Висновки до підрозділу 1.1

1. У процесі історичного розвитку відбулася еволюція поглядів на закон. Перш ніж дійти до узагальненого усвідомлення законів, що управляють розвитком суспільства й природи, людина навчилась усвідомлювати закон більш вузько – як певне правило поведінки людей у суспільстві, встановлене чиєюсь свідомою волею чи як повторюваність явищ природи.

2.У більш пізній період еволюція закону приводить до того, що це поняття пов’язується з актами представницького органу законодавчої влади. Держава, таким чином, з охоронця права поступово перетворюється в активного його творця.

3.У зв’язку з цим виникає проблема співвідношення права й закону, яка залишається актуальною до цього часу. Переважна більшість сучасних теоретико-правових концепцій і напрямів виходить із розрізнення права й закону, хоч і обґрунтовує його з різних методологічних позицій.

4.Поділяючи аргументи щодо того, що поняття “право” і “закон” не співпадають, не є однопорядковими категоріями, разом із тим не слід їх протиставляти. Закон у силу притаманних йому властивостей є однією з найдосконаліших і найефективніших форм вираження права, без якої уявити сучасне право неможливо.

1.2. Співвідношення понять “закон”, “законодавство”, “законодавчий акт”

При розгляді питання щодо природи законів доцільно зупинитись на дослідженні його взаємозв’язку зі схожим і близьким поняттям “законодавство”. У минулому домінувала думка про те, що закон можна розглядати у двох аспектах: матеріальному й формальному. Л. Дюгі зазначав, що “із матеріальної точки зору законом буде всякий акт, який по своїй суті є законом, незалежно від органу, що його видав” [19, с. 201]. Таку позицію щодо цього питання займав видатний російський юрист М. М. Коркунов, який вказував, що “закон у широкому розумінні є всяка встановлена органами державної влади юридична норма” [20, с. 209]. У той час такий підхід був виправданий. Однак такі визначення закону в матеріальному розумінні на сьогодні неприйнятні.

Термін “законодавство” широко використовується у правовій системі України, але не має легалізованого визначення ні в Конституції, ні в законах України, його застосування повинно відповідати певним вимогам: він має вживатися в нормативно-правових актах однозначно; це єдине значення повинно бути загальновизнаним; він має зберігати свій зміст у кожному новому правовому акті. Енциклопедично “законодавство” визначається як система нормативних актів, якими регулюються суспільні відносини, і як головний засіб реалізації функцій законодавчої влади та основний метод здійснення правотворчої функції держави, що полягає у діяльності відповідних державних органів по розробленню й оприлюдненню законів та інших нормативних актів [21, с.499].

Ю. С. Шемшученко вважає, що в Україні цей термін вживається в кількох значеннях: 1) система законів, яка формується Верховною Радою як єдиним органом законодавчої влади…; 2) у широкому розумінні – система законів та інших нормативних актів…, укази Президента України, постанови і декрети Кабінету Міністрів України 3) у найширшому значенні – система законів і постанов Верховної Ради, указів Президента України, постанов, декретів і розпоряджень Кабінету Міністрів, а також нормативних актів міністерств і відомств, місцевих державних адміністрацій [21, с. 499].

У юридичній літературі справедливо відзначається, що в даний час відсутнє чітке нормативно закріплене визначення поняття “законодавство”. Це створює труднощі у правотворчій та правозастосовчій діяльності, систематизації нормативних актів [22, с.93; 23, с.11]. Тому визначення поняття законодавства є не тільки важливою теоретичною, але й суто практичною проблемою [24, с.7]. Підтвердженням цьому служить факт розгляду в Конституційному Суді України справи про тлумачення терміна “законодавство”.

У рішенні від 9 липня 1998 р. № 12-рп/98 у справі про тлумачення терміна “законодавство” Конституційний Суд України, зокрема, зазначив, що термін “законодавство”, який використовується у ч. 3 ст. 21 Кодексу законів про працю України, треба розуміти так, що ним охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України й законів України” [25]. Слід зауважити, що це рішення має величезне значення не тільки для законодавства про працю, але й для інших галузей, а також для української юридичної науки як перше офіційне тлумачення цього терміна. Для нас важливими є аргументи, наведені Конституційним Судом України в обґрунтування свого рішення. Зокрема, Суд зазначив, що термін “законодавство” використовується в основному в значенні сукупності законів та інших нормативних актів, що регламентують ту або іншу сферу суспільних відносин і є джерелами певної галузі права. “У законах залежно від важливості й специфіки суспільних відносин, що регулюються, цей термін уживається в різних значеннях: в одних маються на увазі лише закони; в інших, передусім кодифікованих, в поняття “законодавство” включається як закони та інші акти Верховної Ради України, так і акти Президента України, Кабінету Міністрів України, а в деяких випадках – також і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади” [25].

Досить справедливою видається думка про те, що поняття “законодавство” не можна аналізувати без з’ясування точного змісту іншого поняття – “законодавчий акт”. Відповідний історичний аналіз був проведений А. С. Піголкіним і М. С. Студенікіною [23, с.11]. Зокрема, вони зазначають, що в першу чергу поняттям “законодавчий акт” завжди охоплювався такий вид нормативних актів, як закон. Разом із тим на різних етапах розвитку держави значення навіть самого терміна “закон” змінювалось. До прийняття Конституції СРСР 1936 року законодавчими органами були З’їзд Рад, Центральний Виконавчий Комітет і Рада Народних Комісарів СРСР. У перші роки радянської влади фактично здійснювали законодавчі повноваження також наркомати.

З 1936 р. термін “закон” почав застосовуватися тільки для нормативних актів Верховної Ради СРСР (ст. 32 Конституції СРСР 1936 р.). Однак незабаром склалася практика видання законодавчих за змістом указів Президією Верховної Ради СРСР (а також, відповідно, Президією Верховної Ради УРСР) із наступним їх внесенням на затвердження Верховною Радою. Крім того, склалася практика прийняття нормативних постанов з’їздів, причому з досить важливих питань.

Такий історичний екскурс необхідний у зв’язку з тим, що на території України продовжують діяти нормативні акти колишнього Союзу РСР за умови, що вони не суперечать Конституції і законам України, а також нормативні акти неіснуючих уже органів Української РСР. І до оцінки цих актів треба підходити з позицій термінології, що існувала в той період, коли ці акти приймалися.

Підсумовуючи сказане, можна зробити висновок, що терміном “законодавство” охоплюються не лише згадані в рішенні Конституційного Суду України Конституція України, ратифіковані міжнародні договори України, закони, нормативні постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, але й відповідні акти СРСР та Української РСР, які не втратили сили.

У юридичній науці попередніх років термін “законодавство” використовувався як у широкому розумінні – сукупність нормативних актів органів державної влади, так і у вузькому значенні – винятково як сукупність законів. А. П. Заєць пояснює перевагу в радянський час широкого підходу тим, що він базувався на уявленні про органічну взаємодію законів і актів, що їх конкретизують або розвивають, про загальнодержавне значення не тільки законів, але й актів уряду, інших органів державної влади [26, с. 143]. Сприяв цьому й значний “дефіцит” власне законів, що існував довгий час, при фактичній перевазі відомчих нормативних актів. Хоча досить часто писалося про необхідність підвищення ролі законів і про те, що відомчою правотворчістю неприпустимо замінювати правотворчість законодавчих органів [27, с. 7,11].

Зараз же цілком справедливо відзначається, що широкий підхід до поняття “законодавство” не є науково коректним або практично неефективним для правової держави. Треба погодитися з тим, що не повинно бути такого стану, коли наказ міністерства діє практично на рівні закону, власне кажучи, підмінює його. Тому акти центральних органів виконавчої влади не варто було б відносити до законодавства [26, с. 145]. Виходячи з цих обставин, а також із закріплення в Конституції принципу поділу влади багато вчених-правознавців (наприклад, С.С.Алексєєв, А.П.Заєць, П.Б.Євграфов, М.І.Козюбра, В.В.Медведчук, А.С.Піголкін, Ю.О.Тихоміров) виступають за звуження поняття “законодавство” і його трактування лише як системи законів [26, с.143 - 144; 28, с.83; 29, с 10; 30, с.69; 31, с.105]. Саме закони, що містять вихідні норми та приймаються в особливому порядку, повинні складати фундамент порядку в суспільстві – центральну частину всього нормативного масиву.

Та обставина, що Конституційним Судом України було надано офіційного тлумачення терміну “законодавство”, виходячи з його широкого розуміння, ще не означає наукову перемогу його прихильників. Як правильно зауважив А. П. Заєць, подібне рішення було викликане насамперед масивом вже існуючого законодавства, в якому “матеріалізовано” широкий підхід [26, с.144]. Крім того, відзначається ще й така небезпека: “широке” трактування законодавства є зручним для органів виконавчої влади і може використовуватися як легальний засіб “розмивання” закону, підміни його підзаконними актами [24, с.10].

У той же час у юридичній науці поки що зберігається й традиційний підхід до законодавства як до сукупності нормативних актів, виданих вищими органами державної влади й управління, який, проте, виключає із законодавства відомчі акти й акти місцевих органів [32, с.313]. Варто підкреслити також, що в нормативних актах, прийнятих останнім часом, термін “законодавство” продовжує використовуватися, як правило, у широкому значенні (див., наприклад, ст. 2 Закону України “Про аварійно-рятувальні служби” від 14 грудня 1999 р. № 1281- ХІV) [33].

Є і прихильники так званого поміркованого варіанта (зокрема, І.М.Сенякін, С.В.Поленіна). Підтримуючи нову концепцію розуміння законодавства виключно як сукупності законів, вони вважають, що з метою забезпечення в суспільстві верховенства законів у майбутньому раціональніше дотримуватися саме такого однозначного трактування законодавства. Таке визначення повинно набути і відповідного нормативно-правового оформлення [34, с.10-11; 23, с.97]. Але, як підкреслюється, це питання перспективи. Сьогодні ж під терміном “законодавство” доцільніше розуміти як закони, так і засновані на них підзаконні нормативно-правові акти. Відмовитися від такого широкого тлумачення терміна “законодавство” і перейти до більш вузького його трактування відразу – неможливо [22, с.93]. Ця позиція здається нам найбільш зваженою. Тому виклад основних положень ведеться з позицій “широкого” розуміння законодавства.

Поміркований підхід, на наш погляд, ґрунтується на Конституції України. Є, щоправда, думка, що Конституція України 1996 р. використовує термін “законодавство” у “вузькому значенні” (винятково як сукупність законів). На наш погляд, це спроба видати бажане за дійсне. Термін “законодавство” вживається у ч. 1 ст. 9, ч. 1 ст.19, ч. 8 ст.118, абз. 1 і 2 п. 12 розділу ХV Конституції України 1996 р. - всього 5 разів. Аналіз перелічених норм Конституції дозволяє зробити висновок, що термін “законодавство” використовується як у вузькому, так і широкому значенні [35, с.5]. Так, у п. 12 розділу ХV він вжитий у вузькому значенні, з тексту статей 9 і 19 неможливо зробити однозначний висновок (хоча щодо ст.19 більше підстав усе-таки для широкого трактування, і на це вказує, зокрема, А. П. Заєць [26, с.144].). А от у ч. 8 ст. 118 термін “законодавство” має однозначно широке значення. Процитуємо цю норму: “Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня” [36] (шрифтове виділення наше – Г. Д.). Отже, у цій нормі йдеться про те, що актами законодавства є не тільки Конституція й закони. Значить, ця норма Конституції припускає, що до складу законодавства входять й інші види нормативно-правових актів, наприклад, укази Президента (логічно, що рішення голови місцевої держадміністрації може бути скасоване Президентом у випадку, коли воно суперечить указам Президента). Цю позицію підтримує С. П. Погребняк [37, с.12].

Отже, оскільки ми визнаємо необхідність поступово відмовитись від тлумачення терміна “законодавство” у широкому розумінні, то перехід до розуміння законодавства у вузькому розумінні варто було б розпочати з внесення відповідних змін у тексті Конституції, усунувши її термінологічну нечіткість і багатозначність у цьому важливому питанні.

Аналізуючи поняття “законодавство”, варто звернути увагу також на те, що воно не може бути зведене до простої сукупності нормативних актів, інститутів, галузей, тобто, образно кажучи, до “бібліотеки законів” [38, с.452 - 467]. Адже в такому випадку з поля зору зникає така важлива риса законодавства, як системність.

У юридичній літературі та законодавчій практиці продовжує широко використовуватись також термін “законодавчий акт”. Їх аналіз дає підстави стверджувати, що цей термін, хоч на відміну від термінів “закон” і “законодавство” не є конституційно визнаним, має право на існування. Ним позначається, на нашу думку, поняття, яке за своїм обсягом не співпадає ні з поняттям “закон”, ні з поняттям “законодавство”. Поняттям “законодавчі акти” охоплюються закони та акти делегованої законотворчості – декрети Кабінету Міністрів України та Укази Президента України, видані ним відповідно до пункту 4 розділу ХV Конституції України “Перехідні положення”. Але про них мова попереду.