Бюджетное устройство Российской Федерации

Законодательство РФ называет бюджетными отношения, возникающие между их субъектами в процессе:

(а) формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

(б) составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Бюджетные отношения регулируются законодательством, состоящим из:

▪Бюджетного кодекса РФ[3], который устанавливает

– общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования её бюджетной системы,

– правовое положение субъектов бюджетных правоотношений,

– определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ;

▪принятых в соответствии с Бюджетным кодексом РФ:

(а) федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ;

(б) законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ и бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов;

(в) муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее – закон (решение) о бюджете);

▪иных федеральных законов, законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих вышеназванные бюджетные правоотношения.

Помимо этого бюджетные отношения регулируются нормативными правовыми актами, принятыми во исполнение Бюджетного кодекса РФ и указанных выше законов:

1) указами Президента РФ;

2) нормативными правовыми актами Правительства РФ;

3) соответствующими актами федеральных органов исполнительной власти;

4) нормативными правовыми актами, принимаемыми органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Бюджетная система РФ – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая её законодательством совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Соответственно к бюджетам бюджетной системы РФ относятся:

■федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

■бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

■местные бюджеты, в том числе

▪бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

▪бюджеты городских и сельских поселений.

Федеральный бюджет и бюджеты федеральных государственных внебюджетных фондов РФ предназначены для исполнения расходных обязательств страны.

Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта РФ.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов,

бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов – в форме законов субъектов РФ,

местные бюджеты – в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

В целях бюджетного планирования и анализа бюджетного законодательства используется понятие консолидированного бюджета. Консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. Например,

(1) федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов[4] между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет Российской Федерации,

(2) бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта РФ.

Бюджетная система Российской Федерации основана на ряде принципов. Все они взаимообусловлены и взаимосвязаны.

Принцип единства бюджетной системы РФ означает:

единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, бюджетных мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ,

единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и казенных учреждений,

единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ предполагает:

(1) закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также

(2) определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством РФ финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

Принцип самостоятельности бюджетов декларирует:

▪ право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

▪ право органов государственной власти и органов местного самоуправления

-устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты,

-самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ),

-предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

▪ недопустимость установления

-расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также

-расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

▪ недопустимость изъятия дополнительных доходов и экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований предполагает

▪ определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления,

▪ установление и исполнение расходных обязательств,

▪ формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов,

▪ определение объёма, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ (БК РФ).

Договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу РФ, являются недействительными.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Согласно этому принципувсе доходы,расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объёме отражаются в соответствующих бюджетах.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип эффективности использования бюджетных средств. Согласно принципу при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объёма средств (результативности).

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. В соответствии с принципом расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

▪субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ;

▪средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

▪добровольных взносов, пожертвований, средств самообложений граждан;

▪расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;

▪расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ;

▪отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года;

▪расходов бюджета, осуществляемых в случаях и в пределах поступления отдельных видов неналоговых доходов.

Принцип прозрачности (открытости ) означает:

▪обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;

▪обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия;

▪обеспечение доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на едином портале бюджетной системы Российской Федерации;

▪стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета подразумевает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичности расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств. Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.

Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента РФ, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации.

Принцип единства кассы предполагает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением:

■ операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно (1) Российской Федерации, (2) субъекта РФ, (3) муниципального образования;

■ операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.

Важнейшей составляющей устройства бюджетной системы является бюджетная классификация, представляющая собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы РФ и используемая для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечения сопоставимости показателей бюджетов всех уровней. Бюджетная классификация РФ включает классификации доходов и расходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов, а также операций публично-правовых образований (классификация операций сектора государственного управления). Подобный подход обеспечивает приближение бюджетной классификации к требованиям Международных стандартов и введение интегрированного с нею плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начисления. Кроме того, создаются предпосылки для расширения самостоятельности органов власти в сфере бюджетного планирования и управления. В частности, они (органы власти) получили возможность в рамках единых позиций бюджетной классификации, установленных Бюджетным кодексом РФ, адаптировать её к своим нуждам и специфике.

Введение классификации операций сектора государственного управления связано с необходимостью группировки бюджетных операций по их экономическому содержанию, что позволяет применить её для бюджетного учета как по кассовому методу, так и по методу начисления. Метод начисления позволяет сопоставлять себестоимость оказываемых единицами сектора государственного управления услуг; повысить прозрачность финансовой деятельности органов власти и бюджетных учреждений; формировать информацию:

(1) о финансовых последствиях принимаемых решений в налогово-бюджетной сфере,

(2) о состоянии активов и обязательств Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.

Начало формирования бюджетной системы РФ в известной степени связано с принятием Декларации о государственном суверенитете РСФСР (12 июня 1990г.). Указанный документ позволил бывшим автономным республикам, входящим в состав РСФСР, принять свои декларации, определяющие их государственный суверенитет и степень экономической самостоятельности. Как следствие – экономические отношения между федеральными органами и субъектами РФ принципиально изменились, что проявилось в отказе от формирования единого государственного бюджета РФ, а также в предоставлении субъектам РФ более широких полномочий по формированию средств своего бюджета и распоряжению ими. Начиная с 1991г., все бюджеты в Российской Федерации функционируют автономно.

Каждый бюджет обеспечивает финансирование мероприятий соответствующего уровня. Вместе с тем, вышестоящий бюджет выступает своеобразным гарантом финансирования минимума необходимых расходов нижестоящих территорий, и если последний не обеспечивает финансирование такого минимума, то средства должны выделяться из вышестоящего бюджета. В этих целях в составе федерального бюджета создан Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (назначение – выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ; форма предоставления средств – дотации). Распределение средств фонда осуществляется в соответствии с научно обоснованными методиками, основная цель которых – снижение уровня дотационности.

Один из способов решения этой проблемы – укрупнение, объединение субъектов РФ. Мировая практика строительства федеративного государства исходит из того, что регион – самодостаточное административное образование, обладающее экономическим, финансовым потенциалом, достаточным для выполнения функций, возложенных на него Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством. В Российской Федерации многие регионы являются субъектами РФ лишь формально, юридически, но с точки зрения социальной и экономической они самодостаточными не являются. Возможность укрупнения, объединения субъектов РФ на законодательной основе получила только с принятием Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001г. №6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации»[5].

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 24.03.2004 №1-ФКЗ в составе Российской Федерации с 1 декабря 2005г. был образован новый субъект – Пермский край в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. С 1 января 2007г. прекратили существование Красноярский край, Таймырский и Эвенкийский автономные округа и был создан новый субъект – Красноярский край, включивший территории объединившихся субъектов. С 1 июля 2007г. в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа функционирует новый субъект – Камчатский край. С 1 марта 2008г. действует ещё один новый субъект Федерации – Забайкальский край, объединивший Читинскую область и Агинский Бурятский автономный округ.

16 марта 2014 года был проведён референдум по присоединению Республики Крым и Севастополя к Российской Федерации. Предложение о присоединении одобрено подавляющим большинством голосов. 18 марта 2014 года был подписан договор о присоединении и вхождении Республики Крым и города Севастополя в состав Российской Федерации, который ратифицировали[6] 21 марта того же года. Республика Крым вошла в состав Российской Федерации как автономная республика, Севастополь – как город федерального значения.

В 1993г., когда была принята ныне действующая Конституция, насчитывалось 89 субъектов. С 1 марта 2008 года, после объединения регионов стало 83 субъекта Российской Федерации, а с 18 марта 2014г., после присоединения Республики Крым к России и образования двух новых субъектов Республики Крым и города федерального значения Севастополь, субъектов в Российской Федерации стало 85.

Особое место в бюджетных преобразованиях, ориентированных на самостоятельность, результативность бюджетных расходов занимают местные бюджеты, в которых традиционно более высока по сравнению с государственным (федеральным) бюджетом доля средств, направляемых на социальные цели. В России из местных бюджетов финансируется более 80% учреждений образований и здравоохранения, около 80% учреждений культуры, осуществляется более 60% социальных выплат населению. В силу хронической дефицитности местные бюджеты (1) получают дотации, субвенции и субсидии, бюджетные кредиты, (2) привлекают средства путем выпуска местных облигационных займов.