Функциональное назначение институциональных органов ЕЭС

Учитывая, что основополагающим принципом построения и деятельности институтов Европейских Сообществ является принцип распределения полномочий (а не разделения властей), то концепция системы институтов строиться не на выявлении того, какой именно институт является носителем законодательной, исполнительной и судебной власти. Более точной представляется в данном случае функциональная характеристика построения системы институтов Европейского Союза, используемая многими исследователями. В этом случае можно выделить такие функции институционального механизма Европейского Союза, как функция учредительная, нормотворческая, исполнительная, бюджетная, контрольная и внешнеполитическая.

Учредительная функция Европейских Сообществ и Союза основывается на положениях учредительных договорах, предполагает осуществление права на учреждение соответствующих структур. В ней выражается суверенная воля государств-членов. О чем свидетельствует ст. А; н.н. ст. 1, где говорится говорится о том, что Союз учреждается высокими договаривающимися сторонами, а в качестве таковых выступают государства-члены. Однако, учредительные функции реализуются не только государствами-членами, но и институтами Европейского Союза. Так, решения о подготовке новых учредительных договоров, принимают Европейский Совет и Совет Европейского Союза. В разработке проекта, в его подготовке к подписанию самым активным образом участвует Европейская Комиссия. Решение об одобрении или не одобрении выносится также Европейским парламентом.

Кроме того, структурные изменения в Европейских Сообществах осуществляются в соответствии с процедурой, предусмотренной ст- 235 (н.н. ст. 338) Договора о ЕС, которая предполагает возможность внесения изменений на основе единогласного решения, принимаемого Советом по предложению Комиссии и после консультации с Европейским парламентом.

Важнейшей является нормотворческая функция Европейских Сообществ. У ряда авторов встречается наименование законодательная функция, что представляется не совсем корректным. Законодательная функция присуща исключительно законодательным органам (парламентам). Нормотвеорческая же фунция Европейских Сообществ закреплена за Советом Европейского Союза (принимает регламенты и директивы), несколько по более узкому кругу вопросов - Комиссия и Европейский центральный банк. Процедура принятия нормативных правовых актов ЕС закреплена в учредительных договорах и достаточно сложна. Правом нормотворческой инициативы пользуется прежде всего Комиссия. Как правило, ее предложения принимаются Советом. Это, конечно, не означает, что Совет должен автоматически следовать предложениям Комиссии. Он обладает достаточно широкими полномочиями, чтобы, правда, пользуясь принципом единогласия, вносить изменения в предложения Европейской Комиссии или принимать их самостоятельно.

Однако, в соответствии с учредительными документами, Совет может принимать только те нормативные правовые акты, которые одобрены Европейским парламентом. Все это свидетельствует о том, нормотворческая функция осуществляется не только Советом, но и другими институтами Союза, или во всяком случае осуществляется при их непосредственном, а порой и решающем участии. Трудно переоценить роль Суда Европейских Сообществ, которую он играет в осуществлении институтами ЕС нормотворческой функции. Полномочия Суда Европейских Сообществ по осуществлению надзора на соответствие нормативных правовых актов Европейских Сообществ или заключаемых международно-правовых актов учредительным договорам позволяют Суду Европейских Сообществ решать вопросы о применимости нормативного правового акта, а также давать толкование нормативно-правового акта или отдельных его положений.

Следующая функция, которая закрепляется учредительными договорами за институтами Европейских Сообществ, является исполнительная функция. Исполнительная функция присуща институциональной системе органов Европейских Сообществ, куда прежде всего следует отнести Европейскую Комиссию. Потому, что именно Комиссия осуществляет повседневное управление делами Сообществ, в ведении Комиссии находится весь административный аппарат Сообществ и Союза с его многочисленными подразделениями. Комиссия является распорядителем кредитов по бюджету и обеспечивает исполнение бюджета. Комиссия контролирует также исполнение учредительных договоров. Однако, Европейская Комиссия в соответствии со ст. 155 (н.н. ст. 211) Договора о ЕС организует исполнение нормативных правовых актов, после одобрения их Советом. А это значит, что все наиболее важные и наиболее существенные решения принимаются Комиссии при участии Совета. Согласно ст. 145 (н.н. ст. 202) Договора о ЕС Совет "посредством актов, которые он одобряет, наделяет Комиссию компетенций по исполнению положений, которые он устанавливает. Совет может подчинить осуществление этой компетенции определенным условиям. Он может также в определенных случаях сохранять за собой прямое исполнение принятых им решений".

Схема исполнения решений в Европейских Сообществах достаточно сложна. Совет не только принимает решения, но и обладает необходимыми полномочиями по их исполнению, либо непосредственно, либо делегируя такие полномочия Комиссии. Подобная специфика и особенности институциональной структуры Европейских Сообществ и Союза определяются в первую очередь стремлением сбалансировать и согласовать как национальные интересы государств-членов, так и задачи, решаемые интеграционными объединениями.

Важнейшей функцией Европейских Сообществ и Союза является бюджетная функция. В ее осуществлении принимают участие практически все политические институты Европейского Союза. Проект бюджета готовит Европейская Комиссия, затем он передается на рассмотрение Совета и после его одобрения Советом — на решение Европейскому парламенту. Исполнение бюджета возложено на Комиссию, отчет об исполнении бюджета утверждается по получении заключения Счетной палаты.

Бюджетный процесс в Европейском Союзе имеет свою специфику. Большое значение здесь имеют учредительные договоры, где определяются источники поступления средств в доходную часть бюджета, и закрепляются принципы его формирования, в частности принцип сбалансированности и бездефицитности бюджета.

До 70-х годов бюджет Европейских сообществ формировался за счет взносов государств-членов. Их размеры были определены в специальных соглашениях, заключенных между государствами-членами. В 70-е годы принимается серия решений и подписываются соглашения, которые обусловили применение новой формулы формирования бюджета на основе так называемых собственных средств, которые определяет Европейский Совет. В рамках собственных средств осуществляются подготовка, принятие и реализация бюджета.

В соответствии со ст. 203; н.н. ст. 272 Договора о Европейском Союзе определяется процедура внесения и принятия бюджета. В рамках Европейского Союза бюджетный год начинается 1 января и заканчивается 31 декабря. В период до 1 июля все основные институты и органы Сообществ и Союза должны представить свои предварительные сметы расходов в Комиссию для подготовки предварительного проекта бюджета. Предварительный проект должен включать в себя предполагаемые доходы и расходы, причем все расходы делятся на расходы обязательные и факультативные. Не позднее 1 сентября предварительный проект передается Комиссией Совету. Квалифицированным большинством в 2/3 голосов Совет принимает проект бюджета и направляет его в Европейский парламент. Этот проект должен поступить в Парламент не позднее 5 октября года, предшествующего исполнению бюджета. Если в течение последующих сорока пяти дней Парламент одобряет представленный проект или если он в течение этого срока не вносит изменений или предложений по изменению, проект бюджета считается окончательно утвержденным. Однако Парламент в течение резервированного срока может вносить изменения в рассматриваемый проект или вносить предложения о внесении изменений. Европейский парламент может вносить изменения только в те статьи бюджета, которые определяют факультативные расходы. В том, что касается обязательных расходов, право внесения изменений Парламенту не принадлежит, он может только вносить предложения об изменениях. Все поправки, вносимые Парламентом, передаются в Совет. Совет после обсуждения с Комиссией и другими заинтересованными институтами и органами в течение пятнадцати дней должен принять решение о согласии или несогласии с поправками Европарламента. В случае одобрения поправок Европарламента Советом, проект бюджета считается одобренным6364.

После рассмотрения Советом проект бюджета вновь возвращается в Европарламент, который в течение 15 дней квалифицированным большинством в 3/5 голосов списочного состава депутатов должен принять решение о внесении изменений или отклонении изменений, внесенных Советом. Наконец, Европарламент может большинством в 2/3 голосов от своего списочного состава принять решение об отклонении проекта бюджета в целом. В этом случае финансирование Европейских Сообществ и Союза осуществляется в размере 1/12 от суммы финансирования предыдущего года..

Разногласия Совета и Европарламента, в решении вопроса о том, что должно быть отнесено к обязательным и необязательным расходам, приводит к серьезным осложнениям при принятии нового бюджета. В целях преодоления расхождений было заключено специальное трехстороннее соглашение между Советом, Комиссией и Европарламентом, которое позволило несколько скорректировать позицию отдельных институтов.

Изначально бюджет Европейских Сообществ формировался за счет взносов государств-членов, точно также как в других международных организациях. Однако начиная с 70-х годов порядок формирования бюджета был коренным образом пересмотрен. В соответствии с решением Совета от 21 апреля 1970 г. он стал формироваться за счет так называемых собственных средств. Характер и размер этих собственных средств устанавливается заранее, фиксируется в нормативно-правовых актах и осуществляется независимо от позиции отдельных государств-членов. Доходная часть бюджета слагается, прежде всего, из таможенных пошлин на импортируемую в Союз продукцию, из налога на импорт сельскохозяйственной продукции из третьих стран, из отчислений от налога на добавленную стоимость, исчисляемых в процентном отношении от общей суммы НДС, взыскиваемых в каждом из государств-членов в отчетный период65.

Кроме того, существуют отчисления, вносимых каждым из государств-членов в строго фиксированной пропорции к валовому национальному продукту. Разница, возникающая между доходами, поступающими автоматически, и расходами по бюджету, покрывается за счет взносов, вносимых государствами-членами в процентном отношении от их валового национального продукта. Причем, общая сумма расходов, предусмотренных бюджетом, не может превышать 1,2% от валового национального продукта66.

13 октября 1998 г. вступило в силу специальное межинституциональное соглашение, одобренное Комиссией, Европарламентом и Советом, введшее в действие программу "Ажанда 2000", где закреплялся порядок формирования и исполнения бюджета на 1999 год и на ближайшие годы (2000—2006).

Распорядителем кредитов по бюджету выступает Комиссия. Однако ее деятельность в этой области строго контролируется Советом, Европарламентом и Счетной палатой, специализированным контрольным органом..

Внешнеполитическая функция Европейских Сообществ проявляется в том, что они, являясь субъектом международного права, активно участвуют в международных отношениях. Сам факт расширения и укрепления Сообществ, особенно после создания Европейского Союза, свидетельствует о его высокой внешнеполитической активности.

Согласно ст. В; н.н. ст. 2 Договора о ЕС внешнеполитическая функция Европейских Сообществ выражается в утверждении их самобытности на международной арене, в частности, путем проведения общей внешней политики и политики безопасности. Учредительный договор закрепляет за Советом и Комиссией полномочий по проведению согласованных действий в рамках общей, внешней политики и политики безопасности, в области экономики, а равно в интересах содействия дальнейшему развитию Европейских Сообществ.

Однако и Совет, и Комиссия должны информировать Европарламент о всех важнейших внешнеполитических акциях, что может являться предметом обсуждения и дискуссий на его пленарных заседаниях. По общему правилу подписание и одобрение международных договоров требуют согласования с Европарламентом на основе консультативной процедуры. Кроме того, целый ряд важнейших международных договоров, включая договоры о присоединении, могут быть одобрены лишь после получения положительного заключения Европарламента.

Сфера внешнеполитической функции Европейского Союза после Маастрихтского и Амстердамского договоров значительно расширилась. Общая внешняя политика и политика безопасности Европейских Сообществ и Европейского Союза не требует принятия внутренних нормативных правовых актов обязательного характера, исполнение которых контролируется Судом ЕС. В рамках этой общей политики согласовывается и координируется внешнеполитическая активность Сообществ и Союза и разрабатывается общая позиция, которая позволяет всем государствам-членам выступать единым фронтом при решении международных проблем или занимать общую единую позицию в рамках международных организаций или на международных конференциях.

По характеру деятельности, самой своей сути, ЕС активно поддерживает довольно широкие и разнообразные международные связи» Оно имеет право устанавливать дипломатические отношения с любыми государствами и международными организациями67, правомочно заключать договоры с третьими странами от своего имени68. В настоящее время установлены дипломатические отношения между ЕС и более чем 104 государствами мира69, в том числе США, КНР, Японией и др. Все они имеют своих полномочных представителей при ЕС, из них некоторые - в ранге послов.

При проведении общей внешней политики и политики безопасности государства-члены обязаны консультироваться, обмениваться необходимой информацией и добиваться взаимного согласования своих позиций по вопросам, представляющим общий интерес. Дабы не совершить действий, которые наносят ущерб интересам Европейских Сообществ и Союза, противоречат их целям и принципам или подрывают осуществления

Сообществами и Союзом общей внешней политики и политики безопасности. В соответствии с Амстердамским договором государства-члены должны следовать общей стратегии внешнеполитической деятельности. Она определяется Европейским Советом на основе рекомендаций Совета. Осуществление этой стратегии возлагается на Совет, который принимает решения, содержащие общую позицию Европейских Сообществ и предписания государствам-членам относительно их совместных действий. Совет определяет задачи, значение, а равно средства, которые должны быть предоставлены государствами-членами в распоряжение Союза для реализации совместных действий.

Национальная внешняя политика государств-членов не может противоречить этой общей позицией. Существует особая процедура принятия решений при формировании общей позиции. Прежде всего решения в Совете в этом случае принимаются на основе принципа единогласия, причем воздержание от участия в голосовании не рассматривается как голосование "против". Решение по вопросам процессуального характера принимается простым большинством голосов. Государство-член в рамках Совета может сделать заявление о воздержании, в этом случае решение не рассматривается как обязательное для данного государства. Тем не менее оговорка не освобождает государство-член от обязанности воздерживаться от любых действий, которые могут помешать реализации общей позиции или совместным действиям.

В том случае, если решения Совета принимаются по поводу совместных действий или по общей позиции основанных на общей стратегии, выработанной и одобренной Европейским Советом, то такое решение должно приниматься на основе квалифицированного большинства в 2/3 голосов. Также принимаются решения о проведении совместных акций или одобрении общих позиций. Исключением являются решения военного характера или относящиеся к сфере обороны.

Право Европейских Сообществ, обязанное в значительной мере своим происхождением международно-правовым установлениям, сохраняет с последними тесную органическую связь. Создание Европейского Союза еще больше укрепляют эту взаимосвязь, расширяя сферу применения международно-правового регулирования, адаптированного к особенностям и условиям Европейских сообществ и Союза.