В отличие от показателя результативности, показатели продуктивности и эффективности характеризуют затраты, которые требуются для получения продукта и результата

Исследование проблемы организации контроля исполнения бюджета и использования распорядителями бюджетных средств, ориентированного на достижение конечного результата, и разработка системы критериев, показателей и индикаторов эффективности бюджетных расходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Содержание

Вводная часть (бюджет, реформирование бюджетного процесса, эффективность бюджетной политики, индикатор, понятие эффективности и результативности, бюджетирование, ориентированное на результат)

Международный опыт

Действующее бюджетное законодательство и возможность применения программно-целевого бюджетирования в Российской Федерации

Региональное бюджетное законодательство, предусматривающее возможность применения программно-целевого бюджетирования в Российской Федерации

Разработка системы индикаторов

Вводная часть (бюджет, реформирование бюджетного процесса, эффективность бюджетной политики, индикатор, понятие эффективности и результативности, бюджетирование, ориентированное на результат)

Бюджет - главный инструмент проведения социально-экономической политики государственных органов. Это тот рычаг, с помощью которого они оказывают воздействие на весь процесс производства и распределения финансовых и производственных ресурсов, как в стране в целом, так и в отдельном регионе. Говоря о достижении определенных социальных-экономических целей с помощью регулирования бюджета, говорят о бюджетной политике государства. В идеале бюджетная политика должна способствовать устойчивому и эффективному экономическому развитию страны и (или) региона.

Можно выделить три основных функции бюджетной политики:

- фискальная - через изъятие налогов правительство обеспечивает необходимые ресурсы для своей деятельности, то есть для покрытия расходов на военные, экономические и социальные программы, а также на существование аппарата управления;

- экономического регулирования - налоги и расходы используются правительством для управления хозяйственной деятельностью и осуществления определённых целей экономической политики (стабилизации экономики, стимулирования её роста, структурных сдвигов и т. п.);

- выравнивания доходов - то есть перераспределения доходов, благодаря прогрессивной системе налогообложения и системе трансфертных платежей, малообеспеченным и безработным гражданам, инвалидам, детям и т.п.

В соответствии с экономическими целями, уровнем развития экономики и ее состоянием, Бюджетным посланием Президента РФ, направляемом Федеральному Собранию определяются приоритетные задачи бюджетной политики.

Так как наиболее важными направлениями бюджетной политики являются сбор бюджетных доходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и государственным долгом, то и эффективность всей бюджетной политики может быть оценена по результативности деятельности органов исполнительной власти в указанных направлениях. Состояние государственных финансов оказывает весьма сильное воздействие на реальную экономику, поэтому динамика основных макроэкономических показателей также может выступать одним и критериев успешности варианта осуществляемой бюджетной политики.

В качестве критериев эффективности бюджетной политики можно предложить следующие количественно измеряемые критерии эффективности бюджетной политики:

- уровень собираемости бюджетных доходов в целом, налогов в частности;

- уровень выполнения бюджетных обязательств;

- величину бюджетного дефицита и скорость роста государственного долга;

- объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание государственного бюджета;

- уровень монетизации бюджетного дефицита;

- динамику валового внутреннего (регионального) продукта;

- уровень безработицы;

- степень выполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете.

В конкретных условиях России к вышеупомянутым показателям можно добавить критерии, характеризующие специфику современного этапа в развитии ее экономики:

- величину просроченной задолженности по оплате труда из-за отсутствия бюджетного финансирования;

- величину просроченной задолженности по оплате государственного заказа.

Согласно Бюджетному кодексу РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 01.07.2005)[1], бюджет - «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».

Как уже указывалось, бюджет является важнейшим, ключевым инструментом реализации экономической политики государства. С одной стороны, любое действие государства, оказывающее влияние на экономику, так или иначе находит свое отражение в исполнении доходной или расходной части бюджета.

С другой стороны, бюджет является основой для финансового обеспечения задач и функций государства. Выполнение государственных функций и достижение поставленных задач невозможно без соответствующей бюджетной политики, а обеспечение необходимого уровня финансирования государственных расходов при стабильном развитии экономики - без грамотной и взвешенной налоговой политики.

Ключевая роль закона о бюджете становится совершенно очевидной, если принять во внимание перечень документов и материалов, представляемых в соответствии с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации одновременно с проектом закона о бюджете на очередной финансовый год:

- предварительные итоги социально-экономического развития за истекший период текущего года;

- прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год;

- основные направления бюджетной и налоговой политики и т.д.

Набор данных документов - это и есть, в концентрированном виде, экономическая политика государства.

Таким образом, закон о бюджете должен не просто разрабатываться на основе прогнозируемых макропоказателей. Бюджет может и должен являться важнейшим инструментом для достижения целевых макроэкономических показателей.

Роль закона о бюджете в контексте реализации долгосрочной экономической политики состоит в обеспечении стабильного и полного финансирования среднесрочных и долгосрочных программ государства. С этой точки зрения, ежегодные расходы о бюджете являются теми «кирпичиками», на основе которых выстраивается долгосрочное бюджетное планирование, а значит и долгосрочная экономическая политика. Необходимо отметить, что среднесрочного бюджетного планирования фактически не существовало до 2004 года.

Закон о бюджете должен соответствовать достижению не только краткосрочных целей и задач, но и среднесрочных и долгосрочных ориентиров экономической политики.

Задачей бюджета является обеспечение государством своих обязательств при минимизации изъятий в бюджет, осуществляемых из средств личных доходов граждан и результатов экономической деятельности хозяйствующих субъектов. Бюджет является лишь одним из инструментов, которыми могут воспользоваться органы власти для решения отдельных задач. Хороший бюджет не тот, который обеспечивает максимальный объем бюджетных расходов, а тот, который в наибольшей степени способствует повышению уровня жизни (комфортности среды обитания) членов сообщества.

Целью реализации бюджета является не расходование средств как таковое, а решение поставленных перед государством задач. Меры по повышению эффективности государственных расходов актуальны практически во всех странах, независимо от того, исполняется государственный бюджет с дефицитом или профицитом. Повышение эффективности бюджетных расходов, прежде всего, связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. Можно выделить несколько основных направлений таких преобразований.

Первое направление включает в себя комплекс мер по обеспечению полного финансирования обязательств, принятых на себя государственными органами власти федерального и регионального уровней, а также органами местного самоуправления. В этой связи требуется планомерная работа по инвентаризации бюджетных обязательств, в особенности в социальной сфере. Итогом инвентаризации должна стать отмена нормативных актов, финансирование которых ложится бременем на бюджетную систему, не способствуя при этом устойчивому росту экономики и социальной сферы.

Второе направление предполагает внедрение программно-целевого принципа при планировании и исполнении бюджета. В рамках данного направления необходимо разработать и внедрить систему распределения бюджетных средств по межведомственным программам, нацеленным на решение социальных и экономических проблем. Для эффективного функционирования программно-целевого принципа при планировании и исполнении бюджета необходимо источники и объемы финансирования программ закреплять на несколько лет (среднесрочное планирование).

Третьим направлением является совершенствование методов закупок для государственных и муниципальных нужд. Необходимо создать условия для честной конкуренции при проведении конкурсов.

Четвертым направлением является реформирование системы государственных и муниципальных унитарных, казенных предприятий и бюджетных учреждений. Смысл подобной реформы заключается в сокращении государственного сектора при одновременном повышении его эффективности. Сокращение государственного сектора должно происходить за счет перехода части бюджетных организаций в частный сектор с постепенным сокращением бюджетной составляющей их финансирования. Социальные и иные программы, разработанные этими организациями, на конкурсной основе будут принимать участие в распределении бюджетных средств, а организации нести полную ответственность по своим обязательствам.

Пятым направлением реформирования бюджетного процесса является совершенствование отчетности. Государственные и муниципальные операции с бюджетными и внебюджетными средствами должна охватывать единая отчетность.

Шестым направлением является совершенствование механизмов казначейского исполнения бюджета и контроля за расходованием бюджетных средств и их распространение на уровень субъектов Федерации.

В системе управления общественными финансами контрольная функция наиболее значима в процессе формирования доходов бюджетов и в процессе использования бюджетных средств.

Контроль эффективности расходования бюджетных средств и использования государственной собственности предполагает:

- организацию и контроль за своевременностью исполнения доходных и расходных статей бюджетов и государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- определение целесообразности расходов и использования государственной собственности;

- оценку обоснованности доходных и расходных статей бюджетов.

Таким образом, эффективность исполнения бюджета является ведущим показателем качества расходования государственных средств. Количественно эффективность бюджетной политики измеряется отношением полученных результатов к сумме произведенных расходов.

Обычно, когда рассматривают вопрос об эффективности того или иного вида деятельности, прежде всего имеют в виду адекватность достигнутых в процессе ее осуществления результатов намеченным целям, степень приближения результата к цели с учетом затрат (трудовых, материальных и финансовых ресурсов). Это общепринятое содержание понятия эффективности.

Исходным пунктом разработки методологии эффективности ГФК является выявление критериев измерения эффективности управления финансами. И как раз основная проблема аудита эффективности государственных учреждений и органов государственной власти, затрудняющая проведение финансового анализа деятельности этих субъектов, - это отсутствие критериев, позволяющих оценивать эффективность расходования бюджетных средств. Из-за отсутствия четко определенной связи между выделенными объемами финансирования и достигнутыми результатами контролирующие органы просто не имеют возможности проверить, насколько разумно выделенные средства были использованы для получения необходимых обществу результатов. Для осуществления проверок эффективности бюджетных расходов требуется методическое обеспечение, касающееся вопросов составления программ проверок; определения видов оценок эффективного использования государственных средств; единых критериев, позволяющих оценивать эффективность расходования бюджетных средств; технологии взаимодействия с органами государственной власти; технологии подготовки и согласования заключительных документов.

Интересно высказывание: «мы управляем тем, что мы можем оценить. Если вы не можете оценить свою деятельность, то вы не сможете контролировать и управлять процессом, а также усовершенствовать его». [2] Результаты деятельности органов власти и органов местного самоуправления в большинстве случаев отслеживаются в виде продуктов деятельности в количественном выражении. Продукт - это количество предоставленных услуг или материальных ценностей, число людей, получивших услугу. В качестве примера продукта деятельности можно привести количество построенных за определенное время больниц, детских садов, число пожилых одиноких людей, вовлеченных в систему социального обслуживания. Однако продукт не является показателем результативности деятельности органов власти.

Что такое результативность, продуктивность и эффективность? Результативность - польза или выгода, полученные от результатов деятельности, а показатели результативности демонстрируют изменения за определенный период и соответствие результата поставленным целям. Например, один из показателей результативности предоставления услуги в предстоящем году состоит в том, чтобы 70% потребителей услуги были ею удовлетворены (показатель предыдущего года – 60%). Изменение данного показателя характеризует результативность осуществленной деятельности.

В отличие от показателя результативности, показатели продуктивности и эффективности характеризуют затраты, которые требуются для получения продукта и результата.

Показатели продуктивности – это отношение продукта или результата к объему средств, который был потрачен на их получение, тогда как показатели эффективности демонстрируют, сколько затрат пошло на единицу произведенного продукта (услуг) и результата. В качестве примера приведем показатели эффективности для продукта и результата:

- количество рабочего времени врача, затраченного на обслуживание одного пациента;

- количество рабочего времени врача, затраченного на обслуживание одного пациента, чье состояние улучшилось по определенным параметрам.

Следует отметить, что результат в данном случае близок по смыслу к эффекту. Однако эффект не всегда связан с осуществляемой деятельностью, и его не всегда возможно отследить сразу после окончания работы. Тем не менее, когда это возможно, следует оценивать эффект от предоставления услуг и исполнения программ. Для показателей продуктивности и эффективности в дальнейшем будет использоваться термин «индикатор». Индикатор (лат. indicator - указатель) - устройство для символического отображения информации о процессах, происходящих в предмете управления, а также измеритель, позволяющий в определенной степени предвидеть, в каком направлении следует ожидать развития социально-экономических процессов.

Критерий эффективности бюджетных расходов в математическом виде можно выразить формулой: