Разбор ситуации

1. В современной литературе выделяется несколько проблем реформирования отраслей естественных монополий. Первая — это условия использования ключевых инфраструктурных мощностей в дерегулируемой отрасли. Для подавления конкуренции в некоторых отраслях фирма-монополист может ограничивать использование независимыми участниками рынка ключевых мощностей. Поэтому операторов ключевых мощностей стоит обособлять от поставщиков конечной продукции.

Эта проблема влечет за собой не менее важную проблему регулирования условий доступа к инфраструктурным мощностям. Вертикально интегрированная компания (а именно о создании такой вдет речь в статье) обязана предоставить доступ к ключевым мощностям своим конкурентам на смежных рынках. Однако монополист в этом не заинтересован, и, скорее всего, потребуется государственное регулирование условий использования инфраструктурных мощностей.

Когда государство начинает регулировать условия эксплуатации ключевых инфраструктурных мощностей, на его пути возникают два подводных камня: если оно установит слишком низкий потолок цен, то оператор не сможет покрыть издержки на амортизацию этих мощностей, а если слишком высокий, то будет затруднен вход на рынок.

Еще одна проблема, касающаяся вертикально интегрированных фирм, состоит в том, что подобная компания должна предоставлять доступ к мощностям на недискриминационных условиях. В то же время, как мы знаем, в отдельных случаях ценовая дискриминация может повышать благосостояние потребителей, поэтому запрет градаций цен может только ухудшить ситуацию на рынке.

Кроме регулирования использования ключевых мощностей, государство может также регулировать отрасли естественных монополий посредством лицензирования. Таким способом оно устанавливает барьеры входа в отрасль и, следовательно, регулирует число участников рынка.

Другая проблема реформирования состоит в том, как будут соотноситься антимонопольная и отраслевая политики. Можно перенять опыт Великобритании, где на каждом рынке в период реформ был создан специализированный антимонопольный орган, который занимался проведением конкурентной политики в своей отрасли, и в первую очередь контролировал эксплуатацию инфраструктурных мощностей. Ключевой вопрос здесь состоит в способности этого органа успешно реализовывать политику в период реформы, опираясь только лишь на нормы антимонопольного законодательства.

Рынок природного газа традиционно относится к естественным монополиям. Однако при более детальном анализе выясняется, что качеством естественной монополии здесь обладает лишь газотранспортировка по магистральным газопроводам. Добыча и реализация природного газа потенциально могут быть рынками с довольно высокой конкуренцией. А строительство газопроводов — это капиталоемкое производство с большими невозвратными издержками, поэтому строить несколько альтернативных газопроводов нерационально.

Реформирование Газпрома предполагает выделение из компании транспортной составляющей и преобразование существующих компаний трансгаза в операторов магистральных трубопроводов. Однако до конкуренции тут далеко: Газпром (у которого имеются потенциальные конкуренты, например компании «Итера», «Сургутнефтегаз», «Роснефть» и др.) стремится к тому, чтобы труба, которой будет пользоваться его дочерняя компания, все же осталась в его активах. Если бы Газпром передал газовую трубу Специализированной транспортной компании (СТК), можно было бы начинать разговор о выделении потенциально конкурентных видах деятельности, но СТК изначально зависит от Газпрома, хотя и планируется перевести ее на самофинансирование. Более того, Газпром не хочет допускать других газовых производителей к пользованию этой сетью.

Что касается ценовой политики, то на втором этапе Газпром уже планирует расширить нерегулируемый сектор и сделать договорными цены для всех, кроме населения и бюджетных организаций. Это означает, что монополист будет диктовать свои условия потребителям. Мы говорим «монополист», так как из последней части статьи выяснили, что у компании наверняка есть неиспользованные мощности — следовательно, она сможет воспользоваться ими в неравной схватке с конкурентами. Потому такое реформирование структуры Газпрома соответствует идее выделения из структуры отрасли потенциально конкурентных видов деятельности лишь по форме, но не по содержанию. По сути, это завуалированный шаг к еще большей монополизации.

2. В структуре газовых рынков разных стран имеются радикальные различия по числу производителей и поставщиков газа, форме собственности, степени вертикальной интеграции. Поскольку различия настолько велики, то и преобразования газовой отрасли производились разными способами.

В США различные стадии технологического процесса добычи, транспортировки, распределения газа были обособлены, и либерализация состояла в отказе от регулирования отпускных цен добывающих компаний и отделении функции транспортировщика от функций поставщика в деятельности газопроводов. Все клиенты газопроводов получили возможность закупать газ самостоятельно у добывающих компаний, а затем перебрасывать его в пункт назначения, оплачивая транспортный тариф. Самим владельцам газопроводов было разрешено участвовать в газовом бизнесе, но только через свои филиалы, которые функционально, организационно и финансово отделены от транспортного бизнеса. Сегодня в США — тысячи добывающих компаний, десятки магистральных трубопроводов, все стадии добычи и транспортировки находятся в частных руках, интеграция очень слабая.

В Великобритании же, напротив, газовая отрасль весьма сильно интегрирована вертикально, и это значит, что необходимо было не только разграничить функции газовых компаний, но и разделить их организационно на добывающий и транспортный сегменты. Именно это и было сделано. Исходным пунктом была вертикально интегрированная компания, занимающая монопольное положение на рынке страны. Либерализация проводилась в несколько этапов. Постепенно планировалось выводить из-под государственного регулирования часть общего объема производимого газа и давать право выбора поставщика и транспортной сети крупным потребителям. Однако не всегда потребители могли воспользоваться такой возможностью, так как права доступа к сетям для третьей стороны ограничивалось монополистами. Вопрос был решен с помощью законодательства — Сетевого кодекса, который был призван балансировать потоки газа, распределения мощностей и торговли права пользования ими. Реформа прошла успешно, и на сегодняшний день Великобритания имеет развитый рынок в данной отрасли, который является образцом для подражания для многих стран Евросоюза.

Мексика, в свою очередь, выбрала стратегию сохранения государственного регулирования цен на газ и вертикальной интеграции компании. Однако государство выдает лицензии на строительство новых линий магистральных газопроводов.

Модель реформирования нашей газовой отрасли имеет мало общего со стратегией США и Мексики, а вот исходные условия реформирования российской газовой отрасли очень схожи с условиями Великобритании. Кроме того, мы также используем стратегию разделения функций вертикально интегрированной компании. Эта модель является для России, как и для многих стран ЕС, наиболее оптимальной, так как на европейском пространстве наша страна является самым крупным поставщиком газа другим государствам. Игра «по общим правилам» на единой территории значительно сократит трансакционные издержки и будет способствовать дальнейшему развитию газового рынка.

3. В настоящий момент ситуация на рынке транспортировки газа такова, что стало необходимым создать отдельную компанию, активы которой будут принадлежать государству.

Если рассмотреть пример нефтяной отрасли, то все крупные нефтяные компании, подобные ЛУКОЙЛ или ТНК-ВР, вертикально интегрируемые, как и Газпром. Но в случае нефтяной отрасли в России сейчас существуют две государственные компании, которые занимаются транспортировкой углеводородов — Транснефть и Транснефтепродукт. Несмотря на достаточно невысокий уровень тарифов на транспортировку нефти, свою прибыль компании тратят на поддержание трубопроводов в соответствующем состоянии, на расширение мощностей и модернизацию. Ситуация в нефтяной отрасли такова, в отличие от газовой, что любая компания — поставщик сырья имеет равноправный доступ к транспортной системе: это может быть как ЛУКОЙЛ, так и любая маленькая компания. Причиной этого является тот факт, что Транснефть подотчетна только государству и не зависит ни от одной частной компании. Ее главной задачей является обеспечение транспортировки нефти, а государству выгодно, чтобы все компании развивались, и таким образом расширялась сеть трубопроводов.

Ситуация с Газпромом такова, что вся сеть российских газопроводов принадлежит ему. То есть вся газотранспортная сеть страны принадлежит одной компании, которая одновременно занимается как добычей, так и сбытом газа. В результате независимые производители не могут получить доступ к магистральным трубопроводам. Уже много лет правительство пытается принимать законы, которые обеспечивали бы независимым компаниям право доступа к газопроводной системе Газпрома. Но на текущий момент практически ничего не изменилось.

Кроме того, многие компании сдают Газпрому газ по очень низкой цене, чем Газпром «пользуется» для увеличения своей прибыли. Даже внутри России можно найти потребителей газа, которые готовы платить и в два и в три раза больше, чем платит Газпром, но независимые компании не имеют возможности поставлять газ этим потребителям, так как способ поставки только один — трубы, которая принадлежат Газпрому. А кроме того, Газпрому не выгодно отдавать хорошего потребителя конкурентам.

Сложность данной ситуации заключается в том, что независимые поставщики не могут сами проложить трубу для транспортировки, так как по закону трубопроводы должны находиться в собственности Газпрома. Таким образом, без соглашения с Газпромом прокачать газ от поставщика к потребителю невозможно.

По закону Газпром обязан обеспечить транспортировку газа, но в законе есть оговорка — «при наличии технических возможностей». Именно это позволяет Газпрому уклоняться от транспортировки газа независимых поставщиков. Газпром всегда может сказать, что нет технических возможностей, а независимый поставщик не сможет доказать обратное.

Общий минус сложившейся ситуации состоит в том, что многие российские потенциальные поставщики газа его сжигают, так как Газпром по различным причинам отказывается его транспортировать. А Газпрому в свою очередь приходится закупать газ у Туркмении, Узбекистана, Казахстана и многих других стран, так как компании не хватает ресурсов для выполнения взятых на себя обязательств.

Таким образом, если ситуация с доступом к газовой трубе будет решена, это поможет независимым компаниям принять участие в процессе реализации добываемого ими газа и сформировать адекватные цены на газ на рынке через конкуренцию.

Реальный учет транспортных расходов необходим для недопущения установки Газпромом монопольно высоких цен на транспортировку газа, и таким образом возвращения монопольной власти Газпрому. В данный момент у государства нет информации относительно реальных мощностей Газпрома, стоимости транспортных расходов на транспортировку газа, кроме того, у Газпрома существует очень много непрофильных активов, расходы по которым Газпром по-возможности максимально включает в расходы по своей главной деятельности.

Первое, о чем мы вынуждены задуматься, — это то, что вновь создающаяся транспортная компания будет на первых порах принадлежать Газпрому. Это значит, что Газпром хочет добиться еще большей рыночной власти за счет своей «дочки». Можно было бы привести аргумент об огромных капитальных затратах на нее, которые должны окупиться. Однако эту компанию можно целиком передать государству. В этом случае она могла бы регулировать барьеры входа на рынок, не допуская конфликта интересов.

Далее возникает вопрос о прототипе центрального диспетчерского управления (ЦДПУ), который уже существует в структуре Газпрома в качестве сетевого диспетчера. Это может привести к конфликту интересов в отрасли, такой орган должен находиться вне структуры компании-поставщика.

Третье «узкое место» предлагаемой модели — активы газотранспортной компании, а именно то, что Газпром хочет оставить трубопровод у себя на балансе. В таком случае речь не может идти о разделении функций компании в полном смысле, это просто стратегический ход, чтобы впоследствии оставить газовый рынок за собой.

Кроме того, остро стоит проблема эксплуатации мощностей транспортной компании независимыми поставщиками, не только Газпромом. Велика вероятность того, что Газпром как собственник СТК будет проводить дискриминационную политику по отношению к прочим поставщикам.

Реформирующим органам, прежде всего, хотелось бы указать на необходимость разработки типового договора на использование ключевых мощностей. Как показывает мировой опыт, это один из важнейших инструментов повышения эффективности контрактных отношений в области естественных монополий в частности и развития конкуренции в отрасли в целом.

Поскольку пока не очень ясно, кому в итоге будет принадлежать СТК, и кто будет «диктовать» ей условия ведения бизнеса, тов том случае, если СТК будет управляться Газпромом, вероятнеевсего, при переходе ко второму этапу возникнет проблема монопольной власти на трубопровод. Стоимость газа на втором этапепланируется договорной для различных клиентов (кроме населения и бюджетных организаций), что позволит Газпрому оптимизировать затраты под конкретного покупателя, а это может привести к завышению цен.

При переходе к третьему этапу возникает вопрос, смогут ли все иностранные поставщики, которые желают реализовывать газ в нашей стране, это сделать? Или будут допущены лишь некоторые из них на определенных условиях? Не помешает ли подобная политика развиваться и реализовывать собственную продукцию российским небольшим компаниям, которые наконец получат доступ к трубе?

Обеспечение равного доступа независимых пользователейк трубопроводу Газпрома является одним из ключевых моментов реформирования рынка газа. Но нет четкого понимания того, кому будет принадлежать специализированная газотранспортная компа­ния (СТК): Газпрому или государству (у МЭРТа и Газпрома различ­ные взгляды на данный вопрос и к компромиссу они еще не при­шли). Понятно, что Газпрому хочется сузить круг ситуаций, в резуль­тате которых газопровод перейдет во владение государства.

Целью реформы является демонополизация рынка газа в стране, соответственно, единственно возможным действием, несмотря на все аргументы Газпрома, является создание СТК наподобие «Тран­снефти» в нефтяной отрасли.

Свойства идеального контракта

Подобный контракт должен отражать интересы обеих сто­рон. Цена нефти должна быть соответствующей рыночной сто­имости, а не заниженной, только по той причине, что у незави­симых поставщиков нет других вариантов: либо сжигать, либо продавать по этой стоимости из-за невозможности транспорти­ровки. Либо нужно дать возможность независимым компаниям пользоваться услугами Газпрома только как транспортировоч­ной компанией, а о стоимости договариваться уже самостоя­тельно с покупателями.