Вопрос 27. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления

Отзыв депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления - это санкция против указанных лиц, ненадлежащим образом выполняющих свои обязанности. Если применительно к членам парламента она концептуально неприемлема по причине отсутствия у парламентариев императивного мандата и в связи с тем, что парламентарии осуществляют волю всех граждан, а не только избирателей соответствующего округа (если они избирались по одномандатным округам), то по отношению к депутатам и другим выборным лицам местного самоуправления ее осуществление вполне оправданно. Местное самоуправление - это свободная самоорганизация населения городов и сел, и избиратели вольны в выборе путей и способов воздействия на тех, кому они доверяют вести дела местного сообщества. Отзыв - мера демократическая. Логично, что судьбу депутата и выборного должностного лица решают те, кто его выбирал. И тут не нужны посредники в лице каких-то органов, которые могут "более обоснованно", "квалифицированно" определить, годится депутат или выборное должностное лицо для продолжения выполнения своих обязанностей или нет. В муниципальных образованиях вся деятельность депутатов и ответственных должностных лиц - на виду у населения, ее результаты находятся под постоянным наблюдением избирателей, и именно избиратели - самые добросовестные и беспристрастные судьи и оценщики всего сделанного и не сделанного теми, кого они облекли ответственными полномочиями.

Устанавливать или нет право отзыва - решают сами муниципальные образования. Как следует из комментируемой статьи, единственное ограничение для этого предусмотрено Федеральным законом. Сначала согласно Закону субъектом Российской Федерации должна быть определена возможность введения права отзыва муниципальными образованиями. Это может быть сделано в конституции республики или уставе края или области, законе о местном самоуправлении или другом законе субъекта Российской Федерации. Например, в Уставе Иркутской области (ст. 43) право отзывать избранных представителей определено как одно из составляющих права граждан на участие в местном самоуправлении. В Воронежской, Читинской, Вологодской, Саратовской и других областях об этом праве говорится в законах о местном самоуправлении. Речь в них идет именно о возможности муниципальных образований устанавливать право отзыва выборных представителей. При этом далеко не все муниципальные образования ею воспользовались.

Там же, где это право введено, оно должно осуществляться в соответствии с порядком, регламентированным законами субъектов Российской Федерации. Некоторые муниципальные образования, используя правило, содержащееся в ст. 57 настоящего Закона (см. комментарий к этой статье), приняли положения о порядке отзыва депутатов представительных органов (например, в Астрахани - в качестве приложения к Уставу города). Однако в большинстве случаев муниципальные образования либо пользуются при отзыве уже принятым в соответствующем субъекте Российской Федерации законом о порядке отзыва выборных лиц, либо ждут принятия такого закона.

В Воронежской области, например, действует Избирательный кодекс, предусматривающий не только выборы депутатов муниципальных представительных органов, глав местной администрации и иных выборных лиц, но и их отзыв. Депутаты представительного органа или выборные должностные лица муниципального образования отзываются избирателями, если они не оправдали их доверия в результате невыполнения своих обязанностей или нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава области и областного законодательства, а также Устава данного муниципального образования.

Инициатива граждан по поводу отзыва реализуется путем сбора подписей под заявлением о проведении голосования по отзыву. Сбор подписей осуществляется лицом или группой лиц, выступивших с данной инициативой. Срок сбора подписей не должен превышать 60 дней со дня уведомления соответствующей избирательной комиссии об инициативе отзыва.

Если в этот срок не было собрано требуемое число подписей или лицо, в отношении которого возбуждалась процедура отзыва, в установленном порядке не было отозвано, повторно процедура отзыва в отношении данного лица не может быть возбуждена ранее чем через год.

Решение о проведении голосования по отзыву депутата принимается соответствующим представительным органом местного самоуправления. Этот орган обязан назначить голосование, если в поддержку предложения об отзыве собрано не менее 5 процентов подписей избирателей соответствующего одномандатного либо многомандатного округа. Голосование по отзыву главы администрации местного самоуправления либо иного выборного должностного лица назначается, если собрано не менее 5 процентов подписей жителей соответствующего муниципального образования, обладающих активным избирательным правом.

Перед принятием решения представительный орган может организовать проверку правомочности инициативы по проведению голосования об отзыве и подписных листов.

Голосование по отзыву выборных лиц местного самоуправления проводится в срок не ранее 40 и не позднее 60 дней со дня принятия соответствующего решения представительным органом местного самоуправления.

Инициаторы проведения голосования не позднее десяти дней с момента его назначения вносят на счет соответствующей избирательной комиссии в качестве залога денежную сумму из расчета 5 минимальных месячных размеров оплаты труда на 1000 избирателей, установленных федеральным законом на день внесения закона. Не допускается перечисление на указанную цель средств со счетов государственных и общественных органов, предприятий, учреждений, организаций, а также безналичных средств. При нарушении инициаторами отзыва установленных сроков внесения залога представительный орган принимает решение об отмене голосования.

В случае, если в результате голосования выборное лицо не будет отозвано, залоговая денежная сумма расходуется на покрытие затрат избирательной комиссии, связанных с проведением голосования. В случае отзыва выборного лица указанная сумма возвращается инициаторам проведения голосования после официального опубликования его результатов.

Расходы, связанные с подготовкой и проведением голосования по отзыву, производятся за счет средств бюджета соответствующего муниципального образования. Расходы, связанные с агитацией по вопросу отзыва, возмещаются за счет средств фондов, образуемых в соответствии с нормами, закрепленными Кодексом, инициаторами проведения голосования по отзыву, а также лицами, в отношении которых возбуждена процедура отзыва. При формировании фондов размеры поступающих в них средств устанавливаются соответственно размерам поступлений в избирательные фонды кандидатов при проведении выборов.

На основании протоколов всех участковых комиссий избирательная комиссия подводит итоги голосования. Решение за отзыв считается принятым, если в голосовании приняли участие избиратели, обладающие активным избирательным правом, числом не менее установленного избирательной системой, по которой проводились выборы, и в результате голосования за отзыв отдали свои голоса более половины граждан, принявших участие в голосовании, но не менее того числа избирателей, которые проголосовали за это лицо на выборах.

6. В этом пункте речь идет о правовом регулировании статуса депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления. Прежде всего это касается депутата - как члена представительного органа, принимающего самые важные для данного муниципального образования решения. Основное содержание статуса депутата раскрывается в комментируемом Федеральном законе и законах субъектов Российской Федерации. То же самое относится к выборным должностным лицам местного самоуправления. В настоящее время в законодательстве наиболее подробно определен статус депутатов представительных органов местного самоуправления. В Федеральном законе закреплены его важные черты, в частности условия депутатской неприкосновенности (см. комментарий к п. 7 данной статьи), которые в силу конституционного распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами могут быть определены только на федеральном уровне. Основное содержание полномочий депутата устанавливается на уровне субъектов Федерации. Причем этот вопрос в субъектах Российской Федерации может регулироваться различными правовыми способами.

Ряд норм, относящихся к статусу депутатов, содержится в законах почти всех субъектов Федерации о местном самоуправлении. Но в одном законе этих норм больше, чем в другом, степень полноты и конкретности статуса депутата в разных законах неодинакова. В некоторых из них, например в Законе "О местном самоуправлении в Вологодской области", содержится специальный раздел "Основы правового положения депутата представительного органа местного самоуправления" и указание на то, что правовое положение депутата более полно и конкретно определяется в Уставе муниципального образования. Между тем одновременно в Вологде принимается специальный Закон "Об основах статуса депутата (выборного представителя) местного самоуправления в Вологодской области", в котором права и обязанности депутата излагаются более детально, чем в Законе о местном самоуправлении. По-видимому, такой порядок нуждается в определенных изменениях.

В других законах о местном самоуправлении наряду с некоторыми нормами, относящимися к статусу депутата, прямо указано, что статус депутата определяется в специальном законе данного субъекта Российской Федерации. И даже в тех субъектах Федерации, чьи законы о местном самоуправлении не содержат указаний на специальные законы о статусе депутатов, последние, как правило, либо уже изданы, либо готовятся к изданию. Кроме того, подробные разделы о правах и обязанностях депутатов содержатся во многих уставах муниципальных образований или регламентах работы представительных органов местного самоуправления.

К сожалению, такой подход отсутствует в отношении статуса выборных должностных лиц. Помимо норм, касающихся их статуса, которые содержатся в законах о местном самоуправлении, имеются лишь отдельные нормы в других законах субъектов Федерации. Но специальных законов по этому вопросу в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации нет, отсутствует и намерение быстрее их принять, - об этом можно судить по планам ближайших законопроектных работ законодательных органов ряда субъектов Федерации. Подготовка таких законов там не предусмотрена, хотя потребность в них очевидна.

Возможно, опережающие темпы разработки законов о статусе депутата объясняются тем, что в этой области уже имеется законодательный опыт: законы, регламентирующие статус депутатов местных Советов, действовали на союзном уровне и на уровне РСФСР, и в них немало норм, которые используются в новых законах о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления. Кроме того, издан Федеральный закон о статусе депутата Государственной Думы, нормы которого могут существенно помочь в осмыслении правового положения депутатов местных представительных органов. Что же касается статуса глав местного самоуправления или местной администрации, то это должности новые по своему правовому наполнению, и требуется накопить соответствующую практику, чтобы подготовить высококачественные законы об их правах и обязанностях, организационных, материально - финансовых и других условиях деятельности.

Законодательство, как субъектов Российской Федерации, так и федеральное, большое значение придает регламентированию несовместимости мандата депутата представительного органа местного самоуправления с занятием другой деятельностью. Речь идет не о депутатах, работающих в представительном органе на постоянной основе (см. комментарий к п. 4 данной статьи), а обо всех других депутатах. "Принцип несовместимости" связан с конституционным положением о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, с необходимостью гарантировать свободу, самостоятельную деятельность депутата, независимую ни от каких влияний, которые возможны, если одновременно исполняются обязанности на другой должности, наконец, с потребностью в эффективной работе депутата.

Из содержания ст. 97 Конституции Российской Федерации следует, что депутат представительного органа местного самоуправления не может быть одновременно депутатом Государственной Думы. Согласно Федеральному закону от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" <*> депутатом представительного органа местного самоуправления не вправе быть государственный служащий независимо от того, занимает он высшие, главные или иные государственные должности. В соответствии с Законом "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. не могут быть членами выборных органов местного самоуправления прокуроры и следователи органов прокуратуры (которые тоже являются государственными служащими и в этом плане подпадают под общее правило, установленное Законом "Об основах государственной службы").