Вопрос 26. Правотворческая инициатива граждан. Публичные слушания

Правотворческая инициатива граждан - форма участия граж­дан в осуществлении местного самоуправления, реализующая право населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения, которая осуществляется путем внесения про­ектов правовых актов по вопросам местного значения в органы местного самоуправления). Федеральные гарантии правотворчес­кой инициативы установлены в статье 26 Федерального закона NQ 131-ФЗ. С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным пра­вом, или орган тос. Минимальная численность этой группы не может превышать 3 про цента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятия к рассмотрению и рассмотрения проекта муниципаль­ного правового акта должен устанавливаться нормативным пра­вовым актом представительного органа муниципального обра­зования. При этом нормы - гарантии реализации правотворчес­кой инициативы должны быть указаны в Уставе МО. В случае отсутствия названного акта принятие к рассмотрению и рассмот­рение проекта муниципального правового акта, внесенного граж­данами, осуществляются в соответствии с Федеральным законом NQ 131-ФЗ.

Внесенный гражданами проект подлежит обязательному рас­смотрению органом местного самоуправления, к компетенции которого относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложе­ния своей позиции при рассмотрении указанного проекта. Моти­вированное решение, принятое по результатам рассмотрения про­екта, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

Публичные слушания - обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования, организуемые по иници­ативе населения, представительного органа или главы муници­пального образования (часть 1 статьи 28 Федерального закона NQ 131-ФЗ).

Если публичные слушания проводятся по инициативе на­селения или представительного органа муниципального образо­вания, то они назначаются представительным органом, а если проводятся по инициативе главы муниципального образова­ния, то назначаются главой (статья 28 Федерального закона NQ 131-ФЗ).

В качестве федеральных гарантий участия граждан в законе перечислены вопросы, которые должны пройти публичные об­суждения обязательно:

l)проект устава муниципального образования или проект муниципального правового акта о внесении в него изменений;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития муниципального об­разования, правил землепользования и застройки, планировки территорий и межевания территорий;

4) вопросы предоставления разрешений на условно разрешен­ный вид использования земельных участков и объектов капиталь­ного строительства, вопросы отклонения от предельных парамет­ров разрешенного строительства, реконструкции объектов капи­тального строительства;

5) вопросы о преобразовании муниципального образования. Порядок организации и проведения публичных слушаний опре­деляется уставом муниципального образования и (или) норматив­ными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Причем этот порядок должен предусматривать:

· заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слу­шаний;

· заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта;

· другие меры, обеспечивающие участие в публичных слуша­ниях жителей муниципального образования;

· опубликование (обнародование) результатов публичных слу­шаний.

Статья 28. Публичные слушания

1. Институт публичных слушаний является важным нововведением комментируемого Закона. Под публичными слушаниями понимают проводимые представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования заседания с участием жителей для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

Правовую основу публичных слушаний в настоящее время составляют следующие нормативно-правовые акты:

1) Конституция РФ (ст. 130 закрепляет возможность осуществления местного самоуправления путем других форм прямого волеизъявления граждан);

2) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст. 28);

3) законы субъектов РФ о местном самоуправлении;

4) уставы муниципальных образований;

5) постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления (например, решение Саратовской городской Думы от 28 июля 2006 г. N 8-55 "О Положении о территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове").

Часть 1 комментируемой статьи определяет в качестве цели проведения публичных слушаний обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. По-существу, в этой формуле определяются две основные цели:

- информирование жителей муниципального образования о наиболее важных вопросах, по которым предполагается принятие соответствующих решений органами и должностными лицами местного самоуправления;

- выявление мнения жителей по поводу как содержания этих вопросов, так и по поводу качества представляемых проектов решений.

Иногда к публичным слушаниям ошибочно относят депутатские слушания, которые традиционно проводятся на местном уровне. Несмотря на сходство между депутатскими слушаниями и публичными слушаниями, между ними есть определенные различия. В отличие от депутатских слушаний, которые являются формой деятельности представительного органа местного самоуправления, публичные слушания определяются федеральным законодателем как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления. У депутатских и публичных слушаний также разная правовая основа, различные требования к проведению процедуры и разный характер принимаемых в итоге решений. Порядок проведения депутатских слушаний регулируется, как правило, регламентом представительного органа местного самоуправления. Кроме того, о статусе публичных слушаний следует говорить как о публичных слушаниях всего муниципального образования, а не какого-либо органа или должностного лица местного самоуправления. Таким образом, можно сказать, что институты публичных слушаний и депутатских слушаний не тождественны между собой.

2. С инициативой проведения публичных слушаний могут выступать следующие субъекты:

- население муниципального образования;

- представительный орган местного самоуправления или группа депутатов представительного органа местного самоуправления;

- глава муниципального образования.

Обращение населения муниципального образования (инициативной группы) с инициативой проведения публичных слушаний должно включать в себя:

а) обращение, подписанное установленным числом граждан либо протокол собрания отделения партии, профсоюза, общественного объединения, организации, предприятия, учреждения с указанием фамилий, имен и отчеств инициаторов проведения публичных слушаний, адресов их проживания, адресов и телефонов отделений общественных объединений, партий, организаций и другие сведения;

б) обоснование необходимости проведения публичных слушаний;

в) предлагаемый состав участников публичных слушаний;

г) информационные, аналитические материалы, относящиеся к теме публичных слушаний;

д) иные материалы по усмотрению инициаторов обращения.

Обращение направляется инициаторами проведения публичных слушаний в представительный орган муниципального образования либо главе муниципального образования. В случае, если в муниципальном образовании образована консультационно-совещательная коллегия, обращение инициаторов проведения публичных слушаний направляется на заключение в коллегию. По результатам рассмотрения обращения представительный орган муниципального образования или глава муниципального образования могут назначить проведение публичных слушаний либо отказать в их проведении. Обращение инициаторов проведения публичных слушаний в представительный орган муниципального образования должно рассматриваться в присутствии его инициаторов на открытом заседании представительного органа. Для разрешения разногласий может быть предусмотрено создание согласительной комиссии из представителей инициаторов обращения и представителей органов местного самоуправления.

В случае, если инициатива проведения публичных слушаний принадлежит представительному органу или главе муниципального образования, данные органы обязаны принять соответствующее решение.

Дату проведения публичных слушаний определяет их инициатор. В том случае, когда публичные слушания проводятся по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, слушания назначаются представительным органом муниципального образования. Соответственно, глава муниципального образования определяет дату проведения публичных слушаний, если они проводятся по его инициативе.

3. В муниципальной практике впервые встречается форма непосредственной демократии рекомендательного характера, которая тем не менее обязательно должна проводиться по некоторым вопросам местного значения. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет перечень вопросов, которые в обязательном порядке выносятся на публичные слушания:

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав (в соответствии со ст. 35, 44 комментируемого Закона устав муниципального образования принимается только представительным органом местного самоуправления, т.е. проект устава больше не может быть вынесен на местный референдум. В этой связи вводимая норма носит компенсаторный характер, так как позволяет жителям принимать участие в обсуждении основного нормативно-правового акта муниципального образования);

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении. Важность и значимость местного бюджета для муниципального образования требует обязательного участия жителей в его принятии и исполнении (см.комментарий к ст. 52);

3) вопросы градостроительства, а именно:

- проекты планов и программ развития муниципального образования;

- проекты правил землепользования и застройки;

- проекты планировки территорий и проекты межевания территорий;

- вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства;

- вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства;

- вопросы реконструкции объектов капитального строительства;

- вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки. При разработке и утверждении проектов планов и программ градостроительного и социально-экономического развития муниципального образования необходимо максимально учитывать интересы жителей;

4) вопросы о преобразовании муниципального образования. Следует отметить, что вопросы изменения границ муниципального образования и преобразования муниципального образования решаются путем голосования граждан (см. комментарий ст. 24).

Исходя из понятия "преобразование муниципального образования", раскрытого в ст. 13 комментируемого Закона, на публичные слушания в обязательном порядке должны будут также выноситься и такие вопросы, как:

- об объединении двух и более поселений, не влекущем изменение границ иных муниципальных образований (см.комментарий к ч. 3 ст. 13);

- объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменение границ иных муниципальных образований (см. комментарий к ч. 4 ст. 13);

- разделение поселения (см. комментарий к ч. 5 ст. 13);

- разделение муниципального района (см. комментарий к ч. 6 ст. 13);

- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишения городского населенного пункта (города, поселка) статуса городского округа (см. комментарий к ч. 7 ст. 13).

Решение приведенных в комментируемой части вопросов раньше не требовало обязательного привлечения населения муниципального образования к их обсуждению. Введение данной формы будет способствовать активизации участия населения в осуществлении местного самоуправления и развитию демократии на местном уровне.

Некоторые уставы муниципальных образований несколько расширяют данный перечень. Например, согласно ст. 16 Устава г. Саратова от 18 декабря 2005 г. на публичные слушания также выносится проект генерального плана города, внесение в него изменений. Следует отметить, что исключать из перечня вопросов, рассматриваемых на публичных слушаниях, какие-либо вопросы нормативно-правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами нельзя.

При проведении публичных слушаний должен составляться протокол.

По итогам проведения публичных слушаний могут быть приняты резолюции, рекомендации и обращения:

- представительному органу муниципального образования;

- главе муниципального образования;

- жителям муниципального образования;

- органам государственной власти;

- предприятиям, учреждениям и организациям, расположенным на территории муниципального образования и т.п.

Рекомендации органов государственной и муниципальной власти могут содержать изложение и альтернативных точек зрения по обсуждаемому вопросу. Данные решения носят рекомендательный характер, т.е. не являются обязательными для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления.

4. Учитывая сложность и значимость вопросов, подлежащих обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, для качественного и всестороннего их рассмотрения, выявления различных точек зрения населения, систематизации позитивных предложений и т.д. необходимо тщательно планировать и готовить публичные слушания с привлечением экспертов, специалистов, авторитетных жителей муниципального образования, представителей различных политических сил и общественных объединений.

В число мер, обеспечивающих надлежащую подготовку и проведение публичных слушаний, должны входить по крайней мере следующие:

- информирование населения о ходе подготовки публичных слушаний;

- привлечение экспертов и специалистов для выполнения консультационных и экспертных работ;

- анализ материалов, представленных инициаторами проведения публичных слушаний;

- подготовка заключений по представленным материалам;

- подготовка проектов решений, предлагаемых для рассмотрения на публичных слушаниях;

- заблаговременное информирование населения о времени и месте ознакомления заинтересованных жителей с материалами, выносимыми на публичные слушания, а также представление их жителям.

В случае, если публичные слушания проводятся представительным органом муниципального образования, организация публичных слушаний должна возлагаться непосредственно на председателя представительного органа и соответствующие комитеты и комиссии представительного органа муниципального образования. В том случае, если публичные слушания проводятся главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, то организационные работы выполняют соответствующие структурные подразделения местной администрации.

В муниципальных образованиях с небольшой численностью населения подготовка публичных слушаний может проводиться с непосредственным участием заинтересованных жителей. В муниципальных образованиях с большой численностью населения целесообразно привлечь к организации публичных слушаний специально созданную для этого консультативно-совещательную структуру. Целесообразно, чтобы такая организационная структура была сформирована совместно представительным органом муниципального образования и главой муниципального образования, что обеспечило бы, по существу, приобретение ей статуса постоянно действующего консультативно-совещательного органа муниципального образования.

Демократический характер публичных слушаний обеспечивается, в том числе и массовостью участия в них. Так, в публичных слушаниях вправе принимать участие:

- жители муниципального образования;

- депутаты представительного органа местного самоуправления;

- глава муниципального образования;

- должностные лица местной администрации;

- депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации и другие представители органов государственной власти;

- руководители муниципальных предприятий, учреждений и организаций;

- представители предприятий, учреждений и организаций, не находящихся в муниципальной собственности, но расположенных на территории муниципального образования;

- представители общественных объединений;

- представители политических партий;

- представители религиозных и национальных организаций;

- председатели комитетов ТОС (см. комментарий к ст. 27);

- представители профсоюзных организаций;

- представители средств массовой информации и т.п.

В связи с демократическим характером публичных слушаний ч. 4 комментируемой статьи определяет ряд мер, направленных на организацию участия жителей в публичных слушаниях. Так, представительный орган муниципального образования должен:

а) либо в уставе муниципального образования, либо в ином нормативно-правовом акте определить порядок организации и проведения публичных слушаний (данный порядок может быть во многом аналогичен процедуре проведения заседания представительного органа местного самоуправления);

б) предусмотреть заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний (как правило, информация о дате и месте проведении депутатских слушаний, а также о вопросах, выносимых на них, публикуется в местных средствах массовой информации не менее чем за 10 дней до их проведения);

в) предусмотреть заблаговременное ознакомление жителей с проектом муниципального правового акта, выносимого на публичные слушания (в публикуемой информации указывается место, время и ответственное лицо, которое обязано предоставлять проект муниципального правового акта и принимать все предложения от заинтересованных лиц по проблематике депутатских публичных слушаний);

г) обеспечить участие жителей муниципального образования в публичных слушаниях;

д) опубликовать (обнародовать) результаты публичных слушаний.

Для осуществления данных мероприятий необходимо тесное сотрудничество представительного органа муниципального образования со средствами массовой информации. В крупных муниципальных образованиях с развитой информационной сетью итоговые материалы публичных слушаний могут быть опубликованы в газетах, специальных и иных изданиях, представлены на радио и телевидении. По наиболее важным вопросам материалы и стенограмма публичных слушаний могут быть изданы отдельной брошюрой. В небольших муниципальных образованиях итоговые материалы публичных слушаний могут быть получены каждым жителем в установленном месте, либо распространены по почте. В любом случае краткое изложение и итоговый документ публичных слушаний должен быть обнародован тем или иным образом не позднее чем через 10-15 дней со дня проведения публичных слушаний.

Население муниципального образования также через определенный период целесообразно информировать о результатах рассмотрения рекомендаций и обращений, принятых на публичных слушаниях, а также о тех мерах, которые приняты по результатам этих обращений. В случае принятия представительным органом или главой муниципального образования решения, противоречащего рекомендациям публичных слушаний указанные органы обязаны опубликовать (обнародовать) мотивы приятия такого решения.

Материалы публичных слушаний в течение всего срока полномочий депутатов представительного органа и главы муниципального образования должны храниться в указанных органах, а по истечении этого срока сдаются на хранение в муниципальный архив. Срок хранения в муниципальном архиве материалов публичных слушаний определяется представительным органом муниципального образования и не может быть менее 4 лет.

Проведение работ по организации и проведению публичных слушаний требует не только организационных, информационных, аналитических, но и финансовых ресурсов на всех этапах.