V. Функции финансовой деятельности

В специальной литературе нет единства трактовки сущности и функционального содержания финансовой деятельности, лежащей в основе правового регулирования отрасли финансового права.

Для одних (М.В. Карасева, Е.Ю. Грачева, Э.Д. Соколова, А.Ю. Савин, М.М. Рассолов) финансовая деятельность это процесс планового образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов, фондов денежных средств). [8] Другие, например, Е.А. Ровинский, О.Н. Горбунова и В.М. Мандрица, финансовую деятельность определяют как деятельность государства по образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств [9], а Химичева Н.И. - как осуществление государством функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов. [10]

Объединяет все их позиции то, что отношения, сложившиеся при образовании, распределении и использовании денежных фондов, то есть суть самих финансов, относятся к предмету правового регулирования отрасли финансового права.

Попытку выразить сущность финансовой деятельности путем применения различной видовой терминологии (процесса, работы, деятельности, комплексного процесса и т. п.), к проявлению самих финансов, как экономических отношений по аккумуляции, распределению и использованию денежных фондов, трудно признать достаточной и плодотворной.

Сущность финансовой деятельности наиболее ярко проявляется через ее функциональное содержание.

Вместе с тем представляется проблемным и определение функций финансовой деятельности через структуру отдельных проявлений финансов, а именно через образование, распределение и использование денежных ресурсов.

Эти проявления отражают сущность финансов, а в содержании финансовой деятельности представляют собой ее основные задачи, или по определению Ю.А. Крохиной, публичные обязанности субъектов финансового (бюджетного) права, реализуемые в конкретных финансовых (бюджетных) правоотношениях.[11] Как разновидность управленческой процедуры, то есть повседневно организующая практика сбора, распределения и расходования денежных средств, финансовая деятельность и ее составляющие элементы имеют особую функциональную структуру. В обосновании содержательной структуры наряду с задачами формирования, распределения и использования денежных фондов к функциям финансовой деятельности следует относить организацию, планирование, прогнозирование, регулирование, координацию и контроль, необходимые как для отдельных элементов проявления, так и для всей финансовой деятельности в целом. Имеются в виду такие целенаправленные воздействия, которые сознательно и непосредственно подчинены эффективности организации и функционирования государственных и муниципальных финансов. В данном случае при разделении труда функция выступает как один из общих способов организации, особый вид организационного воздействия субъектов на объекты.[12]

В этой связи трудно согласится с мнением М.В. Карасевой по определению видов функций финансовой деятельности.[13] Называя основные направления финансовой деятельности, она относит к ним образование, распределение, использование денежных фондов, государственный и муниципальный контроль, эмиссию денежных знаков. Эмиссия денежных знаков это элемент функции организации денежной системы и денежного обращения в государстве. А без контроля, как и без функций организации, планирования, прогнозирования, регулирования, координации не возможно осуществить аккумуляцию, распределение и использование государственных и муниципальных фондов денежных средств.

Кроме всего, как справедливо заметил А.Ю. Савин, государственные финансы не заканчиваются на элементах денежных отношений по поводу их аккумуляции, распределения и перераспределения, а включают в себя организацию финансового контроля, кредитования, расчетов, денежного обращения, валютного регулирования.[14] И в этом плане права Ю.А. Крохина, полагая, что финансовая деятельность характеризуется тем, что в ходе ее реализации организуются и практически осуществляются образование, распределение и использование денежных фондов.[15] Но ведь сама организация и практическое осуществление это и есть реализация управленческих функций, позволяющих прогнозировать, планировать, регулировать и контролировать процедуру распределения и перераспределения национального дохода, функционирования и движения бюджетных средств, создания им благоприятных условий в системе постоянно развивающихся рыночных отношений. Всякое ограничение функционального содержания финансовой деятельности, особенно подмена функций деятельности функциями самих финансов, не способствует познавательному процессу.[16]

1. Функция организации

Организация как функция финансовой деятельности призвана, не только упорядочить процедуру аккумулирования, распределения и использования государственных и муниципальных финансов, но и объединить в строгую систему формируемые денежные фонды, обеспечить строение каждого из них.

Приведение всех видов финансов и их материальных оболочек (фондов) в организованную систему, придание им планомерности, целенаправленности в большей степени обусловлено качеством системного устройства, структурного построения и сбалансированностью отдельных элементов конструкции.

Акцентирование внимания только на процедуру практической организации сбора, распределения и расходования денежных фондов обедняет содержание финансовой деятельности и не позволяет вписать в предмет правового регулирования отрасли финансового права отдельные элементы институтов ее особенной части.

В ряде институтов отрасли финансового права: бюджетном праве, правовых основах денежной системы и денежного обращения, правового регулирования валютных операций, расчетов и банковского кредита, организация динамики формирования, распределения и расходования денежных фондов минимальна, и, наоборот, превалирует организация устройства или статическое формирование бюджетной, денежно-валютной, расчетной и кредитной систем.

Причем вопросы организации структуры и системы финансов в указанных аспектах правового регулирования практически отсутствует как самостоятельные институты или подразделы в иных отраслях российского публичного права.

Вместе с тем, уход от ответа на вопрос об организационном назначении финансовой деятельности по отношению системы и структуры финансовых фондов приводит к противоречию предмета правового регулирования отрасли финансового права с классически сложившимися институтами ее особенной части. Таким образом, мобилизация, распределение и расходование денежных фондов без их структурной организации и формирования систем как объекта воздействия теряют смысл.

Организация государственных и муниципальных финансов многоаспектное явление и по сущности, и по содержанию, но до настоящего времени не получившая в специальной литературе и законодательстве финансово-правового обоснования. Помимо вопросов организации процедуры аккумулирования, распределения и расходования фондов денежных средств, системно-структурная организация финансов для финансовой деятельности является обязательной.

И правы те авторы, которые пришли к выводу, что, осуществляя финансовую деятельность, государство решает две взаимосвязанные цели - статистическую и динамическую,[17] что финансовая система есть результат воздействия на нее государственного устройства, и это имеет немаловажное значение для решения проблем сегодняшней практики бюджетной деятельности.[18]

Отсутствие в предмете отрасли финансового права организации системно-структурного устройства государственных и муниципальных финансов подспудно влияет на проявление организационной сущности самой финансовой деятельности, и на ее функциональное содержание и назначение.

Осторожность специалистов в таком подходе к предмету правового регулирования отрасли финансового права можно объяснить рядом причин. Прежде всего, опасением вторгнуться в предмет административно-правового регулирования, в котором организация является не только функцией, но основным признаком управленческого воздействия. Вторая причина видится в одностороннем подходе финансово-правовой теории в раскрытии функционального содержания финансовой деятельности, в частности ее организационной сущности. Наконец, общей причиной можно назвать сложившуюся в теории и законодательстве нечеткость разграничения предметов правового регулирования, особенно для публичных отраслей российского права.

2. Функция планирования

Планирование как функция финансовой деятельности представляет собой планомерное определение объемов, структуры и направлений денежных средств. В его основе лежит разработка концепций и обеспечение межбюджетных отношений, определение потребностей и целевой подход к реализации социально-экономических программ.

Плановость и как принцип, и как метод программно-целевого подхода к организации финансовой деятельности есть важнейший элемент управления российскими финансами.

Планирование, как функция финансовой деятельности, - это обособившееся ее направление для практического воздействия на условия, формы и методы формирования, распределения и использования денежных фондов финансовой системы.

Исходным началом для функции планирования является прогнозирование, проектирование (составление и рассмотрение проекта финансового фонда), а результатом - утверждение финансового плана. Финансовое планирование продолжается и в поквартальном распределении доходов, расходов и дефицита (профицита), намеченных для исполнения, и в последующих изменениях и дополнениях финансового плана в период его исполнения в текущем периоде.

С финансовым планированием тесно связаны планирование денежного обращения, т.е. определение объема, структуры оборота наличных денег, кредитное планирование, обеспечивающее инвестиционную политику. В основе финансового планирования лежат планы социально-экономического развития публично-правовых образований.

3. Функция прогнозирования

Прогнозирование как функция финансовой деятельности это ее отдельное самостоятельное направление. Оно основано на научно обоснованном предвидении социально-экономического развития государственных и муниципальных образований и предполагаемых возможностях обеспечения их финансовыми ресурсами. Прогноз как предвидение, предсказание, основанное на определенных данных, может быть долговременным и рассчитанным на конкретный финансовый период.Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет.

Эта функция финансовой деятельности требует повышения роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе.

Перспективный бюджетный план, начиная с 2006 года, утверждается Правительством РФ, что позволит расширить горизонт планирования, повысить предсказуемость бюджетной политики и качество подготовки бюджета, создать стимулы для оптимизации бюджетных расходов. [19]

Учетными данными для прогнозирования служат итоги исполнения предыдущих финансовых планов и консолидированных бюджетов, общее состояние финансового баланса, перспективы финансового рынка и производства.

Прогнозирование и последующее лимитирование темпов роста денежной массы и кассовых оборотов, как и иные элементы оперативного воздействия Банка России на денежные потоки, повышает результативность финансовой деятельности.

4. Функция регулирования

Регулирование как функция финансовой деятельности наиболее ярко проявляется в распределительном механизме бюджетных доходов и расходных обязательств, является базой для межбюджетных отношений при формировании бюджетного федерализма.

Регулировать в переводе с латыни значить подчинять определенному порядку, правилу, упорядочивать, устанавливать правильное взаимодействие частей единого целого. [20]

Методология финансового регулирования как обособленное направление финансовой деятельности включает в себя способы и приемы, обеспечивающие межбюджетные отношения. Эти отношения направлены на:

а) распределение, закрепление и передачу отдельных расходных обязательств на той или иной уровень бюджетной системы;

б) определение видов собственных доходов, установление нормативов отчислений в нижестоящие бюджеты, характера и условий межбюджетных трансфертов;

в) сглаживание несоответствий в уровнях бюджетной обеспеченности нижестоящих бюджетов и развития регионов и муниципальных образований.

5. Функция координации

Функция регулирования напрямую связана с функцией координации.

Координация представляет собой согласование, определение параметров взаимодействия в финансовых отношениях.

Она направлена на приведение в соответствие структуры доходов, расходов финансовых и их сбалансированности, обеспечение соподчинения уровней финансовой системы при равенстве прав в различных сочетаниях их взаимоотношений.