Рб - расходы бюджета

Следовательно, повышение эффективности бюджетных расходов может производиться двумя основными способами:

- путем снижения (экономии) расходов;

- путем увеличения количества (качества) результатов от использования запланированной суммы денежных средств.

В первом случае наиболее эффективным может быть признан такой вариант расходования бюджетных средств, при котором минимизируются затраты на достижение заранее определенного результата, т.е. должны соблюдаться следующие условия: Рез=const, Рб®min.

На этой модели строится, например, конкурсная система государственных закупок. Наиболее эффективным признается тот вариант, при котором необходимый объем товаров для государственных нужд закупается по наименьшей цене.

Однако сведение проблемы эффективности бюджетных расходов только к экономии бюджетных средств представляется автору весьма ограниченным. Второй вариант повышения эффективности бюджетных расходов должен быть основан на следующей модели: Рез®max, Рб=const.

В этом случае эффективность означает достижение максимального результата при заданном (плановом) объеме бюджетных ресурсов. Например, наиболее эффективным может считаться финансирование такого метода лечения больных, который гарантирует не минимум расходов, а максимум вылеченных пациентов при плановом объеме финансирования. Второй вариант определения эффективности основан не на минимизации затрат, а на максимизации полезного эффекта. При втором подходе насколько эффективно выполняется бюджетом свое функциональное предназначение, настолько полно и качественно удовлетворяются коллективные потребности в общественных благах. Востребованность представленных подходов к повышению эффективности бюджетных расходов возрастает при переходе от модели «управления затратами» к модели «управления результатами» при планировании и исполнении бюджетов в расходной части.

Управление государственными расходами представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением. Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), или программно-целевого бюджетирования (Result-based Management/Performance Budgeting), меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами.

Планирование результатов подразумевает установление качественных и количественных целей и результатов, которые должны быть достигнуты по итогам реализации той или иной программы. При этом обязательным этапом бюджетирования является контроль за выполнением поставленных задач на основе качественных и количественных индикаторов, и дальнейшая корректировка будущих целей с учетом достигнутых результатов. Такой механизм позволит отсекать неэффективные (как с экономической, так и с социальной точки зрения) мероприятия и статьи расходования бюджетных средств.

Систему управления результатами на всех стадиях бюджетного процесса можно представить следующим образом (рис. 1).

На рисунке видно, что система включает четыре фазы (стратегическое планирование, составление бюджета, исполнение бюджета, формирование и предоставление отчетности). На всех этапах задействованы показатели мониторинга (индикаторы), которые позволяют определить ожидаемые результаты (эффект), полученные результаты, а также результативность и эффективность осуществляемой деятельности. При стратегическом планировании деятельности разрабатываются показатели, позволяющие определить результаты (эффект), которые ожидаются через 3–5 лет, и другие показатели, которые непосредственно связаны с разработкой бюджета на очередной год.

Создание системы планирования и мониторинга социально - экономической результативности и эффективности бюджетных расходов на основе качественных и количественных индикаторов является одной из главных мер повышения эффективности бюджетных расходов. Данная система позволит:

- обеспечивать финансированием те общественные блага и услуги, количество, качество, стоимость, время и место предоставления которых в наибольшей степени отвечают потребностям граждан (социальная эффективность);

- отказываться от направления средств на расходы, осуществляемые без надлежащего социально-экономического обоснования;

- осуществлять планирование на более длительную перспективу;

- устанавливать ответственность органов власти за конечный результат (как в количественном выражении, так и в качественном);

- реально оценивать финансовое положение и финансовые возможности бюджета;

- повышать обоснованность принимаемых управленческих решений, в частности, по поводу оптимизации сети бюджетных учреждений.

Меры по повышению эффективности государственных расходов актуальны практически во всех странах, не зависимо от того, исполняется ли их государственный бюджет с дефицитом или профицитом.

Проблема повышения эффективности бюджетных расходов в настоящее время стоит в числе наиболее актуальных и в нашей стране. Требование эффективного расходования бюджетных средств закреплено в Бюджетном кодексе РФ (ст. 34 «Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств»).

На необходимость оптимального расходования средств в условиях предельной ограниченности ресурсов указывалось еще в бюджетном послании Президента РФ на 2000 г [3]. О том, что эта задача не утратила своей актуальности, свидетельствуют бюджетные послания Президента РФ на 2003 и 2004 годы.

В бюджетном послании Президента на 2003 г. [4] установка на использование программно-целевого метода при планировании и исполнении бюджетных расходов сформулирована шире – она не ограничивается только межведомственными программами, а нацелена на конкретных бюджетополучателей: «Необходимо создать систему планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов - как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей».

Замена планирования расходов по видам расходов на планирование социально-экономической результативности деятельности бюджетополучателей фактически предполагает переход от системы сметного финансирования к системе государственных заказов, которая распространяется не только на конечных бюджетополучателей, но и на ведомства - распорядителей кредитов. Такая задача также поставлена в бюджетном послании Президента, причем указаны сроки осуществления такого перехода: «В течение трех лет необходимо перейти к системе государственных заказов организациям на предоставление социальных услуг, в которой субвенции и субсидии будут выделяться только на осуществление деятельности, соответствующей приоритетам государственной политики». В бюджетном послании Президента в качестве первоочередных задач бюджетной политики перечисляются и другие элементы программно-целевого бюджетирования - совершенствование среднесрочного планирования, реформирования государственной службы (включая переход на систему государственных заказов в отношении министерств и на систему контрактов для государственных служащих), создание предпосылок для перехода на систему учета расходов по начислению и др.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике на 2004 год» [5] снова поставлена задача повышения эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко определенных приоритетов, на основе создания системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов. Посланием предусмотрено также, что на всех уровнях власти должны быть сформированы реестры расходных обязательств, предусмотренных ранее принятыми решениями органов власти, и организована работа по внесению изменений в эти акты в целях исключения нефинансируемых расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления («необеспеченных мандатов»). Также должна быть проведена работа по инвентаризации организаций государственного сектора экономики. Все они должны быть подвергнуты тщательному анализу с точки зрения соответствия их функций и задач государственным нуждам. Те из них, которые не удовлетворяют этим критериям, должны быть сняты с бюджетного финансирования и либо приватизированы, либо ликвидированы. Там, где это возможно, нужно переводить бюджетные потоки с производителей на потребителей бюджетных услуг.

В настоящее время постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 [6] (ред. от 23.12.2004) утверждена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах. Многие положения Концепции уже реализуются на практике, в частности, проделана работа по инвентаризации обязательств федерального бюджета, оценке эффективности государственных расходов в важнейших областях государственной политики (здравоохранение, образование, дорожное хозяйство и др.), по созданию механизма, препятствующего принятию законов без учета их последствий для бюджетной системы. Очевидно, что полностью раскрыть потенциал мер бюджетирования как средства повышения социальной и экономической эффективности государственных расходов невозможно за короткое время - об этом свидетельствует и более чем полувековая история внедрения программно-целевого бюджетирования в странах США, Австралии, Канаде и Великобритании. В настоящее время в той или иной степени эти технологии применяются не только в странах с развитой рыночной экономикой, но и в развивающихся странах (Таиланд, Турция, Папуа Новая Гвинея), и в государствах с переходной экономикой (Болгария, Венгрия). Процессы бюджетных реформ в этих странах еще не закончены и однозначных результатов пока нет, однако накопленный ими опыт может быть полезен для России.