Целевые внебюджетные фонды

Внебюджетные фонды представляют собой совокупность финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления, которые не входят в состав бюджетов, имеют самостоятельные источники формирования и используются в соответствии с целевым назначением. Они являются важным звеном финансовой системы. Порядок их образования и использования регламентируется финансовым правом.

Это один из методов перераспределения национального дохода государством в пользу определенных социальных групп населения и сфер деятельности. Государство мобилизует часть доходов общества для финансирования своих мероприятий.

Особенность формирования этих фондов заключается в том, что за расходами фондов, имеющих узкоцелевую направленность, закрепляются соответствующие источники доходов. При использовании внебюджетных фондов не применяется принцип общего (совокупного) покрытия расходов, характерный для бюджетов, при котором средства обезличиваются и нет четкого закрепления видов доходов и направлений их расходования.

Принципы организации и функционирования внебюджетных фондов:

- организационно-хозяйственная самостоятельность;

- недопустимость перераспределения мобилизованных финансовых ресурсов между самостоятельными внебюджетными фондами или использования их средств для финансирования других государственных нужд;

- возможность увеличения финансовых ресурсов находящихся в распоряжении фондов за счет доходов от операций на фондовом рынке (при условии соблюдения централизованно установленных ограничений, направленных на обеспечение надежности осуществляемых инвестиций).

Типовая структура внебюджетных фондов:

- нормативно-правовая база, включающая в себя нормативный акт о создании фонда (Закон РФ; постановление Правительства, решение местных органов власти и т.п.), Устав фонда, а также внутренние регламенты, определяющие его текущую деятельность;

- собственно финансовый фонд как совокупность денежных средств, аккумулируемых и используемых в процессе уставной деятельности;

- аппарат управления фондом, включая его территориальные подразделения.

Внебюджетные фонды многообразны, они различаются по цели своего создания, объему ресурсов, концентрируемых в них, времени функционирования, механизму формирования и использования средств и т. п. и могут быть классифицированы по различным признакам, например по уровням управления, целевому назначению и т. п.

По целевому назначению внебюджетные фонды бывают:

- социальные (для финансирования социальных расходов – выплаты пенсий, пособий и т. п.);

- экономические (для обеспечения строительства жилья, дорог, природоохранных мероприятий).

По срокам функционирования:

- постоянно действующие фонды;

- временные фонды.

По уровням управления (определяются государственным устройством страны):

- федеральные;

- региональные;

- местные;

- ведомственные.

В федеральных внебюджетных фондах аккумулируются средства, необходимые для обеспечения социально-экономических расходов, имеющих общегосударственное значение (финансирование отдельных конституционных прав граждан, строительство и содержание важных экономических объектов и т. п.); региональные внебюджетные фонды создаются для финансирования части региональных органов власти в соответствии с возложенными на них полномочиями; из местных внебюджетных фондов финансируются некоторые потребности местных сообществ (строительство муниципального жилья, отдельных природоохранных мероприятий и т. п.).

В финансовой системе СССР внебюджетных фондов не было, их создание в России в начале 1990-х гг. было продиктовано многими причинами. В условиях кризисной ситуации вследствие экономической и финансовой неустойчивости в стране возникла необходимость перераспределения финансовых ресурсов. Однако это осуществлялось не в пользу нуждающихся в социальной помощи граждан, жизненный уровень которых в этот период стремительно падал. Поэтому для выплаты пенсий, пособий, финансирования расходов на здравоохранение и т.п., а также финансирования важных отраслей и сфер экономики было принято решение о создании внебюджетных фондов. Их образование произошло в соответствии с Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (от 10 октября 1991 г.).

Будучи автономными от бюджета, внебюджетные фонды были предназначены для решения важных задач, которые требовали особого внимания со стороны государства, особенно это касалось финансирования социальных расходов. Были созданы и внебюджетные фонды экономического назначения, например дорожные фонды, фонды финансирования жилищного строительства, экологические фонды, в которых аккумулировались средства для финансирования отдельных мероприятий и программ, имеющих важное экономическое значение для общества.

В настоящее время в Российской Федерации функционируют лишь государственные внебюджетные фонды социального назначения. Бюджетный кодекс определяет внебюджетный фонд, как фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 13 БК РФ). Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ было предусмотрено функционирование Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, который был предназначен для финансирования социального обеспечения в случае безработицы; он просуществовал до 2001 г.; в настоящее время финансирование государственной политики занятости населения, в том числе выплата пособий по безработице, осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Необходимо отметить, что в Российской Федерации до 2001 г. внебюджетные фонды функционировали на всех уровнях, в том числе и органы местного самоуправления были вправе создавать внебюджетные фонды. В действующей тогда редакции Федерального закона от 28.08.1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было закреплено право представительных органов местного самоуправления образовывать целевые внебюджетные фонды. И в течение 1990-х гг. было создано большое количество таких фондов, которые вместе с местными бюджетами составляли финансовую базу местного самоуправления. Однако практика образования этих фондов была не безупречна, что проявлялось в бессистемном создании большого количества внебюджетных фондов, в результате чего происходило распыление финансовых ресурсов, имело место нецелевое использование средств. Кроме того, были случаи, когда в доходы внебюджетных фондов зачислялись бюджетные источники либо вводились специальные сборы для формирования их доходов, что противоречило федеральному законодательству. В настоящее время, в Бюджетном кодексе РФ для органов местного самоуправления не предусмотрен порядок формирования внебюджетных фондов. Это нашло отражение и в определении состава бюджетной системы, данной Бюджетным кодексом РФ, в соответствии с которым в бюджетную систему Российской Федерации, кроме бюджетов трех уровней, включаются и бюджеты внебюджетных фондов; однако в тексте говорится лишь о государственных федеральных и территориальных внебюджетных фондах, а местные внебюджетные фонды не упоминаются вообще. Таким образом, после введения в действие Бюджетного кодекса РФ с 1 января 2001 г. местные внебюджетные фонды необходимо было ликвидировать. Однако отсутствие норм, напрямую запрещающих органам местного самоуправления формирование внебюджетных фондов, приводит к тому, что в некоторых муниципальных образованиях они до сих пор функционируют, что противоречит общим положениям Бюджетного кодекса РФ.

Решение об образовании внебюджетных фондов принимают Федеральное Собрание РФ, а также государственные представительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления.

Государственными внебюджетными фондами Российской Федерации являются:

- Пенсионный фонд Российской федерации;

- Фонд социального страхования Российской федерации;

- Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

Наиболее крупным по величине мобилизуемых ресурсов из всех социальных фондов является Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФРФ). На его долю в настоящее время приходится более 80,6% суммы средств, поступающих во все социальные внебюджетные фонды.

Пенсионный фонд Российской федерации – фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета, предназначенный для финансового обеспечения защиты граждан от особого вида социального риска – утраты заработка (или другого постоянного дохода) вследствие потери трудоспособности при наступлении старости, инвалидности; для нетрудоспособных членов семьи – смерти кормильца; для отдельных категорий трудящихся – длительного выполнения определенной профессиональной деятельности.

Главными задачами Пенсионного Фонда Российской Федерации являются:

1. Выплаты в соответствии с действующим на территории РФ законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий в виде трудовых, военных и социальных пособий, а также пенсий по инвалидности, в том числе гражданам, выезжающим за пределы Российской Федерации. В соответствие с принятыми в 2001 г. законами в настоящее время через Пенсионный фонд Российской Федерации осуществляются выплаты по государственному пенсионному страхованию и государственному пенсионному обеспечению. Граждане, застрахованные по обязательному пенсионному страхованию, имеют право на получение трудовой пенсии, которое реализуется в случае уплаты страховых взносов. Лица, которые по тем или иным причинам не охвачены пенсионным страхованием, имеют право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению. К ним относятся:

- федеральные государственные служащие;

- военнослужащие;

- граждане, пострадавшие в результате радиационных или техногенных катастроф;

- участники Великой Отечественной войны;

- нетрудоспособные граждане.

- Трудовые пенсии в настоящее время в Российской Федерации состоят из следующих составных частей:

- базовой (фиксированной части), устанавливаемой в твердой сумме, размер которой дифференцируется в зависимости от вида пенсии (по старости, инвалидности или по случаю потери кормильца), установленной группы инвалидности и наличия иждивенцев;

- страховой (дифференцированной части), зависящей от результатов труда застрахованного лица, отражаемых на его индивидуальном лицевом счете в форме расчетного (условного) пенсионного капитала, под которым понимается объем приобретенных пенсионных прав в связи с уплатой страховых взносов в течение всей трудовой деятельности с учетом индексации;

- накопительной части, исчисляемой из накопительных сумм страховых взносов и инвестиционного дохода, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица.

Базовая часть трудовой пенсии призвана обеспечить минимальный гарантированный доход при наступлении страхового случая; размер страховой и накопительной частей трудовой пенсии определяется Федеральным законом от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Выплата пенсий по обязательному пенсионному страхованию и государственному пенсионному обеспечению осуществляется Пенсионным фондом Российской Федерации с разграничением источников, за счет которых финансируются данные выплаты.

2. Выплата пособий за выслугу лет, пособий по случаю потери кормильца, компенсационных выплат;

3.Организация и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования», а также организация и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в пенсионный фонд РФ.

Доходы Пенсионного фонда РФ формируются за счет следующих источников:

- отчисления от единого социального налога;

- отчисления от единого налога по специальным режимам налогообложения;

- страховых взносов на обязательное пенсионное страхование;

- страховых взносов по дополнительному тарифу для работодателей – организаций, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации;

- доходов от размещения сумм страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии;

- дотаций федерального бюджета;

- добровольных взносов физических лиц и организаций;

- дохода от размещения (инвестирования) временно свободных средств обязательного пенсионного страхования;

- сумм пеней и иных финансовых санкций;

- других источников, не запрещенных законодательством РФ.

Расходы Пенсионного фонда РФ можно разделить на следующие группы:

- по обязательному пенсионному страхованию;

- по государственному пенсионному обеспечению;

- на дополнительное пенсионное обеспечение;

- на финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности фонда;

- прочие расходы.

Вторым по значению является Фонд социального страхования РФ (ФСС), который представляет собой специализированное финансово-кредитное учреждение при Правительстве РФ.

Фонд социального страхования Российской Федерации – фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и предназначенный для реализации прав граждан на социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей. Следует подчеркнуть, что за счет средств данного фонда финансируется только часть рисков государственного социального страхования. Пенсионное и медицинское страхование, являющиеся частью социального страхования, осуществляется за счет средств других социальных внебюджетных фондов.

Фонд социального страхования был создан 1 января 1991 г. в соответствии с Постановлением СМ РСФСР «О совершенствовании управления и порядка финансирования расходов на социальное страхование трудящихся в РСФСР» от 25 декабря 1990 г. Его денежные средства находятся в государственной собственности и изъятию не подлежат.

Основными задачами Фонда социального страхования РФ являются:

- обеспечение граждан государственными пособиями, санаторно-курортным лечением;

- участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников;

- осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчивость ФСС, разработка совместно с другими заинтересованными ведомствами предложений о размере тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование;

- организация работы по подготовке и повышению квалификации специалистов для системы государственного социального страхования;

- разъяснительная работа среди страхователей и населения о необходимости и целесообразности страхования;

- сотрудничество с аналогичными фондами других государств и международными организациями по вопросам социального страхования.

Бюджет Фонда социального страхования РФ и отчет о его исполнении утверждаются в форме федерального закона. С 2003 г. показатели бюджета этого Фонда, как и других внебюджетных фондов, разрабатываются в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Основными правовыми актами, регулирующими формирование доходной части Фонда социального страхования Российской Федерации является Налоговый кодекс Российской Федерации, а также ежегодно принимаемый федеральный закон о тарифах страховых взносов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

С 2001 г. доходная часть Фонда социального страхования РФ формируется посредством следующих поступлений:

- отчисления от единого социального налога;

- отчисления от единого сельхозналога;

- отчисления от единого налога взимаемого по упрощенной системе налогообложения;

- отчисления от единого налога на вмененный доход;

- страховых взносов субъектов хозяйствования по социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

- средств федерального бюджета для покрытия расходов, связанных с предоставлением льгот лицам, пострадавшим в результате радиационных аварий и их последствий, а также в других установленным законодательством случаях;

- доходы от размещения временно свободных средств Фонда;

- добровольных взносов физических и юридических лиц;

- прочих поступлений.

В соответствии с назначением и задачами Фонда социального страхования его средства направляются на:

- выплату пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет;

- выплату средств на погребение;

- санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей;

- другие цели государственного социального страхования, предусмотренные законодательством (частичное содержание санаториев-профилакториев, санаторных и оздоровительных лагерей для детей и юношества, лечебное (диетическое) питание, частичное финансирование мероприятий по внешкольному обслуживанию детей, оплату проезда к месту лечения и отдыха и др.);

- выплаты от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

- создание резерва для обеспечения финансовой устойчивости ФСС на всех уровнях;

- обеспечение текущей деятельности, содержание аппарата управления ФСС;

- проведение научно-исследовательской работы по вопросам социального страхования и охраны труда;

- участие в финансировании программ международного сотрудничества по вопросам социального страхования.

Фонды обязательного медицинского страхования – денежные фонды, предназначенные для финансирования гарантированной государством медицинской помощи населению. В соответствии со ст. 1 Закона Российской Федерации от 28.06.1991 № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» обязательное медицинское страхование – это составная часть государственного социального страхования, которая обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.

Основное назначение территориальных фондов обязательного медицинского страхования – финансовое обеспечение программ обязательного медицинского страхования в субъектах Российской Федерации. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования предназначен для обеспечения финансовой устойчивости всей системы на основе выравнивания условий финансирования территориальных программ и для финансирования отдельных мероприятий в области обязательного медицинского страхования.

В бюджетном законодательстве фонды обязательного медицинского страхования определены как денежные фонды, в то время как в Законе РФ «О медицинском страховании граждан РФ» Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования определяются как самостоятельные некоммерческие финансово-кредитные учреждения.

Доходная часть Федерального фонда обязательного медицинского страхования с 2001 г. формируется за счет:

- отчислений от единого социального налога;

- отчислений от единого налога взимаемого по упрощенной системе налогообложения;

- отчислений от единого сельхозналога;

- отчислений от единого налога на вмененный доход;

- доходов от размещения временно свободных средств Фонда и нормированного запаса;

- добровольных взносов юридических и физических лиц.

Средства фонда направляются на:

- выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования;

- целевые программы оказания медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (так в 2002 г. была профинансирована целевая программа по охране материнства и детства);

- компьютеризацию системы обязательного медицинского страхования;

- мероприятия по подготовке и переподготовке кадров;

- научные исследования;

- проведение региональных совещаний и конференций, международное сотрудничество, информационно-публицистическую деятельность;

- содержание аппарата Фонда.

Доходы Территориальных фондов формируются за счет:

- отчислений единого социального налога (основная ставка налога с 2005 г. изменена с 3,4% до 2%);

- отчисления от единого налога по специальным режимам налогообложения;

- поступлений из территориальных бюджетов в качестве страховых взносов за неработающее население;

- доходов от размещения временно свободных денежных средств и нормированного страхового запаса;

- поступлений средств из Федерального фонда обязательного медицинского страхования на выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов;

- поступлений из Пенсионного фонда РФ на обязательное медицинское страхование неработающих пенсионеров (с 2003 г.).

Расходы территориальных фондов обязательного медицинского страхования идут на:

- финансирование территориальной программы обязательного медицинского страхования (до 92% общей суммы расходов);

- управление отдельных территориальных фондов (филиалов);

- финансирование отдельных мероприятий в области здравоохранения;

- ведение дела страховых медицинских организаций;

- формирование нормированного страхового запаса.