Понятие и виды административно-правовых норм

Нормы административного права имеют общие свойства и признаки характерные для всех правовых норм (правовых систем), то есть, представляют правила поведения субъектов административного права (граждан, организаций, государственных органов и т.д.). Посредством законодательных, организационных, социальных и других мер, включая меры административного и дисциплинарного воздействия. Однако наличие у административного права своего особого предмета регулирования (как и других отраслей права), порождает особенности административно-правовых норм. Первой такой особенностью является их материальное содержание: - в общем плане; по государственному управлению, общегосударственному контролю и внутриорганизационной деятельности (конечно, одна норма не содержит все три функции). Следующая особенность состоит в методе воздействия одного субъекта отношений на другой, поэтому основанию существуют нормы: обязывающие, запрещающие, управомачивающие, поощрительные.

Таким образом, административно-правовая норма – это норма права, регулирующая от­ношения в сфере государственного управления, государственной службы, осуществлении контрольно-надзорных функций, а также отношения внутриорганизационного характера.

Целью (особенностью) административно-правовых норм являются:

обеспечение органи­зации и упорядочение функционирования всей системы исполнительной власти;

административно-правовые нормы определяют должное поведение всех лиц и организаций, действующих в сфере государственного управления;

предназначение административно-правовых норм заключается, прежде всего, в обеспечении эффективной реализации конституционного назначения исполнительной власти;

определение границы должного поведения в сфере государственного уп­равления, административно-правовые нормы устанавливают и обеспечивают режим законности и государственной дисциплины в общественных отношени­ях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;

с помощью административно-правовых норм обеспечивается урегулированность, таких общественных отношений, как финансовые, земельные, трудо­вые и другие(например, осуществление управления в сфере земельного кадастра, управление финансами по основным направлениям государственной деятельности, пенсионным фондом и др.);

административно-правовые нормы часто устанавливаются в процессе реализации исполнительной власти.

Административная ответственность, является юридическим средством зашиты, от посягательств на административно-правовые нормы;

Административно-правовая норма, так же как и нормы других отраслей права, имеет свою структуру (внутреннее строение).

Составляющими частями (элементами) административно-правовой нормы являются:

гипотеза - условия применения административно-правовой нормы;

диспозиция - предписания, запреты и дозволения (описательная часть нормы, то есть, её содержание);

санкция - меры административного или дисциплинарного воздействия (как в качестве наказания, так и поощрения).

Для структуры административно-правовых норм характерны следующие особенности:

1. Не во всех случаях четко выражена гипотеза (наиболее четко в КаАП РФ), В некоторых случаях она излагается в виде юридических фактов (например, достижение определенного возраста, совершение административного правонарушения и т. п.);

2. Многие административно-правовые нормы в своей структуре не содержат санкций, в этих случаях санкции помещены в другом акте. Например, админи­стративно-правовые нормы, регулирующие управленческую деятельность, ис­ходят из того, что отношения между вышестоящими и нижестоящими админи­стративно-управленческими работниками строятся на началах дисциплинарной власти. В данном случае санкции содержатся в нормах общего характера, кото­рые относятся к институту государственной службы. В нормах, предусматри­вающих конкретные составы административных правонарушений, закреплены конкретные административные санкции (в КоАП РФ);

3. Для административно-правовых санкций свойственно многообразие: ад­министративные, дисциплинарные, административно-материальные, административно-процессуальные. В свою очередь, каждая из этих санкций ох­ватывает конкретные, например, административные санкции включают в себя: восемь мер наказания, десятки мер пресечения и т.д.

4.Санкции в административном праве разделяют на абсолютно-определенные (например, большинство дисциплинарных санкций - выговор, увольнение от должности и т.д.) и относительно-определенные (меры админи­стративного наказания - штраф, административный арест и др.

Санкции различают как, административные, дисциплинарные, административно-материальные, административно-процессуальные. Например, административные санкции, это, административные наказания (например, административный арест) или десятки мер пресечения; дисциплинарные взыскания и т.д.

По конкретному содержанию и регулированию общественных отношений все нормы административного права делятся на:

общие - нормы, регулирующие общественные отношения общего харак­тера (для всех сфер и отраслей);

особенные и специальные - нормы, регулирующие общественные отношения в кон­кретной отрасли или сфере управления (в сфере образования, обороне, таможенного дела, охране государственной границы и других; например в условиях военного положения; обеспечении режима государственной границы и т.д.)

По предмету регулирования различаются:

материальные нормы, которые юридически закрепляют комплекс обя­занностей и прав, а также ответственность участников управленческих отноше­ний, регулируемых административным правом, то есть фактически их администра­тивно-правовой статус;

процессуальные нормы, определяют методы (способы, порядок, процедуры) деятельности по реализации государственного управления и регла­ментирующие управленческие отношения.(например, административное производство, регистрационное производство или разрешительно -лицензионное, административное правотворчество, административное судопроизводство).

Например, в соответствии с Федеральным законом от 30.12.99г. «Об обороне» ст.8 (функции организаций и обязанности их должностных лиц в области обороны) п. 5 предписывает (независимо от форм собственности) исполнять военно-транспортную обязанность. В реализации этой обязывающей нормы издан Указ Президента РФ №1175 от 2.10.98г и Приказ МО РФ от31.12.99г №628 объявляющее «Положение о военно-транспортной обязанности». Регистрации подлежат: легковые автомобили повышенной проходимости (полноприводные); автокраны, прицепы на шасси грузовых автомобилей, автоблоки и мотоциклы тяжелого класса с коляской принадлежащие физическим лицам, регистрацию необходимо производить в ГИБДД.

Процессуальные нормы не отделены от норм материальных, если, конечно, они не выделены в отдельный нормативный акт. В этой связи процессуальные нормы можно разделить на две группы: 1) административные нормы обеспечивающие порядок реализации норм о государственном управлении, внутриорганизационной деятельности, контрольной и надзорной деятельности; и 2) процессуальные нормы обеспечивающие рассмотрение дел о правонарушениях в институтах: о порядке рассмотрения заявлений, предложений и жалоб(есть специальный закон); нормы о порядке привлечения к дисциплинарной ответственности и нормы о рассмотрения дел об административной ответственности (в КоАП РФ и других актах).

По предмету воздействия на субъекты административного права вы­деляют:

1. обязывающие нормы, предписывающие совершать определенные дей­ствия (гражданам, органам государственного управления, должностным лицам и др.). Содержащиеся в таких нормах указания, могут быть выражены как обяза­тельное предписание.

2. запрещающие нормы (запреты ), предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в определенных условиях. Запреты могут носить общий или специальный характер. Примером запрета общего характера является запрещение действий (или бездействии, подпадающих под признаки административного правонарушения). Запрещение применения специальных средств(резиновых палок) и огнестрельного оружия милицией в отношении женщин и несовершеннолетних – пример специального запрета.

3. уполномочивающие (управомачивающие) или дозволительные (диспозитивные) нормы, в которых выражается возможность адресата дейст­вовать в рамках установленных требований (действовать по своему усмотрению или воздержаться); Их очень много в должностных инструкциях, в Положениях об органах. Например в Положении о Министерстве образования и науки РФ).

4. стимулирующие (поощрительные) нормы, которые обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воз­действия должное поведение участников регулируемых управленческих обще­ственных отношений (например, установление налоговых льгот, льготное кре­дитование и т.д.).

5. рекомендательные нормы, которые носят рекомендательный характер. Рекомендательные нормы чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований. Однако рекомендации иногда содержатся в нормативных актах, адресованных нижестоящим субъектам исполнительной власти или подведомственным объедине­ниям.

По адресату могут быть отмечены нормы, регламентирующие:

организацию и деятельность механизма исполнительной власти, то есть раз­личных звеньев аппарата государственного управления;

административно-правовой статус государственных служащих, работ­ников управленческого аппарата;

вопросы организации и деятельности государственных предприятий и учреждений;

административно-правовой статус общественных объединений;

отдельные стороны функционирования различных коммерческих структур;

административно-правовой статус гражданина.

В зависимости от предела действия административно-правовые нормы бывают:

а) по территориальному масштабу:

территориальные нормы, действующие в границах государства, государственно-территориальных образований (например, нормы Кодекса об адми­нистративных правонарушениях - общегосударственные, но правила охоты, ус­тановленные местными органами, действуют в границах территории);

межтерриториальные нормы, действующие в границах нескольких государственно-территориальных (административно-территориальных) образований (например, акты в условиях чрезвычайного положения, которые могут действовать в указанных территориальных масштабах).

б) по действию во времени:

срочные нормы, для которых определен срок действия(месяц, полгода,1год 2,3 и т.д. года);

бессрочные нормы без указания срока действия, то есть до официальной отмены компетентных органов.

в) по кругу лиц:

нормы, действие которых связано с распространением устанавливаемых правил либо на всех (например, порядок уплаты налогов для всех юридических лиц), либо на отдельных юридических лиц (например, порядок уплаты налогов страховыми организациями);

нормы, действие которых связано с распространением устанавливаемых правил либо на всех граждан, либо на отдельные их группы (распространение льгот в осуществлении кредитования жилищного строительства на военнослужащих; ветеранов; пенсионеров).

С учетом федеративного устройства России административно-правовые нормы подразделяются на: - общефедеральные и устанавливаемые субъектами федерации. Например, Кодекс РФ «Об административных правонарушениях» предусматривает принятие Кодекса в субъектах РФ, но при определённых условиях(наказание, только- предупреждение и штраф при том,что он не может превышать от 1/10 до 100 минимальных размера оплаты труда (МРОТ-800 руб. на 2006г), а равно до десятикратной величены стоимости похищенного имуществ, либо незаконного дохода.

5. Административно-правовые отношения, общественные отношения, регулируемые нормами административного права, в рамках предмета регулирования. Реальность правовой нормы состоит в том, что она конкретно регулирует правоотношения и становится её видимой формой действия и существования. И поэтому нельзя считать правоотношения составной частью нормы, которая представлена умозрительно(или идеально). Они возникают по поводу конкретных действий. В тоже время правоотношения не могут возникнуть без соответствующей правовой нормы.

Административные правоотношения можно охарактеризовать как правоотношения организационные(в преобладающей части) обеспечивая условия(производства), согласования деятельности людей, координацию, охрану порядка и безопасности и т.д.

Для административно-правовых отношений характерными являются сле­дующие особенности:

одной из сторон данных отношений всегда является соответствующий орган исполнительной власти или его должностное лицо, наделенное управлен­ческими полномочиями;

одна из сторон административно-правовых отношений принимает ре­шение (издает предписание) и может применить принуждение в отношении другой, поскольку наделена соответствующими государственно-властными полномочиями;

многие органы исполнительной власти и их должностные лица облада­ют правом издания нормативных актов, действуя по поручению государства;

административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон, но согласие (желание) второй стороны не является обязатель­ным;

споры, которые могут возникать между участниками административно-правовых отношений, разрешаются в большинстве случаев в административном (несудебном) порядке - путем непосредственно юридически властного и одно­стороннего распоряжения уполномоченного на то органа исполнительной вла­сти;

в случае нарушения одной из сторон нормативных требований она несет ответственность перед государством в лице его органов.

При том необходимо отметить, что отношения могут и не возникнуть до определённых ситуаций (или времени), но они носят регулятивный характер, в качестве предупреждения, планирования, предвидения, упреждение событий и принятия определённых мер (например, режим военного или чрезвычайного положения. чрезвычайных ситуаций и т.д.).

Элементами административно-правовых отношений являются субъекты (участники), объекты (то, по поводу чего возникли отношения) и юридические факты. Круг участников административных правоотношений обусловлен предметом отрасли, а точнее всеобъемлемости и универсальности предмета регулирования. Хозяйственная, социальная, правоохранительная сферы деятельности в той или иной степени регулируется нормами административного права. В этот же круг входят не только в общем- физические и юридические лица, но и отдельные группы:рабочие, служащие,учащиеся, пенсионеры, военнослужащие, сами органы государственного управления и т.д. Организации (юридические лица)- как субъекты административных отношений объединяют: государственные органы, и их структурные подразделения, общественные объединения, предприятия и учреждения, независимо от форм собственности, и все другие законно созданные организации, по вопросам контроля, делопроизводства, бухгалтерского учёта, налогов и т.д.

Субъект административно-правовых отношений, тот, кто наделен государственно-властными полномочиями и на кого административно-правовыми нормами возложены определенные обязанности по осуществлению управленческих функций.

Субъекты административно-правовых отношений:

государственные органы и их структурные подразделения;

предприятия, учреждения;

общественные (негосударственные) объединения;

служащие государственных органов и организаций; общественных и религиозных объ­единений и групп;

представители общественных формирований, наделенные админист­ративными правами и обязанностями;

граждане РФ;

иностранные граждане и лица без гражданства.

Общим объектом регулирования административно-правовыми нормами яв­ляются, общественные отношения, возникающие в процессе осуществления ис­полнительной власти, а непосредственным объектом - поведение субъектов.

Не могут возникнуть административные правоотношения между гражданином и гражданином или общественная организация и общественная организация, так как, между ними нет элемента управления, эти отношения регулируются другими отраслями права. При равенстве прав не могут возникнуть управленческие правоотношения.

Основанием возникновения, изменения и прекращения правоотношений выступают юридические факты, с наличием которых законодатель свя­зывает возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений. В качестве юридических фактов выступают, как правило, действия,а в некоторых случаях – события. Действия являются результатом активного волеизъявления субъекта. Различают действия правомерные, то есть соответствующие требованиям административно-правовых норм и неправо­мерные, нарушающие их. События - явления, не зависящие от воли людей (смерть, стихийное бедствие и т. п.).

Защита административно-правовых отношений. Правоотношения в большинстве возникают из правомерных действий субъектов административного права, но иногда они могут возникнуть из-за правонарушений (между милиционером и гражданином допустившим правонарушение) И здесь речь идёт о защите и тех и других. То есть они должны возникать и прекращаться на основе и с точностью с законодательством. Например, меры пресечения (как одна из мер принуждения) в соответствии с процессуальными правилами - привод, задержание и т.д.).Законодательством установлено два способа защиты административно-правовых отношений- административный и судебный. Административный предусматривает, рассмотрение должностными лицами заявлений и жалоб и проходит в системе властей, а так же уполномоченными на то органами в порядке подчинённости. Судебный порядок защиты предусматривает рассмотрение жалобы, на любые действия и решения должностных лиц. Рассматриваться в судебном порядке, предусмотренный ст.46 Конституции РФ. Данный конституционный принцип реализован в Федеральном законе «об обжаловании в суд действий и решений нарушающих права и свободы граждан».

6. Система административного права состоит из отдельных админист­ративных норм права, институтов и подотраслей права, тесно взаимосвязанных между собой.

Система административного права делится на общую, особенную и специальная части. Общая включает в себя нормы, охватывающие понятие управление в целом; субъекты административных правоотношений, а особен­ная и специальная части состоят из норм, действующих в пределах отдельных сфер деятельно­сти исполнительной власти (экономика, управление сферами и отраслями, органы государственного управления и их полномочия; административное регулирование в сфере порядка и безопасности).

Общая часть включает в себя институты:

устанавливающие административно-правовой статус граждан /инди­видуальных субъектов права/ и негосударственных организаций;

основы организации и деятельности исполнительной власти /аппарата государственного управления/;

правоохранительная деятельность обеспечивающая законность и дисциплину в деятельности исполнительной власти;

принуждение и основания административной (дисциплинарной)ответственности по административному праву.

Особенная часть:

организационно- хозяйственную деятельность;

социально-экономическую, социально-культурную деятельность;

деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экономических и иных внешних связей.

Специальная часть включает институты, регулирующие:

-деятельность по обеспечению безопасности граждан, общества и государства, а также ад­министративно-политическую деятельность.

7. Источники административного права. Под источниками административного права обычно понимаются внешние формы выражения административно-правовых норм. Такого рода нормы со­держатся не только в чисто административно-правовых актах (например, в «ко­дексе об административных правонарушениях», в «положениях о министерствах» и других органах исполнительной власти, в издаваемых ими нормативных актах, но и в более политически и юридически значимых правовых актах - в Кон­ституции РФ, конституциях республик в составе РФ, в фе­деральных конституционных законах, федеральных законах, нормативных ука­зах Президента России.

Рассмотрим последовательно основные источники административного права и их основные особенности.

Акты федеральных органов подразделяются на Законы РФ и подзаконные федеральные акты.

Законы РФ: Конституция РФ. Конституция обладает высшей юридической силой и является базой текущего законодательства;

акты Федерального Собрания РФ(декларации, положения, постановление);

федеральные конституционные законы - основные законы, которые со­держат нормы, устанавливающие систему органов государственного управле­ния, определяют круг прав и обязанностей граждан и общественных организа­ций, (закон считается принятым если за него проголосовало ¾ голосов членов Совета Федерации и не менее2/3голосов Государственной Думы. Например; Федеральный конституционный закон «о военном положении»;

федеральные законы (принимаются большинством голосов, если иное не предусмотрено Конституцией), издаваемые в порядке текущего законодательства. Регулируют различные стороны общественной и хозяйственной жизни. Могут быть изданы в виде основ законодательства об административных правонару­шениях, законов о конкретных органах управления, кодексов /Кодекс РФ об адми­нистративных правонарушениях/ и других зако­нов, в которых наряду с административным правом содержатся иные нормы права.

Подзаконные федеральные акты: - указы и распоряжения Президента РФ;

- постановления и распоряжения Правительства РФ;

- нормативные акты федеральных министерств и других центральных органов (приказы, постановления, инструкции, рекомендации, правила) иных федеральных органов исполни­тельной власти и руководителей федеральных предприятий, учреждений.

Акты субъектов РФ подразделяются на законы и подзаконные акты субъектов Федерации.

Законы субъектов Федерации:

- конституции, уставы субъектов Федерации – основные законы;

- законы субъектов федерации.

Подзаконные акты субъектов Российской Федерации:

- указы, распоряжения Президентов (губернаторов, главы администрации, мэра);

- постановления, распоряжения правительств субъектов Федерации;

- приказы, постановления министерств субъектов Федерации;

-приказы, постановления иных органов субъектов Федерации, руко­водителей учреждений субъектов Федерации.

Акты органов местного само­управления - нормативные акты местной администрации, которые действуют только на территории, города, городского района, закрытого административно-территориального объединения, сельского района и местности (дачные поселения, курорты, деревни, хутора) и т.д. К ним относятся распоряжения и решения.

Положения, самая многочисленная и распространённая форма нормативных актов, наделяющая функциями, целями, задачами и полномочиями органы государственной власти (Положение о Министерстве культуры и массовых коммуникаций; Положение о Федеральном агентстве по промышленности и др.)

Уставы по своему удельному весу занимают второе место после положений. По действующему законодательству все организации должны иметь устав, который является учредительным документом, определяющий административно-правовой статус организации.

Инструкции и правила содержат общие разъяснения и многочисленные правила, которые издаются с целью урегулирования тех вопросов которые не урегулированы (и невозможно урегулировать) в законодательстве.

Одним из видов систематизации административного законодательства, как и в других отраслях права, является- кодификация, инкорпорация(сборники нормативных актов, и хронологические издания).

Международные акты (договора, соглашения, конвенции, контракт, нота, пакт, декларация, протокол и т.д. (например, меморандум, трактат). Все названные документы согласно ФЗ «о праве международных договорах» называется- договором. Поскольку Россия, став самостоятельным государством, стала и субъек­том международного права - правопреемницей Советского Союза в том числе в отношении международных договорах, в Конститу­ции страны (ст. 15 часть 4) закреплено, что «общепризнанные принципы и нормы меж­дународного права и международные договоры составляют часть ее правовой системы».

Источниками других отраслей права тоже являются вышеназванные акты.

Однако из всех источников права, необходимо, выделять акты которые регулируют в чистом виде определённый круг однородных отношений (предмет регулирования), которые образуют ту или иную отрасль права. Например, Кодекс РФ «Об административных правонарушениях», является источником административного права. Уголовный кодекс РФ- источником уголовного права. В тоже время, многие нормы других законодательных актов (источники права) регулируют в комплексе какую либо сферу государственной деятельности. Поэтому источником права здесь будет не сам закон (хотя он в целом может составлять какую-либо отрасль), а только нормы (норма) акта. Например, Таможенный кодекс РФ регулирует правоотношения в сфере перемещения товаров и транспортных средств через таможенную территорию и таможенную границу в целом будет составлять таможенное право (таможенное законодательство). Однако отдельные нормы кодекса регулируют другие правоотношения, которые будут являться источниками других отраслей права и в частности административного. Например, полномочия и деятельность таможенных органов является сферой управления и относится к административному праву. Таким образом, Таможенный кодекс РФ, а точнее его нормы, тоже будут являться источником административного права, как и других отраслей права. Или можно сказать, что таможенное право является комплексной отраслью права. Это будет касаться и закона «об обороне», «охране государственной границы», «о статусе военнослужащего», «о безопасности» и многих других нормы которых регулируют различные правоотношения (административные- управление, государственную службу, контроль, административный надзор; трудовые; гражданско-правовые; финансовые, таможенные правила и т.д.).

Первой стадией процесса принятия административных актов, является п равовая инициатива (право законодательной инициативы).Акт принимается, если есть фактические и юри­дические основания. Основанием для принятия или отмены акта может быть инициатива субъекта исполнительной власти, поручение вышестоящего органа, обращение организации, заявление гражданина, иные ситуации и вари­анты правового воздействия. В процессе анализа ситуации выясняется факти­ческое положение дел, возможные варианты решения возникающих вопросов; подготовка проекта. Разработка проекта возлагается на орган, структурное под­разделение, должностное лицо, которым необходимо решение конкретного во­проса или выработка нормативного положения на определенный срок. Проект акта подлежит обсуждению, согласованию и считается согласованным при на­личии виз руководителей органов исполнительной власти.

Второй стадией процесса принятия административных актов является принятие решения. Она включает в себя:

- возможное обсуждение и обязательное голосование в коллегиальных ор­ганах. Иногда решения принимаются путем опроса. Большинство правовых ак­тов принимается единолично;

- внесение изменений в проект. Проект может быть признан негодным, что предполагает разработку нового, с учетом замечаний и требований, выдви­нутых в процессе обсуждения и согласования;

оформление решения. Оформление решения заключается в окончательном редактировании, подписании административного акта, присвоении порядкового номера и т.д.

Ведомственные нормативные акты, которые затрагивают права, свободы и за­конные интересы граждан или носят межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ.

Целью государственной регистрации является проверка правового акта с точки зрения соответствия закону. В субъектах РФ осуществляется прокурорский надзор за исполнением федерального законодательства, а так же осуществляются другие формы контроля и надзора (см. правоохранительная деятельность).

Доведение решения до сведения исполнителей заинтересованных лиц осуществляется путем персонального ознакомления /устно, высылки копий, ознакомлением под расписку/, опубликования в средствах массовой информации, в специальных изданиях /сборниках, бюллетенях, газетах, журналах/. В соот­ветствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763 акты Президента РФ и акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и Собрании законодательства РФ в те­чение десяти дней после дня их подписания, а нормативные правовые акты фе­деральных органов исполнительной власти подлежат официальному опублико­ванию в газете "Российские вести" в течение десяти дней после дня их регист­рации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполни­тельной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Пре­зидента РФ.