Концептуальная основа создания системы органов ЕЭС

С созданием и расширением Европейского Союза возникла необходимость в определении и уточнении системы его институтов. Маастрихтский договор содержит статью С (н.н. ст. 3), которая гласит: "Союз располагает единой институциональной структурой, обеспечивающей цельность и преемственность его деятельности, осуществляемой во имя достижения поставленных целей, соблюдая и приумножая достижения Сообществ".

В основу построении системы институтов Сообществ и Союза государства-члены был положен измененный принцип разделения властей и система сдержек и противовесов - принцип разделения полномочий. Его основной целью является обеспечение сбалансированного сочетания полномочий, принадлежащих Сообществам и Союзу, с одной стороны, и государствам-членам — с другой. Иначе говоря, основной задачей выступает сбалансированное распределение полномочий, которое исключило бы возможность чрезмерного усиления институтов Сообществ и Союза в ущерб интересам национальных государств-членов и наделение институтов ЕС и Союза такими полномочиями, которые позволили бы им обеспечивать достижение задач и целей, обусловленных самой интеграцией.

Подобный подход к выявлению основных начал построения институциональной структуры свидетельствует о том, что в основу организации деятельности институциональной системы Европейских Сообществ положен принцип разделения полномочий62. Этот принцип нашел свое отражение в учредительных Договорах и других нормативно-правовых актах, где также закрепляется принципы пропорциональности и субсидиарности при создании институтов Сообществ. Их суть состоит в том, что каждый из институтов Сообществ и Союза наделяется только таким объемом полномочий, которые необходимы для достижения поставленных целей. Принцип субсидиарности позволяет сбалансировано и гибко распределять полномочия. Благодаря ему интеграционные объединения могли бы делегировать свои полномочия государствам-членам, если в осуществлении этих полномочий Сообщества не нуждаются, и, напротив, получить определенные полномочия от государств-членов, если возникающие проблемы требуют совместных и объединенных усилий участников интеграционного объединения.

Концепция распределения полномочий институтов Европейских Сообществ исходила из необходимости закрепления компетенции органов Сообществ, требуемой для достижения целей интеграции. Это предполагало передачу в ведение Сообществ и Союза необходимых суверенных прав государств-членов. Соответственно процесс принятия решений институтами Сообществ носит межнациональный или наднациональный характер, что требует строгого разграничения компетенции не только между самими институтами сообществ, но и сбалансирования интересов и потребностей интеграции и их совмещение с национальными интересами государств —членов Союза.

В ходе развития Европейской интеграции четко прослеживаются наднациональные и национальные тенденции, которые попеременно сменяют друг друга. Говоря о Европейских Сообществах можно сказать, что они дополняют друг друга. Так, от определенного компромисса национального и наднационального при создании ЕОУС, до значительного “крена” в сторону наднационального в построении институтов ЕЭС и Евратома.

В результате применения принципа сбалансированности наднационального и межнационального сотрудничества и была построена новая система институтов. В ее рамках одни институты выступают выразителями и носителями наднационального начала, таковыми являются прежде всего Европейский Совет и Совет Европейского Союза (Совет). Другие выступают в качестве носителя наднационального начала, к ним принадлежат Европейская Комиссия, Европейский парламент и Суд Европейских сообществ. Таким образом, в основе построения современной системы институтов Сообществ и Союза лежит сбалансирование и сочетание начал межнационального и наднационального сотрудничества, что, конечно, не исключает возможность самого изменения этого баланса по мере эволюции Союза и перехода к решению новых задач

В западной и отечественной литературе часто встречается деление институтов Европейских Сообществ и Союза на институты политического и неполитического характера. К политическим институтам и органам Европейского Союза, по мнению авторов, относятся Европейский Совет, Совет, Комиссия и Парламент, которые принимают важнейшие решения, не единолично, а, по общему правилу, совместно с другими институтами. Контроль за соблюдением этого принципа организации и деятельности институтов возложен на Суд Европейских Сообществ, обладающий надзорными полномочиями, и может аннулировать любой нормативно-правовой акт, противоречащий учредительным договорам, где закреплена компетенция институтов.

Учредительные договоры Европейских Сообществ и Союза закрепляют систему принципов международно-правового характера, на базе которых строится система институтов сообществ и Союза. К ним относится: сбалансированное распределение суверенных прав государств и вытекающих отсюда полномочий институтов, сочетание национальных и наднациональных интересов в деятельности сообществ и Союза, пропорциональность и субсидиарность полномочий институтов сообществ и Союза. Кроме того, учредительные документы закрепляют и целый ряд других, имеющих большое значение для практики функционирования институтов. К их числу, в частности, можно отнести коллегиальность при принятии решений. Например, все ведущие институты Европейского Союза являются коллегиальными органами и принимают свои решения большинством (простым или квалифицированным) или единогласно.

Анализ нормативной правовой базы Европейских Сообществ и Союза показывает общую тенденцию, проявившуюся в последнее время в европейской интеграции. Она проявляется в усилении роли Европарламента и судебной юрисдикции. Это в первую очередь нашло свое отражение в расширении полномочий Европейского парламента, что позволяют ему воздействовать на процесс принятия решений. Особенно наглядно это проявилось в создании и применении процедуры совместного принятия решений и процедуры совпадающего положительного заключения.

Подобная тенденция свидетельствует о закреплении нового принципа функционировании институтов Европейских Сообществ. Он получил название “солнечного света” и направлен на расширение открытости и прозрачности в деятельности институтов, повышение элементов гласности, расширение доступа публики к материалам и документам, а также повышения требований к мотивированности актов, принимаемых институтами.