Механизм принятия решений в Совете ЕС

Внутренний регламент Совета ЕС не устанавливают заранее фиксированные дни проведения заседаний. Они созываются председателем по его собственной инициативе, по просьбе одного из государств-членов или по предложению Комиссии по мере необходимости. Повестка дня заседаний определяется председательствующим в Совете ЕС. Она включает, как правило, две категории вопросов. Лист “А” содержит вопросы, которые были полностью согласованы в предварительном порядке и не нуждаются в проведении дополнительных обсуждений. Заранее достигнутый консенсус фиксируется в протоколе Совета и скрепляется подписью Председателя и Генерального секретаря.

Вторая часть повестки дня Совета ЕС - лист “В”, содержит вопросы, которые предварительно не были согласованы.

При формировании повестки дня заседания |Совета ЕС не включаются вопросы, требующие единогласного голосования, а согласия не было достигнуто в ходе предварительных переговоров. Вопросы, для решения которых требуется квалифицированное большинство голосов, могут включаться в повестку дня даже при отсутствии консенсуса. Однако любое государство-член может сделать заявление об особой важности данного вопроса для национальных интересов государства, что ведет к отказу Совета ЕС от принятия окончательного решения большинством голосов.

Решения в Совете ЕС принимаются голосованием, в котором, государства-члены имеют не одинаковое количество голосов. Система голосования уходит от принципа равенства всех государств в зависимости от численности населения. К тому же, при отсутствии предложения Комиссии, решение Советом может быть принято квалифицированным большинством в две трети государств-членов. После присоединения к Сообществу Австрии, Финляндии и Швеции было утверждено следующее распределение голосов: Германия, Франция, Италия и Соединенное Королевство - по десять голосов, Испания - восемь голосов, Бельгия, Греция, Нидерланды и Португалия - по пять голосов, Австрия и Швеция - по четыре голоса, Дания Финляндия и Ирландия - по три голоса, Люксембург - два голоса76.. Таким образом общее число голосов - восемьдесят семь, а квалифицированное большинство составляет шестьдесят два голоса 77.

В соответствии с учредительными договорами в Совете создана сложная система голосования. По общему правилу для принятия решения достаточно простого большинства голосов7879. В определенных случаях требуется квалифицированное большинство80. По некоторым вопросам (например, принятие новых членов)81 решения должны приниматься единогласно82. После, так называемого, "конституционного" кризиса 1965 года8384 появился документ, получивший в литературе название "Люксембургский компромисс", согласно которому наиболее важные решения в Совете ЕС должны приниматься на основе консенсуса. Консенсус, однако, применяется очень редко, многие вопросы решаются квалифицированным большинством или простым большинством голосов. Общее число голосов - восемьдесят семь. Квалифицированное большинство составляет шестьдесят два голоса. В случае принятия решения не по предложению Комиссии существует дополнительное требование, что не менее восьми государств-членов должны проголосовать "за".

Так было, скажем, в 1981 году, когда Совет предоставил крупный заем японской фирме "Сони" для создания ее филиала в Великобритании, против чего энергично выступала Франция85. В 1982 году Совет семью голосами "за", три "против" повысил цены на сельскохозяйственные продукты, отвергнув право вето, которым пыталась воспользоваться Великобритания, ссылаясь на Люксембургский компромисс86.

Определенное значение для принятия решений в Совете Евроепейских Сообществ имеют обычаи, представляющие собой результат политической практики, основанные на реальностях политической жизни. Государства пытаются достичь желаемого посредством оказания влияния на другие государства-члены, либо предлагая что-либо взамен. Подобный обычай получил название дать и взять (system of give and take). — "Мы проголосуем в Ваших интересах по одному вопросу, если Вы поддержите нас по другому вопросу.”

Однако в практике деятельности Совета Европейских Сообществ сложились и другие обычаи. Прежде всего угроза блокировать продвижение в других, не связанных вопросах. Для усиления позиции возможна угроза блокировать последующие заседания Совета и угроза выхода. Тактика подобного рода не всегда эффективна. Бойкот либо выход из состава сообществ могут нанести государству, против которого они направлены, больший вред, чем остальным. По этим причинам такое поведение используется государствами только в случае, когда под вопросом их жизненные интересы. Такой обычай существует, однако пределы его действия не определены.

В этих фактах находят отражение наднациональные тенденции деятельности ЕС. Важнейшей среди них является стремление к ограничению суверенитета государств-членов и образованию надгосударственных органов и учреждений. В какой-то степени это проявляется в передаче компетенции национальных органов государств-членов общим международным органам Европейских Сообществ, в чем, по мнению Хартли выражается организационно-правовая сущность западноевропейской интеграции. Некоторые западные авторы абсолютизируют принцип наднациональности применительно к ЕЭС. Но при этом не берется в расчет, что учредительные договоры, на основе которых действует Сообщество, носят международный характер и, стало быть, наднациональность выполняет межгосударственную функцию. "Законодательство Сообщества не подчиняет себе государства, - пишет В.И.Кузнецов, - так как признание самого Сообщества зависит от государств. Государства сами согласились создать сообщества, наделенные определенной властью"87. В свою очередь профессор Черниченко С.В. подчеркивает: "Так называемые надгосударственные процедуры - тоже межгосударственные процедуры, поскольку они создаются на основе межгосударственного договора или решения межправительственной организации. Надгосударственными они являются в том смысле, что рассматриваемые посредством их вопросы по своей природе относятся к сфере внутренней компетенции государств"88.

Надо отметить, что осуществление наднациональных тенденций ведется институтами ЕС довольно гибко, с тем, чтобы по возможности, избегать открытых противоречий между государствами-членами.

Существенная роль в этом принадлежит Совету ЕС и, функционирующему при нем Комитету постоянных представителей (COREPER), образованному в соответствии с положениями договоров ЕЭС и Евратом89 и подтвержденными Договором о слиянии основных институтов ЕЭС 1965 года90. Комитет состоит из послов государств-членов ЕЭС, аккредитованных при Сообществе и совместно подготавливающих повестку дня предстоящего заседания Совета Министров. Осуществляя подготовительную работу по повестке дня, COREPER определяет в составе каких министров будет проходить очередное заседание Совета Министров.