Тема 9. Світовий досвід бюджетного менеджменту

1. Еволюція бюджетного менеджменту

2. Програмно – цільове бюджетування та його різновиди

3. Формування бюджетів за методом "затрати–вигоди"

4. Досвід бюджетного прогнозування

1. Об’єктом бюджетного менеджменту є бюджетні показники, які характеризують як організацію бюджетного процесу, так і діяльність бюджетних установ. Його метою є забезпечення складання реальних бюджетів; виконання їх за доходами і видатками; ефективне використання коштів, тобто одержання максимально корисного ефекту на одиницю витрат. Для успішної реалізації завдань бюджетного менеджменту потрібні чітко визначені цілі і завдання, адекватні та оптимальні дії адміністративного апарату, напрацьована технологія і процедури здійснення бюджетного процесу на кожному етапі і в кожній ланці бюджетної системи.

Очевидно, що з появою самого бюджету виникла необхідність і в належному управлінні процесами його виконання. Уперше про розпис доходів і видатків французького королівства згадується в 1302 р., а регулярне бюджетне рахівництво і звітність у Франції почали вестися з 1814 р., в Англії - це 1379 і 1689 рр. відповідно (рис. 1).

Бюджет і бюджетний менеджмент еволюціонували разом. Сьогодні для західних країн бюджетний менеджмент - це не просто сукупність форм і методів бюджетної роботи, а складна демократична процедура, що забезпечує максимальне врахування інтересів суспільства у процесі підготовки проекту бюджету, його обговорення та затвердження, виконання і контролю.

Можливості держави акумулювати фінансові ресурси для забезпечення потреб суспільства не є безмежними. Будь-який бюджет завжди обмежений за обсягами надходжень, а отже, й за видатками, що обмежує масштаби державної діяльності в цілому. Все це вимагає управлінських рішень, орієнтованих на мінімізацію видатків, на кінцевий результат і максимальну ефективність операцій із бюджетними коштами. Бюджетна система країни в цілому чи окремо взятий бюджет, бюджетна організація чи окрема бюджетна програма повинні забезпечувати досягнення своїх цілей при мінімальних обсягах затрат або досягати максимального ефекту при визначених обсягах видатків.

Рисунок 1 - Зародження поняття „бюджет” та законодавче закріплення бюджетних відносин

У бюджетному менеджменті синтезуються і синхронізуються функції планування, виконання і контролю бюджету (рис. 2).

Бюджетне планування забезпечує взаємозв’язок між видатками і доходами з метою реалізації поставлених урядом завдань виконання бюджету. Виконання бюджету означає досягнення головної мети - успішного формування державних доходів та ефективне їх витрачання. Контроль передбачає реалізацію системи заходів щодо операцій із бюджетними коштами задля дотримання законодавчо встановленого порядку їх здійснення.

Рисунок 2 – Функції бюджетного менеджменту

На думку західних економістів ці три функції не виникли одночасно, а складалися поступово. На кожному етапі їм відповідали певні технології бюджетної роботи. Західна наука запропонувала наприкінці ХХ ст. таку періодизацію (таблиця 1).

Таблиця 1 – Еволюція функцій бюджетного менеджменту

Функції	Бюджетні процедури	Періоди
Контроль	складання розпису доходів і видатків	ХVІІІ – початок ХХ ст.
Контроль, виконання	бюджетні статті групуються за цільовим призначенням; бюджет складається з урахуванням кон’юнктурних змін	1915-1935 р.р. 1935-1960 р.р
Контроль, виконання, планування	запровадження процедури програмування-планування складання бюджету; розроблення бюджету на нульовій основі	1960-1970 р.р.   1970-1980 р.р.

Забезпечення принципу ефективності виконання бюджету вимагає всебічної, повної і достовірної інформації про джерела та обсяги надходжень, а також обсяги профінансованих за рахунок бюджету видатків. Збір такої інформації, її аналітична обробка та аналіз є складним, але необхідним завданням, оскільки саме тут формуються основи прийняття управлінських рішень.

На початку XXI ст. у західних країнах на зміну дефіцитному фінансуванню прийшли нові підходи в організації функціонування державного сектора. Було розпочато переведення фінансового господарства держави на загальноекономічні засади, за якими працювало приватне підприємництво. Завдання збалансування бюджетів могло вирішуватися тепер через обмеження державних видатків, децентралізацію витрачання коштів, жорстку їх економію, а також шляхом підвищення ефективності їх використання. Виявилось, що діяльність держави у сферах економіки і фінансів може бути ефективною та прибутковою.

Розвиток науки про державне управління (кінець XX ст.), запровадження нових інформаційних технологій та поліпшення аналітичного забезпечення бюджетного процесу обумовили нові підходи в бюджетному менеджменті:

1) опрацьовано складання та виконання бюджетів, кошторисів і цільових програм на основі методів бюджетування, тобто управління бюджетним процесом на основі врахування сукупності соціально - економічних факторів, які зумовлюють державні потреби й відповідні витрати коштів;

2) процедури бюджетного менеджменту реалізуються в комплексі на державному, регіональному й місцевому рівнях;

3) економічний раціоналізм (доцільність) поєднується із демократизмом у прийнятті рішень;

4) критерієм оцінки варіантів бюджету (кошторису) стає їх відносна корисність та ефективність, тобто вартість витрат на досягнення кінцевого результату.

Позитивні наслідки запровадження бюджетування перетворюють його в інструмент, а далі - і форму бюджетного менеджменту, пов'язану з розробленням і аналізом бюджетів, кошторисів і державних програм.

Бюджетування спирається на теорію граничної корисності, за якою вартість суспільних благ визначається їх корисністю та доступністю для споживача. Максимальна суспільна корисність досягається комбінацією граничних видатків та корисності альтернатив, що дає можливість вибрати оптимальний розподіл бюджетних коштів між варіантами їх застосування.

Бюджетування ув'язує надходження коштів з їх витрачанням; визначає платників і одержувачів коштів за результатами прийнятих рішень; враховує кон'юнктуру і фінансові ресурси для задоволення потреб; визначає мету та вартість її досягнення; аналізує вплив соціально–політичних чинників. Все це зробило бюджетування корисним для всіх економічних суб'єктів і зумовило його поширення на державні та приватні фінанси.

У другій половині XX ст. методи і процедури бюджетного менеджменту зазнали суттєвих змін. У розвинених країнах Заходу еволюція бюджетних технологій пройшли три етапи: традиційний бюджет; бюджет від результатів (від виконання) та бюджет на основі цільових програм. Поліпшені системи класифікації витрат, обліку та інформаційного забезпечення сприяли ефективнішому формуванню і використанню бюджетних ресурсів. З’явилися нові бюджетні технології - бюджетування на нульовій основі, бюджет з автоматичним припиненням фінансування програм, програмно орієнтований бюджет. Усі ці технології об'єднались у програмно - цільовий метод розроблення бюджетів.

За традиційного управління бюджетом державні уповноважені органи ведуть жорсткий і регулярний фінансовий контроль за видатками бюджету та бюджетних організацій. Показники бюджету формуються за даними про наявність ресурсів, рівень цін і кількісні параметри діяльності бюджетних установ. Традиційний бюджет не у змозі дати відповідь, чи досягнуті поставлені цілі, достатньо виділено асигнувань на той чи інший напрямок, тим чи іншим установам. У цьому й полягає його головний недолік.

Бюджет від виконання (від досягнутих результатів) формується за досягнутими результатами. Головним є реалізація і контроль здійснюваних операцій через раціональний розподіл ресурсів. Цей бюджет якоюсь мірою вирішує завдання ефективного використання ресурсів для досягнення визначених цілей та забезпечення контролю за виконанням конкретних завдань. При складанні бюджету від виконання спочатку визначають вид діяльності, збирають інформацію про неї, визначають параметри результатів та затрат і порівнюють їх. Завдання ускладнюється, коли подібні оцінки ефективності необхідно провести щодо фінансування нематеріальних послуг у сферах освіти, науки, охорони здоров'я тощо. З цих причин система складання бюджету від виконання поєднувалось із традиційним підходом затратного типу. Перенесення акцентів у розподілі асигнувань із фінансування організації як такого на результати її діяльності дозволило позбутися затратних підходів і досягнути якісних змін у самому бюджетному менеджменті.

У 60-х роках у сфері бюджетного менеджменту відбувся перехід до планування бюджету й управління ним на основі аналізу альтернатив, що започаткувало широке використання програмно - цільових методів. Бюджетні кошти виділяються окремим суб'єктам, регіонам, програмам, проектам чи грантам, виходячи із загальнонаціональних стратегічних інтересів, залежно від визначених цілей та пріоритетів. Розпочинається програмування бюджету, у т.ч. на середньостроковий і довгостроковий періоди.

Розвиток бюджетного менеджменту в цей період був зумовлений такими чинниками:

1) створено умови для розробки бюджетів за макропоказниками та методами макроекономічного аналізу, економічною класифікацією державних видатків з урахуванням загального ефекту сукупного впливу державних видатків на економіку (кейнсіанська школа);

2) опрацьовано застосування критеріїв корисності, які забезпечували оптимальний розподіл ресурсів шляхом порівняльної оцінки витрат і вигод на реалізацію різних бюджетних програм для досягнення максимальної суспільної корисності;

3) розроблено сучасні інформаційні технології і процедури приймання рішень, які відповідали вимогам програмно - цільового бюджетування щодо обробки інформації та аналізу альтернатив.

2. Головний акцент програмно-цільового методу полягає у здійсненні видатків і проведенні моніторингу програм. Контроль здійснюється не над рівнем видатків, а над результатами програм. Ідея методу полягає у тому, щоб зосереджувати увагу не тільки на можливостях бюджету в розрізі існуючих ресурсів, а й на тому, як найефективніше їх використати з метою отримання конкретних результатів.

Централізованими компонентами програмно-цільового методу є бюджетні програми. Бюджетна програма - систематизований перелік заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети та завдань, виконання яких пропонує та здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій [1].

Розрізняють такі види бюджетних програм (рис. 3)

Рисунок 3 – Види бюджетних програм

Програми складаються з наборів тісно пов’язаних дій, спрямованих на досягнення мети, або ряду довгострокових цілей і завдань на багаторічний період. Структуризація програми дій означає, що дані про витрати, пропозиції щодо фінансування і запити можуть бути викладені у відносно невеликій кількості статей будь-якого бюджету.

Кожна бюджетна програма має певну чітку структуру. Основними компонентами програми є визначення місії установи, цілі бюджетної програми, її завдань і показників виконання:

1) місія - стисла заява про основні поточні та майбутні цілі установи та її програми;

2) цілі - загальні декларації про те, що програма пропонує досягнути;

3) завдання - ключові результати, які сприяють досягненню певної мети; цей результат - бажаний результат або результат дій, виконаними державними службовцями;

4) дії - процедури, що повторюються, результати від яких можуть бути безпосередньо пов’язані з виконанням завдань, які в свою чергу пов’язують їх із цілями;

5) вимірювання - підстава для визначення основних показників виконання. Основні показники виконання показують та оцінюють правильність обраного напрямку діяльності і правильність самої діяльності;

6) опис стратегії - стислий перелік послуг, що надаються у межах програми, її цілей і завдань і методів їх досягнення;

7) інформація щодо кількості штатного та частково зайнятого персоналу, пов’язаного з виконанням програм;

8) багаторічні (понад 3 роки) оцінки, плани майбутніх видатків, пов’язаних із виконанням зобов’язань по поточній програмі, і оцінки доходів, що будуть наявні для виконання програми.

Програмно-цільовий метод відрізняється від традиційного складання бюджету тим, що у ньому закладено раціональну, орієнтовану на результат, модель управління (рис. 4).

Модель безпосередньо описує всі етапи складання програмно-цільового бюджету. Вона передає єдність головних елементів програмно-цільового методу і може бути використана на рівні області, міста і району. Управлінець, який організує свою діяльність і діяльність установи у відповідності з логічними кроками, наведеними на рисунку, зможе знайти правильну відповідь на питання, з якими постійно стикаються працівники органів влади:

Рисунок 4 – Модель раціонального управління

1) Наскільки продуктивним і результативним було б фінансування тих або інших витрат?

2) Які результати можуть бути досягнені від витрачання бюджетних коштів?

3) Які результати відповідають стратегічним і середньостроковим програмам розвитку?

4) Чи результати програми виправдовують обсяг коштів, витрачених на їх досягнення?

Програмне бюджетування охоплює такі етапи (рис. 5):

На першому етапі прогнозуються довго- і середньострокові цілі діяльності бюджетної організації чи програми, розробляється стратегія їх досягнення, визначаються обсяги бюджетних коштів та їх ефективне використання, плануються окремі завдання, визначаються стратегічні та проміжні цілі та способи їх досягнення.

Підготовка програм (другий етап) включає аналіз і відбір планів, проектів, видів діяльності на певний період, а також визначення величини фінансових ресурсів, необхідних для їх реалізації. Формуються комплексні й локальні програми, збалансовані за методом витрати - вигоди, проводиться розподіл обов'язків між суб'єктами та виконавцями тощо.

Бюджетування (третій етап) передбачає складання бюджету, розподіл матеріальних, грошових і трудових ресурсів, необхідних для виконання затвердженої програми. Ресурсне забезпечення формується в залежності від очікуваних результатів.

Рисунок 9.5 – Етапи програмного бюджетування

Запровадження програмно - цільових методів забезпечує:

1) комплексність і системність бюджетного планування;

2) прийняття обґрунтованих рішень із питань бюджетної політики;

3) розроблення програм на основі реалістичних оцінок;

4) інтегрування бюджетного менеджменту в систему державного управління;

5) формування кращого бюджету.

Оформлення програми включає меморандум (пояснення стратегії та підстав для приймання рішень щодо її виконання), спеціальні дослідження (наукова підтримка - розрахунки та аналітичні документи, які забезпечують якість), багаторічні програми і фінансові плани (перспективи розвитку та фінансування витрат на кілька років, оцінка впливу нинішніх рішень на видатки майбутніх періодів тощо).

Найважливішим орієнтиром у всіх процедурах бюджетного планування і менеджменту стає результат, який вимірюється кількістю кінцевих благ чи послуг, наданих завдяки реалізації даної програми. Для досягнення заданого результату інколи необхідно оперативно коригувати програму, реагуючи на економічні, політичні чи соціальні зміни.

До остаточного вибору програми вона оцінюється з точки зору завдань бюджету. Визначаються очікувані результати і вигоди, затрати ресурсів і бюджетних коштів; встановлюється, яка програма найкраще відповідає своєму призначенню, є найбільш ефективною тощо. Для повної, логічної, ретельної оцінки застосовують системний аналіз, у процесі якого з'ясовуються цілі і завдання, визначаються критерії оцінки ефективності досягнутих результатів, ведеться пошук альтернативних варіантів, кожний з яких також оцінюється. Системний аналіз застосовується і на стадії підготовки програми або вибору альтернативних видів діяльності під неї і на всіх інших етапах бюджетної роботи.

На основі програмно–цільового бюджетування розроблені і запроваджені в практику методи оптимізації бюджетів та кошторисів. До них належать (рис. 6):

1) бюджет на збалансованій основі (США, 1985 р.) - передбачає стратегічний контроль за розробкою бюджетів, поліпшення менеджменту та посилення фінансового контролю, лімітування й адресне використання коштів за критеріями національних або регіональних пріоритетів. У збалансованому бюджеті загальний обсяг видатків має відповідати обсягу очікуваних доходів, тому збільшення асигнувань за однією статтею веде до скорочення іншої статті видатків;

2) зменшене бюджетування – передбачає скорочення фінансування нижче певного рівня, що забезпечує проведення урядової політики в поточний момент. Для зменшення витрат та приведення їх у відповідність із наявними ресурсами проводиться реорганізація діяльності державних установ;

3) інкрементальне бюджетування – фінансування програм збільшується вищими темпами, ніж темпи інфляції, забезпечуючи поступове і послідовне нарощування видатків, хоча і невеликими сумами;

4) декрементальне бюджетування – фінансування програм здійснюється меншими темпами, ніж темпи інфляції, що дозволяє досягти значної економії. Скорочення зачіпає тільки обсяги фінансування без зменшення кількості програм;

Рисунок 6 – Методи оптимізації бюджетів і кошторисів.

5) метод послідовно–постатейних бюджетів – відображає структуру бюджету у вигляді статей доходів і видатків відповідно до чинної бюджетної класифікації та правил бюджетного обліку. Метод зручний в інформаційному плані, але він не дає цілісного уявлення про порівняльну вартість утримання окремих структур чи ефективність фінансованих програм;

6) функціональне бюджетування – зосереджується на вартості одиниці послуг у межах фінансованих програм чи певних бюджетів (США, 1939 р.). Координація функцій державних установ із метою економного витрачання асигнованих коштів, запобігання дублюванню їх діяльності дає змогу перерозподілити ресурси від менш до більш ефективних;

7) система "планування – програмування – бюджетування" (США, 1961–71 рр.) – обґрунтовує бюджетні рішення, виходячи більше з поставлених цілей і кінцевих результатів, ніж ресурсних обмежень. Незалежно від витрат планується певна мета, для досягнення якої методами системного аналізу підбирається оптимальний варіант фінансування;

8) система "раціоналізація бюджетного вибору" (Франція, 1968 р.) – забезпечує якісний процес прийняття рішень і контроль адміністрації. Використовуються "раціональні технології" прийняття рішень (метод витрати–вигоди, ефективності витрат). Рішення про вибір програми приймається відповідальною особою адміністративно;

9) система політичного й витратного менеджменту (Канада) – дозволяє інтегрувати витратні параметри програм із рішеннями щодо їх виконання. Приймання рішень на макрорівні (Кабінет міністрів) комбінується з децентралізованим витрачанням коштів на мікрорівні (окремі структурні одиниці відомчих міністерств). Розпорядники бюджетних асигнувань можуть вносити в кошториси лише незначні зміни і тільки такі, що відповідають цілям уряду та перебувають під його контролем;

10) метод програмного бюджетування – спосіб розробки бюджетів, який забезпечує оптимальний розподіл коштів між окремими програмами одночасного фінансування і дозволяє кількісно виміряти вплив видатків на кінцеві результати реалізації програм. Метод дає змогу виявити таку комбінацію програм, яка забезпечить задані економічні та соціальні стандарти при оптимальних витратах. Критерієм для перерозподілу коштів між програмами слугує оптимальне співвідношення вартість – ефективність та/або їх суспільна популярність;

11) програмно–цільовий менеджмент (версія програмного бюджетування) – забезпечує досягнення певної мети державної діяльності з відповідним цільовим фінансуванням. Державна установа, що включена в програму, ототожнюється з фірмою, яка випускає певну продукцію;

12) припинення фінансування установи чи програми. Режим фінансування, встановлений законодавчо, діє протягом обмеженого часу, після чого автоматично припиняється, а непотрібні програми та неефективні установи ліквідуються.

Оскільки програмно-цільовий метод формування видаткової частини бюджету прийнятий як основний в Україні, починаючи з 2001 року, то на головних розпорядників бюджетних коштів покладається завдання максимально його використовувати при здійсненні планування в межах підконтрольних їм міністерств. Проте при цьому виникає ряд проблем, таких як:

1) чи відноситься сфера діяльності окремого міністерства до пріоритетів розвитку держави згідно із прийнятою Бюджетною резолюцією;

2) бюджетна програма відноситься до пріоритетів розвитку держави, але коштів у бюджеті не вистачає для забезпечення її фінансування;

3) бюджетна програма готова до виконання, але відповідальні за її здійснення особи не можуть вчасно підготувати необхідний пакет документів для організації взаємовідносин з контрагентами, внаслідок чого кошти за даною програмою не використовуються.

Проте ці та інші проблеми практично не впливають на темпи впровадження програмно-цільового методу, про що свідчать дані рисунку 7.

Рисунок 7 - Динаміка видатків Державного бюджету на забезпечення виконання бюджетних програм протягом в 2005-2008 р.р.

В період з 2004 по 2007 роки обсяг витрат на реалізацію бюджетних програм зріс в більше ніж два рази – з 1,05 млрд. грн. до 2,3 млрд. грн., або на 218,5 % (таблиця 2).

З кожним роком зростає роль спеціального фонду бюджету при фінансуванні видатків за бюджетними програмами, проте визначальним все ж залишається загальний фонд Державного бюджету.

3. Розрахунки бюджетів і кошторисів традиційно відштовхуються від показників базового періоду, які скоригуються на очікувані зміни в обсягах видатків. Складання бюджету на нульовій основі (США, 1969 р.) передбачає, що кожен розпорядник бюджетних коштів має щорічно заново доводити доцільність витрачання кожної статті кошторису. Систематичний внутрішній аналіз результативності, функціонального призначення та вартості діяльності бюджетних установ дозволяє приймати рішення про доцільність і лише потім визначатися із сумами витрат.

Усі бюджетні розрахунки за цим методом розпочинаються з нуля, немов самої установи і здійснюваних нею програм раніше не існувало. Напрацьований авторитет та колишні досягнення залишаються поза увагою. До розгляду приймаються нові обґрунтування доцільності витрат. Поліпшення роботи бюджетних установ та реалізація програм досягається на базі пофакторного та індикативного аналізу, припинення марнотратства, посилення персональної зацікавленості та відповідальності менеджерів. Уточнення обсягів та функцій діяльності, обсягів фінансування організацій вимагає обґрунтування не тільки змін, зумовлених окремими факторами, але й всього бюджету. Робота

Таблиця - 2 - Аналіз фінансування бюджетних програм в Україні протягом 2004-2007р.р., тис. грн.

№ з/п	Рік Показник					Відхилення (+,-), %
06/05	07/05	08/05
	Видатки загального фонду Державного бюджету на бюджетні програми	729 837,5	750 645,6	1 883 721,9	2 832 450,1	2,9	158,1	-74,2
	Видатки спеціального фонду Державного бюджету на бюджетні програми	148 167,9	203 817,0	419 365,0	1 050 270,7	37,6	183,0	-85,9
	Всього видатків Державного бюджету на бюджетні програми	878 005,4	954 462,6	2 303 086,9	3 882 720,8	8,7	162,3	-77,4
	Видатки Державного бюджету	117 394 610,1	140 199 363,7	161 819 000,8	232 372 003,8	19,4	37,8	-49,5
	Питома вага загального фонду в загальній сумі видатків бюджетних програм, %	83,1	78,6	81,8	73,0	-5,4	-1,6	13,9
	Питома вага спеціального фонду в загальній сумі видатків бюджетних програм, %	16,9	21,4	18,2	27,0	26,5	7,9	-37,6
	Питома вага видатків бюджетних програм у загальній cумі видатків бюджету, %	0,7	0,7	1,4	1,7	-9,0	90,3	-55,2

починається не з бюджетних призначень минулих років, а з перегляду доцільності функціонування установи взагалі. Рішення приймається на користь програми з найбільш прийнятним варіантом співвідношення витрат і вигод, інші відхиляються.

За прийнятою програмою спочатку визначається обсяг джерел і лімітів фінансування і з врахуванням цих обмежень – бюджетних асигнувань. Метод націлює на врахування перш за все існуючих обмежень фінансових ресурсів.

Основними завданнями бюджетування на нульовій основі є:

1) комплексний і системний підхід до планування бюджетних видатків;

2) посилення контролю за витрачанням фінансових ресурсів;

3) орієнтація на економію та ефективне витрачання бюджетних коштів, у тому числі через своєчасне виявлення та припинення фінансування менш важливих програм;

4) оптимізація витрачання бюджетних коштів.

Бюджетування на нульовій основі покликане раціоналізувати бюджетний процес на засадах ринкових підходів до витрачання коштів. У кожному бюджетному періоді обсяги видатків по всіх статтях визначаються за критеріями доцільності, вартості, альтернативності, пріоритетності таким чином, ніби кожна установа чи програма з'являються вперше. При цьому оптимізується розподіл ресурсів, посилюється конкуренція та формуються ринкові правила доступу до фінансових ресурсів.

Процедури бюджетування на нульовій основі були надто складними і трудомісткими, що обмежувало його практичне застосування. Державні службовці не були зацікавлені в ньому не тільки через значні трудовитрати, але й через практичні наслідки: скорочення видатків вело до скорочення їхніх же робочих місць, інакше втрачався сенс всього методу. З іншого боку, запровадження методу все ж таки зумовлювало зростання ролі управлінського апарату.

Бюджетування на нульовій основі вводить підвищений контроль за діями виконавчої влади, яка вимушена регулярно відстоювати доцільність існування установ чи бюджетних програм на засадах економії та ефективності. Метод залишається теоретично привабливим, логічно переконливим, але водночас досить важкодоступним. Його фрагменти інколи застосовують для обґрунтування відмови від програм, які стали непотрібними, і заміни їх новими, а також для складання бюджетів на основі контрольних лімітів.

Питання вдосконалення бюджетного менеджменту задля оптимізації витрачання бюджетних ресурсів на сьогодні дуже актуальні для України. Проблема полягає в недостатній публічності бюджетного процесу та контролю за діями виконавчої влади, відсутності чітких критеріїв оцінки діяльності установ та програм, незацікавленості державних чиновників у запровадженні новацій бюджетування. Необхідні законодавчі рішення, спрямовані на забезпечення ефективного функціонування бюджетної системи, економію вкрай обмежених фінансових ресурсів та підвищення зацікавленості і відповідальності чиновників.

Для оцінки програм на економічність, раціональність та ефективність використовують кілька аналітичних методів, основним з яких є метод "витрати–вигоди" (США, 1981 р.), який дозволяє оцінити кількісні й якісні параметри вигод від реалізації державних програм та порівняти їх із витратами. Оцінка майбутніх вигод передбачає уточнення видів вигод та затратних статей бюджетної програми (інформаційний етап), надання їх грошової оцінки (оціночний етап) та визначення майбутньої чистої вигоди, тобто вартість вигоди мінус сума витрат (дисконтний етап).

Метод обґрунтовує стратегію державних видатків: якщо майбутні вигоди (норма процента, рентабельність) очікуються нижчими, за нинішні, витрати за такою програмою безперспективні; якщо вигоди мінімальні - під сумнівом; якщо маємо явні вигоди - доцільні. Для програм, що відповідають заданим вимогам, критерієм відбору є мінімізація витрат, що встановлюється шляхом дисконтування. Воно дозволяє визначитися з часом проведення витрат, капіталізації доходу та відкладеного споживання, які можуть виявитися кориснішими в майбутньому. Проте суспільство може і не погодитись жертвувати теперішніми інтересами заради майбутніх. Переконати його легше, коли сучасні вигоди порівняно невисокі.

Метод дозволяє наблизитися до розв'язання проблеми оптимального збалансувати поточних і перспективних інтересів суспільства, розподілити фінансові ресурси між поточними і перспективними вигодами. Зіставлення реальних витрат із потенційними вигодами допомагає відібрати ті програми чи видатки, суспільна вигода від реалізації яких вища за їхню суспільну вартість. Оцінка альтернативних інвестиційних проектів за критерієм очікуваної вигоди дає змогу відсікти менш ефективні.

В арсеналі бюджетного менеджменту існує метод вартісного ефекту, який формує порядок прийняття рішень у бюджетній сфері незалежним носієм. Альтернативні цілі та дії відбираються, якщо задовольняють потреби носія за критерієм вартісного ефекту. Критерій визначається як індекс і не є грошового величиною. Проблема методу - ігнорування взаємозалежності цілей. Існування незалежних однієї від одної різних цілей і, відповідно, ступеня їх реалізації – нереальне, тому неможливо побудувати матрицю часткових вартісних ефектів.

Метод ефективності витрат є продовженням попередніх методів, але відрізняється від них. Якщо метод "витрати–вигоди" забезпечує прийняття рішень на макрорівні, то аналіз ефективності витрат – на мікрорівні. Проект вважається кращим, коли для реалізації коефіцієнта корисної дії потрібні мінімальні витрати. Захід вважається ефективним, якщо він у рамках цільових витрат має найвищий вартісний ефект і, відповідно, найвищу ефективність.

4. Планування доходів і видатків бюджетів відштовхується від прогнозів соціального та економічного розвитку країни. Відповідні макропоказники мають бути реальними, обґрунтованими та доступними для контролю і незалежної експертизи.

У більшості країн бюджет, як правило, складається на рік, але розвинені країни все частіше розробляють середньо- та довгострокові прогнози. Так в Німеччині – обов'язковим є фінансове планування на п'ять років; в Угорщині – Державний бюджет розробляється на три роки. Перші багаторічні бюджети були запроваджені в США у 1960-70-х роках.

Середньо - та довгострокове прогнозування передбачає стабільні цілі бюджетної та податкової політики на відповідну перспективу; формування комплексних макроекономічних і бюджетно–фіскальних прогнозів; переоцінку параметрів прогнозів з урахуванням результатів бюджетного року, процедури розробки й узгодження бюджету на наступний рік тощо.

Напрацьований досвід зарубіжних країн у сфері бюджетного прогнозування засвідчує, що:

1) прогнози мають схвалюватися вищим органом державного управління;

2) видатки повинні жорстко залежати від середньострокових макроекономічних перспектив;

3) бюджетні розрахунки мають спиратися на чітко сформульовані програмні пропозиції;

4) необхідний посилений контроль за видатками.

Бюджетне прогнозування є оптимальним інструментом фінансової політики за умови систематичного і гласного контролю в бюджетно–фіскальній сфері, досконалого управління та суворої бюджетної дисципліни. Довгострокові наслідки поточних рішень та суперечності середньострокових і річних бюджетів зумовили необхідність прогнозування багаторічних бюджетів. Сучасна практика їх складання підпорядкована перспективі, визначеній урядом (глобальна мета) і виходять із принципу фінансових обмежень (зростання доходів при скороченні видатків).

Бюджетну резолюцію конгрес США приймає на п'ять років. До прогнозування бюджетних призначень залучаються всі федеральні відомства. Загальні принципи формування наступного і майбутніх бюджетів, ліміти видатків міністерств тощо оприлюднюються.

В Англії огляд бюджетних видатків охоплює трирічний період: поточний бюджетний рік і два наступні роки. Мета огляду – забезпечити ув'язку бюджетних призначень кожного року із середньостроковою фінансовою стратегією уряду.

У Німеччині підготовка річного бюджету регламентується фінансовим планом на п'ять років. На перші два планові роки складається загальноекономічний прогноз з урахуванням очікуваних змін економічної кон'юнктури, в розрахунки включається поправка на зростання цін і підвищення процентів. Федеральний бюджет оцінюється за 40 укрупненими статтями, які визначаються шляхом прогнозів і кон'юнктурних припущень. Аналітично–статистична база фінансових органів налічує майже 8000 позицій видатків і 1500 позицій доходів бюджету.

Управління фінансовою політикою і видатками уряду Канади здійснює бюджетні розрахунки на поточний і три наступних роки. Кожне бюджетне відомство розробляє план, за яким визначається фінансування програм протягом трьох років, а в парламент подає оцінки необхідних видатків на багаторічну перспективу.

Прогнозування і багаторічне бюджетування практикується в багатьох інших країнах. В Австралії, Австрії, Данії, Фінляндії проводяться прогнозні розрахунки видатків на три роки. В Ірландії, Нідерландах, Португалії, Швеції бюджетні прогнози складаються на чотири роки. Туреччина формує річний бюджет, який залежить від параметрів п'ятирічних планів соціально–економічного розвитку.

Таким чином, досвід зарубіжних країн свідчить, що:

1) складання багаторічних бюджетів має підпорядковуватись завданням макроекономічної і структурної політики, що робить необхідним відновлення середньо- та довгострокового планування соціального і економічного розвитку країни;

2) процедури складання бюджетів повинні збалансовувати перспективні цілі з поточними потребами, враховувати нинішні і майбутні інтереси, забезпечувати реалізацію майбутніх цілей за рахунок ресурсів поточного періоду;

3) необхідна системи бюджетних обмежень, властива суб'єктам господарювання, що діють у ринкових умовах: параметри бюджетів та окремих статей мають визначатися на основі лімітів, а не заявленої потреби;

4) заявки на видатки можуть прийматися за умови їх ресурсного забезпечення;

5) основна увага повинна зосереджуватися на конкретних цілях і результатах, під які виділяються бюджетні кошти;

6) видатки, визнані пріоритетними, фінансуються, як правило, шляхом перерозподілу ресурсів, додаткове фінансування допускається у виняткових випадках;

7) цілі середньострокового прогнозування повинні включати скорочення бюджетного дефіциту і державного боргу (стандарти Євросоюзу згідно з Маастрихтськими угодами 1991 р.;

8) прозора й ефективна співпраця виконавчих та законодавчих органів повинна переконати суспільство в доцільності і правильності здійснення конкретних витрат;

9) рівень бюджетного менеджменту залежать від рівня загальної культури нації, економічного і соціального розвитку країни, її демократичних традицій, професіоналізму державних працівників.

Сьогодні запровадження бюджетного прогнозування в Україні є актуальним і необхідним.

Питання для самопідготовки та самоконтролю

1. Поясніть різницю між традиційним бюджетом і бюджетом на нульовій основі.

2. Здійсніть порівняльну характеристику методу програмного бюджетування та програмно - цільового методу.

3. Назвіть завдання бюджетування на нульовій основі та проблеми практичного використання цього методу.

4. Чим корисний для України світовий досвід бюджетного менеджменту?