Вопрос 30. Статус депутата представительного органа местного самоуправления

Депутат – это избранное лицо, уполномоченное представлять в выборном органе местного самоуправления интересы населения1.

Правовой статус депутата обладает следующими особенностями: 1) это выборное лицо, избранное непосредственно населением; 2) он представляет интересы всего населения соответствующей территории, т.е. не только тех, кто голосовал за него на выборах, но тех, кто голосовал против или вообще не участвовал в выборах; 3) он представляет соответствующий орган перед населением, объясняет его позицию по тому или иному вопросу, и т.д.

В настоящее время отсутствует специальный федеральный закон, который регулировал бы особенности правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления, хотя основы такого статуса и связанные с ними ограничения в соответствии с п. 6 ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ и федеральным законом. Пока данный правовой пробел восполняют законы субъектов Федерации.

1 См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. – М., 1999. –

С. 182.

Органы и должностные лица местного самоуправления 225

До 1998 г. в субъектах Федерации принимались законы о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления, например в Законе Саратовской области от 5 июня

1997 г. «О статусе депутата представительного органа муниципального образования в Саратовской области». Начиная с

1998 г. принимаются законы, устанавливающие особенности правового статуса всех выборных должностных лиц местного самоуправления (в том числе глав муниципальных образований), так как их правовой статус обладает сходными чертами.

Срок полномочий депутата представительного органа определяется в соответствии с теми же правилами, что и срок полномочий главы муниципального образования. Он устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации, однако как увеличение, так и сокращение срока полномочий нарушают права граждан на самоуправление1.

Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава. С момента избрания депутат вправе приступить к исполнению своих обязанностей: знакомиться с документами, осуществлять прием населения и т.д.

Депутат может осуществлять свои полномочия на постоянной основе, если это предусмотрено уставом муниципального образования. Число депутатов, работающих на постоянной основе, обычно определяется уставом муниципального образования, регламентом или иным актом представительного органа. Например, в соответствии с Уставом Дмитровского района Московской области на постоянной основе могут работать не более трех (из 16-ти) депутатов.

Формы депутатской деятельности. Как правило, основными формами деятельности депутата представительного органа местного самоуправления являются:

участие в заседаниях представительного органа местного самоуправления;

работа в комитетах, комиссиях, рабочих группах, создаваемых представительным органом местного самоуправления;

1 См. подробнее: Васильев В.И. Указ. соч. – С. 238, 239.

8 Муниципальное право

Глава 4

выполнение поручений представительного органа местного самоуправления;

обращение с депутатским запросом;

работа с избирателями.

Основания для досрочного прекращения полномочий депутата. Основаниями для досрочного прекращения полномочий депута-т,а представительного органа местного самоуправления могут быть:

письменное заявление депутата о сложении полномочий;

утрата гражданства России;

вступление в законную силу обвинительного приговора суда при назначении ему наказания, связанного с лишением свободы;

отзыв депутата избирателями;

прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления в порядке, предусмотренном ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления;

решение представительного органа местного самоуправления о самороспуске;

избрание или назначение на должность, занятие которой несовместимо с выполнением полномочий депутата;

признание депутата недееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

реорганизация или ликвидация муниципального образования;

смерть депутата.

Законы некоторых субъектов Федерации и уставы муниципальных образований предусматривают такое основание досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа местного самоуправления, как выезд (выбытие) депутата на постоянное жительство за пределы соответствующего муниципального образования. Но Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме не увязывает право быть избранным с проживанием на территории конкретного муниципального образования. Следовательно, установление данного основания на региональном и местном уровнях противоречит федеральному законодательству.

Права депутата представительного органа местного самоуправления. Законодательство России и ее субъектов, уставы муниципальных образований, другие нормативные акты, принимаемые

Органы и должностные лица местного самоуправления 227

местным населением и подотчетными ему органами и должностными лицами, предоставляют депутату соответствующие права, необходимые для исполнения своих обязанностей, гарантирует депутату условия беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защиту прав, чести и достоинства (п. 1 ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

В законодательстве субъектов Федерации и уставах муниципальных образований решены многие вопросы депутатского статуса. Все законы о местном самоуправлении субъектов Федерации предусматривают право депутатов на материально-финансовое обеспечение их деятельности в избирательном округе и обязанность местной администрации обеспечить возможность реализации этого права.

В целях эффективного осуществления своих полномочий депутату обычно предоставляется право:

участвовать в рассмотрении любых вопросов, затрагивающих интересы избирателей, в органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся на территории муниципального образования;

контролировать исполнение решений, принятых представительным органом местного самоуправления, по поручению этого органа;

проверять по поручению представительного органа местного самоуправления, а также по собственной инициативе сведения о нарушении прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций, привлекая для этих целей соответствующих должностных лиц местного самоуправления, общественные объединения;

контролировать ход рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, направленных им в органы местного самоуправления, на предприятия, учреждения и организации, принимать личное участие в их рассмотрении;

проводить собрания избирателей округа, встречи с трудовыми коллективами и местными общественными организациями;

участвовать в работе различных объединений избирателей, органов общественного территориального управления, трудовых

228________________________________________Глава 4

коллективов, граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям1.

Гарантии депутатской деятельности. На территории муниципального образования депутат не может быть задержан (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнут обыску, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Федерации. Неприкосновенность депутата распространяется и на его жилье, служебное помещение, багаж, личное и служебное транспортное средство, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы. Если депутат осуществляет свои полномочия на постоянной основе, то социальные гарантии, связанные с этим, устанавливаются законами субъектов Федерации (п. 7, 8 ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Действующее законодательство не требует обязательного согласия представительного органа местного самоуправления на лишение депутатской неприкосновенности, поэтому установление такой процедуры в актах субъектов Федерации и муниципальных образований будет противоречить закону.

Содержание ст. 110 и 111 КЗоТ, устанавливающих гарантии для работников, избранных на выборные должности, во многом устарело и не учитывает статус представителей местного самоуправления. В соответствии со ст. ПО КЗоТ работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, предоставляется после окончания их полномочий по выборной должности прежняя работа (должность), а при ее отсутствии – другая равноценная работа (должность) на том же или, с согласия работника, на другом предприятии, в учреждении, организации.

На время выполнения государственных или общественных обязанностей (в том числе участия депутатов в сессиях Советов народных депутатов, а в случаях, установленных законодательством, и при выполнении ими других депутатских обязанностей, если по действующему законодательству эти обязанности могут осуществляться в рабочее время) работникам гарантируется сохранение места работы (должности) и среднего заработка (ст. 111 КЗоТ).

1 См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. – М., 1999. – С. 188.

Органы и должностные лица местного самоуправления 229

Депутату возмещаются расходы, связанные с депутатской деятельностью, в порядке и размерах, устанавливаемых решением представительного органа местного самоуправления. Во многих законах субъектов Федерации закреплено право депутата на бесплатный проезд на всех видах городского и пригородного пассажирского транспорта (за исключением такси) на территории муниципального образования.

Дополнительные социальные гарантии депутатам, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, предоставляются законами субъектов Федерации. Так, в Законе Мурманской области от 7 июля 1997 г. «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Мурманской области» закреплено, что депутату, работающему в представительном органе местного самоуправления, предоставляются следующие социальные гарантии и льготы:

выплачивается оплата труда в размере, установленном представительным органом местного самоуправления;

сохраняется право на очередной оплачиваемый отпуск;

действует отсрочка от призыва на военную службу и военные сборы на срок его депутатских полномочий1;

сохраняется размер заработной платы до устройства на новое место работы, но не более трех месяцев со дня увольнения с должности в представительном органе местного самоуправления;

время выполнения депутатом своих депутатских полномочий засчитывается в общий и непрерывный стаж работы (службы), стаж работы (службы) по специальности, стаж работы (службы), дающий право на установление процентных надбавок к заработку (должностному окладу) или на получение единовременного вознаграждения за выслугу лет (за стаж работы по специальности на данном предприятии).

Вопрос 31,32. Глава муниципального образования. Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования)

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;

4) не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации;

5) в случаях, если представительный орган муниципального района состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, - является председателем представительного органа муниципального района.

Вышеназванные ограничения в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 6 октября 2003 г.) не распространяются на органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) отрешения от должности в соответствии с законодательством;

4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

8) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

9) отзыва избирателями;

10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

11) досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.

Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) 2/3 ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а 1/3 - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) расторжения контракта в соответствии с нормами действующего законодательства;

4) отрешения от должности;

5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

9) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

2) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

3) главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации.