влиятельным, и в меньшей мере - в области кредитования, где он выражает пожелания расширить или сократить кредиты по политическим мотивам. Например, в бюджете 1981 года Европарламенту удалось провести решение о линейном сокращении кредитов FEOGA, которые проходили в бюджете по обязательным статьям расходов, так называемых " Garantie" и перевести сэкономленные средства в статью "резерв", т.е. передвинуть их в статью, которая находится под контролем парламента. Несомненно, подобное действие носит нормотворческий характер, относительно конкретных действий органов ЕС.

Относительно количественного ограничения бюджетных возможностей Европейского парламента можно сказать, что его право изменять необязательные расходы ограничено правилами о максимальных нормах возрастания этих расходов, согласно положениям части 9 статьи 203 договора ЕЭС, статьи 5 Люксембургского договора.

Краткий анализ роли Европарламента позволяет утверждать, что она проявляется: в отклонении, изменении, одобрении нормативных актов; одобрении назначений в Комиссии ЕС, принятии решений по бюджетным вопросам совместно с Советом Европейского Союза; одобрении соглашений с третьими государствами - нечленами Европейского союза; постановки вопросов Комиссии Европейских сообществ и Совету Европейского Союза, принятие петиций от граждан Европейского Союза; назначении защитника прав человека.