Глава II. Сложность утверждения расходов

Виды бюджетной документации. Утверждение расходов отражается в комплексе документов. Они включают годо­вой закон о финансах (§ 1), дополнительные документы к закону (§ 2), декрет о распределении, детализирующий закон (§ 3). Но эти классические представления могут быть резко изменены, если более общий характер получит тех­ника рационализации бюджетного выбора (§ 4).

§ 1. ГОДОВОЙ ЗАКОН О ФИНАНСАХ

Публикация текста годового закона о финансах в «Жур-наль оффисиель» («Официальном вестнике») регламенти­руется ст. 31 ордонанса от 2 января 1959 года. Чтобы луч­ше усвоить эту форму, следует ознакомиться с законом в том виде, как он публикуется в «Журналь оффисиель» в последние дни декабря каждого года.

В соответствии со ст. 31 ордонанса от 2 января 1959 года текст закона делится на две части. Первая часть закона о финансах устанавливает общие условия бюджетного рав­новесия. Она состоит из трех разделов.

Раздел I утверждает источники государственных средств и определяет пути и способы, обеспечивающие финансовое равновесие (сбалансированный бюджет). Именно здесь в ст. 1 утверждаются существующие налоги и содержится запрещение взыскивать пеутвержденные налоги либо не взыскивать утвержденные налоги под страхом признания этих действий должностным преступлением. В этой же статье могут быть установлены новые налоги.

Раздел II содержит указания, относящиеся к расходам, и утверждает государственные расходы на текущий год.

Раздел III содержит нормы, относящиеся к сбаланси­рованности бюджета, и устанавливает предельные суммы укрупненных видов безвозвратных расходов (обычные гражданские расходы, расходы по капиталовложениям, военные расходы, возмещение военного ущерба) по общему бюджету, счета специального назначения, присоединенные

бюджеты, а также таблицу операций по безвозвратным рас­ходам, отражаемую на специальных счетах. В этом разделе содержится также утверждение общей суммы выпуска государственного займа, предназначенного для покрытия всех расходов казначейства.

Первая часть закона о финансах содержит, таким обра­зом, утверждение и оценку ресурсов, что определяет пре­дельные суммы по основным видам расходов и возмож­ность сбалансированности бюджета. При этом различаются безвозвратные операции общего бюджета, присоединенных бюджетов и некоторых счетов специального назначения, а также операции возвратного характера по специальным счетам казначейства. Это значит, что первая часть закона о финансах определяет все возможности покрытия расхо­дов. Поэтому ст. 40 ордонанса от 2 января 1959 года пред­писывает необходимость утверждения Национальной ас­самблеей первой части до того, как она начнет утверждение второй части.

Под названием «Средства государственных органов и специальные указания» вторая часть закона о финансах утверждает расходы, то есть те финансовые средства, которые предоставляются государственным органам для их деятельности. Эта часть содержит два раздела.

Раздел I устанавливает общие размеры кредитов, откры­ваемых на данный год по постоянным расходам общего бюджета (по общему бюджету 1974 года 204 млрд. франков из 225 млрд. франков безвозвратных расходов). Что же касается утверждения новых расходов, кредиты распре­деляются по следующим разделам:

раздел I — государственный долг;

раздел II — органы власти;

раздел III — средства государственных учреждений;

раздел IV — участие государства;

раздел V — прямые капиталовложения;

раздел VI — капиталовложения, осуществляемые с по­мощью государства;

раздел VII — расходы по возмещению военного ущерба.

Кредиты, распределенные по разделам, затем распре­деляются по министерствам в специальном приложении (приложение В).

Здесь же утверждаются кредиты по присоединенным бюджетам и по специальным счетам казначейства с разли­чением постоянных расходов и утверждением новых.

Наконец, расходы по утвержденным программам пере­группировываются по их срокам.

Некоторые нормы временного характера также могут быть включены в этот раздел.

Раздел II второй части закона о финансах включает нормы финансового или налогового характера, которые могут быть включены в закон о финансах и утверждены в установленном законом ускоренном порядке, если эти нормы касаются налогов, информации и контроля парла­мента над финансами или имущественной ответственности государственных служащих.

Таким образом, закон о финансах устанавливает только общие суммы, не детализируя их по параграфам. Поэтому он нуждается в дополнении его соответствующими прило­жениями.

§ 2. ПРИЛОЖЕНИЯ И ДОКУМЕНТЫ

Детализация утвержденных сумм. Суммы, утвержден­ные законом о финансах, детализируются в ряде доку­ментов. Ст. 32 ордонанса предписывает, что к проекту годо­вого закона о финансах должно быть приложено определен­ное число документов. Это прежде всего приложение к зако­ну о финансах, которое публикуется затем в «Журналь оффисиель». Есть и другие документы, прилагаемые к про­екту закона, которые в «Журналь оффисиель» не публи­куются.

Приложения к закону о финансах обозначаются буква­ми алфавита. Их порядок изменяется в зависимости от года. Однако мало-помалу в представлении этих приложений установилась известная стабильность. По закону о финан­сах 1974 года предусмотрены следующие приложения.

Приложение А. Таблица, в которой указываются средства, то есть подробная оценка различных катего­рий средств (налоги и доходы от монополий, промышленные и торговые доходы, доходы от государственных имуществ, от производства различных товаров, исключительные сред­ства, благотворительные фонды, доходы по присоединен­ным бюджетам, доходы по специальным счетам казначей­ства).

Приложение Б. Распределение по назначению и по министерствам кредитов, предназначенных для обычных гражданских расходов.

Приложение В. Распределение по назначению и по министерствам утвержденных программ и кредитов, используемых для капитальных расходов по гражданским службам.

Приложение Г. Таблица по графам и парагра­фам кредитов, которые будут открыты в 1975 году.

Приложение Д. Таблица неналоговых сборов, взыскание которых утверждается каждый год. Эта табли­ца указывает назначение сбора, организацию, в пользу которой сбор взыскивается, распределение его, законо­дательные и иные нормативные акты, устанавливающие сбор, поступления в прошедшем году и оценку размеров в будущем.

Приложение Е. Таблица расходов, к которым применяется правило об оценочных кредитах. Речь идет о кредитах, которые не являются ограниченными и легко могут быть превышены (понятие оценочных кредитов будет рассмотрено в шестой части настоящей работы).

Приложение Ж. Таблица расходов, к которым применяется правило о предварительных кредитах. Речь идет о расходах, оценка которых невозможна и которые также легко могут быть превышены (понятие предвари­тельных кредитов будет уточнено в шестой части настоя­щей работы).

Приложение 3. Таблица расходов, которые мо­гут дать основание для переноса кредита па следующий год. Приложение И. Таблица распределения между министерствами утвержденных средств по программам, осуществляемым в 1974 году с использованием фонда опера­ций, связанных с конъюнктурой. Это приложение появи­лось вместе с законом о финансах 1970 года. В соответст­вии с ним устанавливается дотация, которая может быть использована и передана различным министерствам толь­ко в том случае, когда этого требует конъюнктура, и на основании правительственного решения, принятого после консультаций с финансовой комиссией парла­мента.

Помимо приложении, публикуемых в «Журналь оффи-снель», вместе с законом о финансах на основании ст. 32 ордонанса от 2 января 1959 года прилагаются и другие документы, предназначенные для информации парламента. Вместе с проектом закона о финансах они публикуются в синих обложках («Журналь оффисиель» их не публикует)

и составляют то, что называют бюджетными «синьками», являясь частью огромной массы документов, состоящих более чем из 300 брошюр и почти 30 тысяч страниц. Если бы их сложить, они достигли бы второго этажа здания. Они предназначены для информации парламентариев. Среди этих «синек» различают общие брошюры и брошюры, касаю­щиеся отдельных министерств.

Среди общих брошюр следует упомянуть, помимо самого проекта закона о финансах, экономический и финансовый доклады, которые в соответствии со ст. 32 ордонанса опре­деляют экономическое и финансовое равновесие, содержат данные о достигнутых результатах и перспективы на буду­щее. Этот документ имеет целью связать утверждение бюд­жета с экономическим состоянием и обосновать финансовую политику, выражением которой является закон о финансах, данными об экономической конъюнктуре. Сам доклад также сопровождается такими приложениями, как, например, предполагаемое финансовое состояние нации, основные экономические гипотезы на будущий год, доклад о финан­совом состоянии нации, доклад совета директоров и т. п.

Среди общих брошюр можно найти таблицу оценки средств, которая объясняет принципы оценки доходов и методы, посредством которых обеспечивается реальность будущих доходов. Ордонанс от 2 января 1959 года преду­сматривает также предоставление документа, определяю­щего на будущие годы последовательность платежей, свя­занных с утвержденными программами.

Документ, который называют социальным бюджетом нации, группирует все расходы, бюджетные и небюджет­ные, относящиеся к социальным нуждам, с включением расходов на оборудование.

Следует также указать на новеллу, содержавшуюся в законе о финансах 1964 года, в соответствии с которой была установлена обязательность представления докумен­тов, посвященных регионализации бюджета в части расхо­дов на оборудование. Здесь имеется в виду распределение по регионам программы государственных капиталовложе­ний. Этот документ составляется в соответствии с перспек­тивами политики развития территории. Начиная с 1966 года в одном и том же документе представляется доклад о выпол­нении плана и доклад о регионализации бюджета капита­ловложений. Этот документ представляет интересное новше-

ство. Он должен использовать финансовые усилия, пре­дусмотренные государственным бюджетом, для выполнения основных предписаний плана. Французская цептралистская традиция усиливает тенденцию технических служб думать о расходах только в связи со сферой приложения средств (дороги, мосты, школы, больницы и т. д.), а не в соответ­ствии с географическим размещением. Поэтому потребо­вались большие усилия, чтобы добиться регионализации расходов на оборудование. Не все кредиты, предназначен­ные на эти расходы, могут распределяться по регионам, некоторые из них не могут быть локализованы (кредиты, предназначенные на научные исследования, средства связи международного характера, дотации на непредвиденные расходы и т. п.).

Несмотря на трудности и новизну поставленной цели, прилагаемый к проекту документ о регионализации бюдже­та на оборудование содержит интересные разъяснения, свя­занные с локализацией расходов по следующим секторам: индустриализация, улучшение сельскохозяйственных зе­мель, культурное, санитарное и социальное оборудование, средства сообщения, почта и телекоммуникации, научные исследования, туризм. Этот документ с каждым годом рас­ширяется и содержит интересные данные об исполнении местных бюджетов, экономические и политические данные о развитии отдельных районов. Поскольку такой документ подготовляется к печати Управлением по совершенствова­нию территориального развития и региональных действий, то эти аспекты в настоящее время включаются в процесс подготовки бюджета. Так, проекты капиталовложений, опирающиеся на данные этого управления, имеют гораздо большие шансы быть утвержденными, поскольку на язык бюджетных ассигнований будут переведены перспективы региональных программ развития.

Помимо общих брошюр, «синьки» включают также брошюры отдельных министерств. По каждому министер­ству представляется таблица, перечисляющая кредиты, утвержденные на год, предшествующий году, на который принимается закон о финансах, а также содержится анализ мероприятий, покрывающихся обыкновенными расходами, и осуществления программ за счет капитальных расходов. Наконец, каждая министерская «синька» содержит таблицу со сведениями о создании, изменении и ликвидации долж­ностей.

Эти «синьки» дополняются желтыми брошюрами, кото­рые содержат данные лишь об обычных расходах и распре­деление по главам и параграфам постоянных расходов и новых мероприятий. Они могут составляться только в соответствии с декретом о распределении.

Среди бюджетных документов нужно упомянуть и «зеле­ные», которые используются вспомогательными службами для детализации утвержденных кредитов по главам, статьям и параграфам с учетом постоянных расходов, новых меро­приятий и изменений, внесенных парламентом в правитель­ственные проекты. Эти документы применяют указатель, основанный на видах государственных органов и выполняе­мых ими функций, и экономический указатель, классифи­цирующий расходы по их экономическому характеру. «Зеленые» документы являются основой подготовки бюджета на будущий год. Они представляются только в мае рас­сматриваемого года. Именно в зеленых обложках публикует­ся сейчас документ, называемый «функциональным бюд­жетом». Этот документ, публикация которого началась в 1957 году, дает возможность более четко судить о стоимо­сти и результативности деятельности государственных учре­ждений, показывая распределение расходов но основным функциям государства в соответствии с американской и нидерландской практикой. Указанный документ под­вергался различным изменениям. В настоящее время в «функциональном бюджете» различают десять его основ­ных функций:

1) органы государственной власти и общего управления;

2) образование и культура;

3) социальный сектор, здравоохранение, труд;

4) сельское хозяйство и земельное устройство;

5) жилища и городское благоустройство;

6) транспорт и связь;

7) промышленность и выполнение работ;

8) иностранные дела;

9) оборона;

10) расходы, не связанные с функциями, и нераспреде­
ленные дотации.

Внутри каждой функции выделяются подфункции.

В рассматриваемом документе на данный и предшествую­щий годы указывается размер расходов на каждую из под­функций и процентное отношение этого расхода к общей сумме расходов. В документе приводятся также показатели

изменений расходов по сравнению с предшествующим годом. Этот «функциональный бюджет» дает возможность прово­дить достаточно тонкий анализ политики государства.

Однако интерес к «функциональному бюджету» в извест­ной мере ослабляется созданием в некоторых министерствах «белых» документов. Это «бюджет программ», который в соответствии с политикой, называемой «рационализация бюджетного выбора», устанавливает цели министерств, действия, которые должны быть направлены на достижение цели, программы, ориентирующие эти действия, а также предназначенные для этого средства. Министерства обо­рудования, народного образования, транспорта, следуя несколько различающимся моделям, создали свои бюд­жетные программы, которые в принципе должны принять в ближайшем будущем все министерства.

«Бюджет программ» дает возможность органам, прини­мающим решения, более рационально распределить бюд­жетные ресурсы и лучше следить за их использованием. Но с точки зрения юридической силы эти «белые» документы имеют только информационное значение. Иное значение имеют декреты о распределении.

§ 3. ДЕКРЕТ О РАСПРЕДЕЛЕНИИ

Закон о финансах содержит только общие суммы пред­полагаемых расходов по министерствам и по разделам. Рас­пределение по главам, включающее только расходы одного и того же характера и того же назначения, содержится в де­кретах о распределении, которые печатаются в «Журналь оффисиель» после опубликования закона о финансах. Ст. 43 ордонанса от 2 января 1959 года предусматривает, что «после опубликования годового закона о финансах прави­тельство издает декрет о распределении по главам кредитов для каждого министерства. Глава включает расходы госу­дарственного органа или совокупности органов в соответ­ствии с характером и назначением расходов. Точно так же происходит распределение кредитов по счетам и операций специальных счетов казначейства». Таким образом декрет детализирует общую сумму утвержденных расходов, со­держащуюся в законе о финансах.

Внутри главы кредиты распределяются по статьям и параграфам. Это распределение публикуется, как было ска­зано выше, в «зеленых» бюджетных документах.

Декреты о распределении могут вносить изменения по отношению к размерам дотации предыдущего года только в той мере, в какой это изменение было предложено прави­тельством, обсуждено и утверждено парламентом. Дота­ции, которые, таким образом, зафиксированы в декрете о распределении, связывают правительство. Последнее, как правило, не может их изменять. Но при наличии некоторых условии оно лишь связано, но не сковано и может освобо­диться от этих пут. Однако классическое представление о бюджете может оказаться подорванным, если техника рацио­нализации бюджетного выбора получит в дальнейшем все­общее распространение.

§ 4. РАЦИОНАЛИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОГО ВЫБОРА

Эволюция государственных финансов в последние годы вызвала беспокойство, которое повлекло за собой пересмотр классической бюджетной процедуры. С одной стороны, рост потребностей государства превышает рост национального продукта н рискует повлечь за собой налоговый пресс, пре­вышающий возможности экономики. Прежде чем требовать, чтобы экономика взяла на себя это постоянно растущее бремя, следует более, чем когда бы то ни было прежде, убе­диться в том, что все государственные расходы действитель­но необходимы. С другой стороны, всевозрастающая роль постоянных расходов отодвигает на второй план инициа­тиву правительства и требует более сложной процедуры, которая может позволить их сократить. Наконец, финансо­вые обязательства, связанные с существованием европей­ских и международных организации, ограничивают сво­боду финансовых действий правительства. В настоящее время кредиты, которые могут быть немедленно использо­ваны в целях реализации новой ориентации экономической политики, не превышают 5°о всей бюджетной массы.

Необходимо поэтому среди расходов сделать выбор и придать бюджету гибкость. Представляется, что методы, которыми в настоящее время совершается бюджетный выбор, не всегда дают возможность достигнуть цели. Бюджетный выбор совершается — н этим нельзя пренебрегать — под влиянием традиций, интуиции и давления. Выбор зачастую связан с тем, что называют сбюджетным обманом». Пред­видя стремление бюджетных органов сокращать предлагае-

мые расходы, государственные органы чаще всего стремятся искусственно их увеличивать. Таким образом, бюджетный выбор, который совершается в этих случаях, не является рациональным.

Органы управления начали искать научные методы ра­ционализации выбора. Соединенные Штаты Америки пер­выми предложили новый метод — «система, план, програм­ма, бюджет»,— который сокращенно называют «P.P.B.S.». Этот метод впервые был применен в США в 1961 году в де­партаменте обороны. Следует отметить, что предпринятые американцами меры были связаны с необходимостью согла­совать политику трех родов войск, интересы которых за­частую вступали во взаимное противоречие. После того как были созданы пехотные войска, которые могли быть опера­тивно использованы за океаном, оказалось, что авиация не имеет возможности своевременно их перебросить. Чтобы избежать такого противоречия, Макнамара ввел в своем министерстве P.P.B.S. В 1968 году этот метод был распро­странен в США на всю систему управления. Страны Латин­ской Америки также начали применять такую программу. Сходная техника с некоторыми изменениями была принята в Великобритании и Швеции. В свою очередь Франция так­же создала систему рационализации бюджетного выбора.

Рационализация бюджетного выбора (R.C.B.) — это тех­ника, означающая рациональный и научно обоснованный бюджетный выбор. Рассматриваемый метод включает три этапа. Прежде всего нужно определить преследуемые цели. Например, дирекция дорог может поставить перед собой две разные цели: способствовать максимальной скорости транспорта либо обеспечить максимальную безопасность. Здесь нужно совершить первый выбор. Если цель выбрана, то вторая операция состоит в том, чтобы рассмотреть альтер­нативные средства, сравнить соответственно их недостатки и достоинства. Для того чтобы достигнуть максимальной безопасности, нужно спрямить виражи, улучшить покрытие, бороться против оледенения, увеличить число автострад, ограничить скорость, контролировать машины и водителей и т. п. Наоборот, цель максимальной скорости может быть реализована посредством строительства дорог, предназна­ченных для быстрого движения автотранспорта, и смягче­ния некоторых требований дорожного кодекса. Средства, таким образом, различны. Это необязательно бюджетные средства, они могут быть связаны и с изменением существую-

щих правил. Принимаются те средства, которые наиболее рентабельны. Остается последний этап — путем системати­ческих индексов измерить результат, например число дорож­ных происшествий, и в случае необходимости скорректи­ровать первоначальный выбор, учитывая уже достигнутые результаты. Таким образом, этот метод предполагает по­стоянное сопоставление выбора и решений.

Рассматриваемый метод первоначально в виде экспери­мента применялся во Франции министерством обороны, при­чем был официально утвержден законом о финансах 1969 года. Министерство экономики и финансов отнеслось к не­му с благоразумной осторожностью. Действительно, можно было предвидеть большие трудности. Начнем с того, что трудно обеспечить соответствующий штат, поскольку эта программа не может быть осуществлена без помощи элек­троники и специального персонала. С другой стороны, ука­занная программа встретит сопротивление административ­ных кругов, так как она нарушает существующую рутину. Но основной является трудность научного характера. R.C.B. предполагает квантификацию (количественную ха­рактеристику) деятельности государственных органов. Но очевидно, трудно исчислить в деньгах,, выгоду, которую дает выигрыш во времени или спасенные жизни. Противники рас­сматриваемого метода, несомненно, будут оспаривать такие количественные оценки. Тем не менее в 1971 году прави­тельство создало комиссию по рационализации бюджетного выбора, с тем чтобы развить и согласовать эксперименты по рационализации бюджетного выбора, которые проводи­лись в различных министерствах. В министерстве экономики и финансов Управление бюджета и Управление финансовых предположений в течение нескольких лет пытались на осно­ве детального изучения рассмотреть бюджетный выбор. В 1967 году они предложили комплекс межминистерских ис­следований — «оптимизация государственных расходов». В военном министерстве с 1964 года были приняты основные положения американского P.P.B.S. под названием системы 3 Р.В. (планирование, программирование, подготовка бюд­жета). Министерство оборудования, начиная с подготовки пятилетнего плана, систематизировало технику балансов для выбора рациональных капиталовложений в дорожное строительство. Многие другие министерства последовали по пути, проложенному этими тремя министерствами, реали­зуя различные экспериментальные работы. Комиссия по

R.C.B. пытается объединить и согласовать эти попытки, результатом которых должно быть создание «бюджета про­грамм». В будущем R СВ. сможет оказывать тронное влия­ние — на бюджетный, административный и политический планы. Бюджет будет изменен. Современным бюджет будет заменен «бюджетом программ», что коренным образом изме­нит порядок его представления и утверждения. Очевидно, отпадет различие между постоянными расходами и новыми мероприятиями. Что касается администрации, то ома долж­на будет преодолеть свою ведомственность и приспособиться к идее постоянных реформ, поскольку программы часто тре­буют взаимодействия различных управлений и исполнения совместных решений. Наконец, в политическом плане си­стема R.C.B. ставит три вопроса. Может показаться, что она благоприятствует технократии за счет демократии. В действительности она повлечет за собой политическим вы­бор, которому чиновники будут подчиняться. С другой сто­роны, имеются опасения, что R.C.B. уменьшит роль парла­мента в пользу правительства. Однако то, что законодатель потеряет в возможности принимать решения, он выиграет в смысле контроля благодаря точным показателям, характе­ризующим результат. Наконец, R.C.B., несомненно, усилит позицию министерства экономики и финансов внутри пра­вительства, потому что это тот орган, который будет разра­батывать технику координации и распределения кредитов. Во всяком случае, рассматриваемый метод может иметь ус­пех только в том случае, если будет применяться с извест­ной гибкостью. Должны быть сохранены возможности пере­смотра бюджетного выбора, даже рационализированного, в случае непредвиденных обстоятельств. В течение длитель­ного времени классический бюджет будет существовать на­ряду с «бюджетом программ», который послужит инстру­ментом информации и контроля, оставляя классическому бюджету его характер акта государственного утверждения доходов и расходов.

Раздел В ПОСЛЕДСТВИЯ УТВЕРЖДЕНИЯ РАСХОДА

Факультативный характер утвержденного расхода. На основании утверждения расходов в годовом законе о финан­сах правительственные и административные органы могут

использовать государственные средства и совершать рас­ходы, необходимые для их деятельности и реализации соот­ветствующей политики. Вместе с тем утверждение расходов имеет в известной мере ограниченное значение.

Прежде всего необходимо отметить, что расходы, преду­смотренные в бюджетной документации и утвержденные для правительственных и административных органов, остаются факультативными. На основании закона о финансах расход не носит обязательного характера. Некоторые расходы обязательны для государства, но это устанавливается спе­циальными законами, договором, судебным решением, опре­деляющими характер расходов. Примерами могут служить обязанность выплат по государственному долгу, платежи подрядчикам, участвующим в общественных работах, воз­мещение за ущерб, причиненный неправомерными действия­ми государственных органов. Однако эти платежи обяза­тельны не на основании закона о финансах. Обязательство произвести расход может иногда носить политический ха­рактер. Это бывает в тех случаях, когда кредит предназна­чен для реализации определенной политики, как, например, кредиты на строительство школ и больниц. Государство будет нести политическую ответственность, если не исполь­зует кредита, но оно не связано юридически.

Годовой закон о финансах, являясь «актом-условием», делает расход возможным, разрешает его, но не превращает в необходимый. Поэтому бюджетные кредиты не всегда ис­пользуются. Иногда это происходит вследствие того, что нет объекта расхода. Например, кредиты на помощь от стихий­ных бедствий не используются потому, что стихийного бед­ствия не произошло. Они могут остаться неиспользованными из-за того, что финансовая конъюнктура, изменившаяся в течение года, побуждает правительство заморозить неко­торые кредиты, как это имело место в 1963 году при осуще­ствлении плана стабилизации. Наконец, возможно, что из­вестные затруднения не позволяют совершить расход в пол­ной сумме, например недостаток рабочей силы, необходи­мых материалов, длительность административной процеду­ры, предшествующей совершению расхода. Так, министер­ство народного образования часто можно обвинить в том, что оно не использует полностью кредиты, открываемые ему законом о финансах. В своем докладе за 1966 год Счет­ная палата выразила сожаление по поводу того, что минис­терство народного образования использует лишь несколько

больше 20% бюджетной дотации для высшего технического образования и открытия специализированных школ. За­частую использование кредита затрудняется сложностью административной процедуры. Неиспользование вызывает критику со стороны Счетной палаты. В своем докладе за 1962 год она отметила, что в рассматриваемых случаях кре­диты иммобилизуются и не используются, тогда как могли бы оказаться весьма полезными в других областях. Несом­ненно, замораживание некоторых кредитов может быть оп­равдано изменением конъюнктуры. Однако необходимо, чтобы выбор замораживаемых кредитов был хорошо обос­нован. Чтобы избежать поспешных решений, связанных иногда с быстротой изменения конъюнктуры, законом о фи­нансах 1970 года был создан фонд действий, зависящих от конъюнктуры. Кредиты по этому фонду, отраженные о раз­деле 5 бюджета общих расходов и распределяемые в соот­ветствии с приложением 1 к закону о финансах, могут быть деблокированы лишь тогда, когда это обосновывается конъ­юнктурой.

Неиспользование кредитов органами, для которых они предназначены, предусмотрено ст. 13 ордонанса от 2 января 1959 года: «Все кредиты, которые не могут быть использо­ваны в течение года, могут быть аннулированы решением министерства экономики и финансов с согласия заинтере­сованного министерства».

Закрытие кредита представляет собой нормальное реше­ние в случаях, когда утверждение расхода не производится. Однако для органов, совершающих расход, здесь возникает соблазн скорее во что бы то ни стало использовать кредит, чем увидеть его закрытым. Вот почему в некоторых случаях можно прибегнуть к передаче кредита другому органу или к передвижению кредита из статьи в статью. В других случаях можно перенести кредит на следующий год, если он не' был использован в том году, когда был открыт. Но все эти передачи другому органу, передвижки из статьи в статью, перенесение на следующий год разрешаются только в исключительных случаях, поскольку утверждение расхода устанавливает известные ограничения. Это то, что называют жесткостью утверждения расхода.

Утверждение расхода устанавливает три ограничения: во времени, посредством правила о действии на год; в це­лях расхода, посредством правила о специализации; нако­нец, в размере.

17—0402

Глава 1. ОГРАНИЧЕНИЕ РАСХОДА ВО ВРЕМЕНИ. ПРАВИЛО О ДЕЙСТВИИ УТВЕРЖДЕНИЯ В ТЕЧЕНИЕ ГОДА

Происхождение правила о действии утверждения и те­чение года. Ограничение утверждения расхода периодом од­ного года признается в бюджетном праве классическим. Оно закреплено в большинстве законов о бюджетах, и в частно­сти в Великобритании. Но срок в один год не является, однако, всеобщим. Так, в ФРГ бюджетный план на основа­нии ст. 12 Регламента федерального бюджета от 19 августа 1969 года может быть установлен на два года. В Уругвае Конституция 1952 года предусматривает четырехлетний бюд­жет, для того чтобы бюджетный период совпадал со сроком правительственного мандата. Во Франции правило о годо­вом действии бюджета является традиционным начиная с периода Реставрации. Оно было четко сформулировано в определении бюджета, содержавшемся в декрете о публич­ной отчетности от 31 мая 1862 года. После того как это пра­вило в определении 1956 года временно исчезло (хотя там оно тоже подразумевалось), формально оно было вновь закреп­лено в ордонансе от 2 января 1959 года, ст. 2 которого ука­зывает, что «годовой закон о финансах предусматривает и утверждает на календарный год совокупность средств и за­трат государства».

Правило о годовом действии основывается на политиче­ских соображениях. В самом деле, эффективность парла­ментского контроля над финансовыми распоряжениями пра­вительства реальна лишь при условии, что утверждение расходов дается на срок, не слишком длительный. Были случаи, когда расходы утверждались не на год, а на десять лет. Такое положение было в начале XIX века в Нидерлан­дах. Но подобные решения возможны только при автори­тарном режиме и препятствуют эффективному контролю пар­ламента.

Правило о действии утверждения расхода в течение года основывается и на соображениях техники. Предусматривая будущие расходы, закон о финансах не может делать это на длительный период. Трудно предусмотреть все расходы государства в течение даже одного года. Примером может служить 1968 год, когда в течение года обычные граждан­ские расходы должны были быть увеличены приблизитель­но на одну десятую. В 1964 году корректирующий закон о финансах должен был в июле существенно изменить пред-

положения и утверждения, содержавшиеся в первоначаль* пом годовом законе о финансах.

Предварительные расчеты окажутся невозможными или по меньшей мере совершенно неточными, если будут рас­пространяться на более длительный период времени.

Обосновав, таким образом, необходимость правила о го­довом действии утверждения, необходимо рассмотреть его значение (§ 1) и внесенные изменения, смягчившие его дей­ствие.

§ 1. ЗНАЧЕНИЕ ПРАВИЛА О ГОДОВОМ ДЕЙСТВИИ УТВЕРЖДЕНИЯ РАСХОДОВ

Рассматриваемое правило очень просто. Оно означает, что утверждение расходов, данное законом о финансах, дей­ствительно только в течение года. После этого срока ника­кой расход в принципе невозможен, если новый закон о финансах не утвердил новые расходы.

Хотя это правило очень просто, тем не менее процесс его применения связан с двумя затруднениями: с установле­нием момента, когда начинает считаться год, и с определе­нием расходов, включенных в число утвержденных.

Можно установить различные моменты, с которых на­чинается бюджетный год. Разные страны избирали различ­ные даты. В большинстве стран бюджетный год совпадает с календарным, и моментом начала бюджетного года счи­тается 1 января. Однако в Великобритании началом бюд­жетного года считается 1 апреля, в США — 1 июля. То же было до 1964 года и в Италии. В Германии в соответствии с законом 1876 года бюджетный год начинался 1 апреля. Однако уже в ФРГ согласно закону от 29 декабря 1959 го­да бюджетный год совпадает с календарным.

Выбор даты начала бюджетного года имеет известное значение. Дата 1 января, которая применяется наиболее часто, вызывала критику. Отмечалось, что начало бюджет­ного года 1 января предоставляет парламентариям слишком ограниченное время для обсуждения и голосования годо­вого закона о финансах. Они располагают только временем после окончания летнего перерыва и до 1 января, то есть максимально тремя месяцами.

Другой недостаток этой даты заключается в том, что бюджетные расчеты начинаются весной, то есть тогда, когда

17*

еще не известны перспективы урожая. Между тем результа­ты сельскохозяйственного года имеют большое значение для экономической конъюнктуры. Они определяют покупатель­ную способность сельского населения, которая оказывает большое влияние на экономическую активность нации, а следовательно, и на налоговые поступления.

Не лишена неудобств и дата 1 июля. Действительно, го­лосование бюджета накануне каникул зачастую побуждает американских парламентарие-в обсуждать бюджет в спешке, либо, если парламентарии покидают Вашингтон для лет­них каникул до того, как бюджет принят, это влечет за со­бой опоздание утверждения бюджета на несколько месяцев. Несомненно, максимальные удобства представляет со­бой избранная в Великобритании дата 1 апреля, поскольку после возобновления работы парламента в октябре остается достаточно времени, чтобы обсудить и утвердить бюджет. С другой стороны, в связи с тем, что бюджет принимается на три месяца позже, чем во Франции, в Великобритании могут располагать и более точными сведениями о перспекти­вах урожая.

Следуя примеру Великобритании, закон от 27 декабря 1929 года перенес начало финансового года во Франции на 1 апреля. Однако эта реформа удержалась недолго. С 1 января 1933 года вернулись к традиционному решению. Это закреплено в ордонансе от 2 января 1959 года, уста­новившем совпадение календарного и бюджетного года. Этот же порядок действует сегодня в шести государствах — основателях ЕЭС, тогда как три других сохранили дату 1 апреля.

§ 2. ИЗМЕНЕНИЯ. СМЯГЧАЮЩИЕ ПРАВИЛО О ГОДОВОМ ДЕЙСТВИИ УТВЕРЖДЕНИЯ РАСХОДОВ

Непрерывность финансовой деятельности. Правило о го­довом действии утверждения расходов имеет искусствен­ный характер. Финансовая жизнь государства непрерывна, и ее нельзя разделить на отдельные годовые отрезки. По­этому оказалось необходимым смягчить рассматриваемое правило, чтобы дать финансовой деятельности государства большую свободу. Это смягчение привело к тому, что в не­которых случаях разрешается утверждение расходов на срок, превышающий один год. Но иногда разрешается ут­верждение расходов на срок более короткий, чем один год.

Основания для продления годового срока. В некоторых слу­чаях годовой период действия бюджета оказывается слиш­ком коротким. Два вида оснований могут оправдать удли­нение срока действия утверждения расходов.

Прежде всего основание, связанное с парламентской про­цедурой. Бюджет рассматривается и утверждается в тече­ние длительного времени, занимает в парламенте несколько месяцев. Если утверждение расхода бюджетом будет дейст­вовать больше, чем один год, это облегчит работу парла­мента и высвободит часть времени,, посвященного бюджет­ным дебатам.

Причины экономического характера также требуют уд­линения срока утверждения расходов бюджетом. Можно заметить, что в настоящее время экономика развивается в соответствии с директивами плана, принятого на более длительный период, и, конечно, ненормально, что кредиты, необходимые для реализации этого плана, подвергаются ежегодному утверждению. В этой связи выдвигались пред­ложения о том, чтобы сделать бюджет пятилетним. Такое требование было выдвинуто в октябре 1967 года общим со­бранием Объединения мелких и средних предприятий.

Чтобы учесть все высказанные соображения, в правило о годовом действии утверждения были внесет,! изменения, направленные на то, чтобы облегчить дебаты в парламенте и удовлетворить экономическим требованиям.

1. Предлагались некоторые решения, направленные на облегчение обсуждения бюджета в парламенте. Это прежде всего система консолидированных кредитов, которая полу­чила широкое применение в Великобритании. Это кредиты, которые голосуются с начала правления каждого короля и не обсуждаются каждый год. Они принимаются таким образом в окончательном виде до тех пор, пока не будут из­менены законом. Речь идет о кредитах, предназначенных па неизбежные расходы, ежегодное обсуждение которых не имеет смысла. Например, расходы, связанные с публичным долгом, либо такие расходы, обсуждение которых может показаться бестактным, как, например, расходы по цивиль­ному листу, жалованью председателя палаты общин, члена верховного суда или главы оппозиции. Позже к этим расхо­дам были причислены займы государства государственным и частным предприятиям, а также взносы Великобритании в ЕЭС. Однако такая система консолидированных кредитов предполагает известную валютную и экономическую ста-

бильность. В Великобритании она иногда вызывает затруд­нения. Так, в 1969 году герцог Эдинбургский публично жа­ловался, что в результате девальвации фунта стерлингов цивильный лист, принятый парламентом в 1952 году, ока­зался совершенно недостаточным. Во Франции система кон­солидированных кредитов не нашла применения.

Системе консолидированных кредитов близко различие, устанавливаемое между кредитами, относящимися к постоян­ным расходам, которые могут в случае необходимости быть открыты декретом и которые утверждаются единым и общим голосованием, и кредитами на новые мероприятия, которые требуют нового утверждения и подчиняются более строгому контролю парламента. Следует также отметить, что система консолидированных кредитов не облегчает в достаточно чув­ствительной мере задачу парламента, поскольку относится к тем кредитам, утверждение которых не оставляет места для долгих дебатов.

2. Система двухгодичного бюджета также может быть использована для того, чтобы облегчить задачу парламента. Она заключается в том, чтобы установить бюджет, действи­тельный на два года, и утвердить расходы правительства на этот же срок. Таким образом, парламент только раз в два года будет обсуждать бюджет, и поскольку обсужде­ние и утверждение бюджета на два года не продлится вдвое дольше, чем при утверждении годового бюджета, то можно предполагать, что это даст парламенту некоторый выигрыш во времени.

Однако двухлетний бюджет не получил широкого при­менения. С ним можно встретиться в некоторых республиках Центральной Америки. Бюджет в Испании — двухлетний. В ФРГ конституционным законом предусмотрена возмож­ность двухлетнего бюджета, но при условии, что бюджет каждого года будет четко отграничен. Таким образом, хотя бюджет ФРГ утверждается раз в два года, действие утверж­денных расходов ограничено годом.

Во Франции иногда предлагали ввести двухлетний бюд­жет. Так, в 1934 году правящие круги Франции видели в этом средство укрепить исполнительную власть и освобо­дить ее от контроля парламента, который считали слишком строгим. Но система двухлетних бюджетов имеет мало шан­сов быть принятой, учитывая трудности расчетов на два года вперед. Это вызвало бы необходимость частого обраще­ния к корректирующим законам, а также создало бы затруд-

нения в системе учета. Жискар д'Эстэн в 1972 году подал мысль о создании бюджета на несколько лет. Речь шла об информационном документе, сопровождающем обычный бюджет и определяющем бюджетные перспективы на два года. Такой документ представит экономический интерес, но ни в коей мере не облегчит задачу парламента.

3. Подтверждение бюджета также является средством, направленным на облегчение деятельности парламента. Однако оно может представлять собой крайнее средство, а не постоянное решение, как двухлетний бюджет. Подтвер­ждение бюджета заключается в том, чтобы придать бюджету предыдущего года силу на новый год. Это возможно, конеч­но, как чрезвычайная мера, поскольку еще не реализо­ваны бюджетные предположения на год, когда действует первоначальный бюджет. Этим пользовались в критические периоды, по, в общем, без успеха. Так, бюджет 1923 года был подтвержден на 1924-й, бюджет 1947-го — на 1948-й, бюджет 1955-го — на 1956 год. Для того чтобы подтвердить бюджет, достаточно одного парламентского голосования. В Испании, если бюджет не утвержден до 31 декабря, то до принятия нового бюджета onj автоматически подтвер­ждается в размере одной двенадцатой.

Некоторые меры направлены на то, чтобы продлить бюджетное утверждение расходов в соответствии с требова­ниями долгосрочных планов.

Это прежде всего законы о программах. Предусмотрен­ные ст. 2, п. 5, ордонанса от 2 января 1959 года планы, ут­вержденные парламентом и имеющие целью продлить перс­пективы финансовой политики за пределы года, устанавли­вают долгосрочные или среднесрочные цели и обусловли­вают необходимость государственных расходов в соответ­ствии с утвержденной программой. Утверждение парламен­том программ дает возможность правительству совершать необходимые расходы в соответствии с указаниями плана. Можно сгруппировать утверждение нескольких программ в одном документе, который в соответствии со ст. 1 ордонан­са от 2 января 1959 года будет носить название закона о про­граммах.¹

Эти законы о программах не следует смешивать с теми, которые предусмотрены ст. 34 Конституции и предназна­чены для того, чтобы «определить цели экономической и со­циальной деятельности государства». Программы, преду­смотренные данной статьей,.являются, по существу, чем-то

вроде небольших планов, относящихся к определенной обла­сти государственной деятельности. Они устанавливают только долгосрочные цели и не могут служить основанием для совершения расходов. Законы о программах в смысле ст. 1 ордонанса от 2 января 1959 года, объединяя утверж­денные программы, утверждают для правительства расхо­ды, которые, однако, должны подтверждаться ежегодным законом о финансах. Действительно, в соответствии со ст. 2 ордонанса от 2 января 1959 года утверждение расхо­дов, связанных с финансовыми конвенциями, гарантиями, данными государством, расходами по государственному долгу, по займу, связанному с дорожным строительством, может оказать влияние на финансовое равновесие данного года. Законы о программах позволяют государству прини­мать на себя обязательства в отношении третьих лиц только в пределах утвержденных расходов по программе, содержа­щихся в законе о финансах на данный год.

Если законы о программах предусматривают расходы на несколько лет, то в отношении третьих лиц государство может принимать на себя обязательства только в пределах утверждения программы в годовом законе о финансах. Та­ким образом, значение законов о программах зачастую ста­вится под сомнение, а их использов'ание остается в доста­точной мере ограниченным.

Начиная с V национального плана программы непосред­ственно включаются в план, где различают «программируе­мый сектор». Это имеет, однако, только индикативное зна­чение. В этом секторе план определяет общее развитие фи­нансов, необходимое для выполнения некоторых программ, и уточняет сроки.

Утвержденные программы часто объединяются в много­летние программы в соответствии с техникой, восхваляемой Счетной палатой в ее докладе за 1964 год. Счетная палата считает, что эти многолетние программы должны принимать юридическую форму министерского решения и охватывать различные отрасли капиталовложений, предусмотренные планом. В плане должно быть установлено финансовое обес­печение программ, распределение средств в соответствии с различными операциями внутри отрасли и должна быть предусмотрена общая сумма дотаций для мероприятий, ко­торые нельзя индивидуализировать или заранее предусмо­треть, а также для расходов на научные исследования. Необходимо также установить последовательность расходов

в период действия плана. Хотя Счетная палата предусма­тривает возможность корректирующих программ, админи­страция считает такую технику слишком жесткой и враж­дебно относится к ее применению.

Таким образом, из всех актов: закона о программах, про­граммируемого сектора плана и многолетних программ — только акт утверждения программы имеет юридическое зна­чение. Остальные документы являются лишь вспомогатель­ными.

Утверждение программ предусмотрено для капиталь­ных расходов ст. 12 ордонанса от 2 января 1959 г. Такое утверждение устанавливает верхние границы расходов, ко­торые министерство вправе совершать на капиталовложе­ния, предусмотренные для данного года. Утверждение мо­жет быть включено в закон о программе либо может носить форму отдельного решения. Оно дает возможность совер­шать расходы только в том случае, если последние фигури­руют в годовом законе о финансах, где они должны быть ука­заны в дополнении «С». Такое утверждение сохраняет силу без ограничения срока. На него, таким образом, не распро­страняется правило о годовом сроке действия бюджетного ассигнования. Утвержденные суммы могут быть пересмо­трены с той целью, чтобы учесть технические усовершен­ствования или изменение цен.

Рассматриваемые капиталовложения могут быть разде­лены на отдельные этапы. Утвержденная программа, таким образом, осуществляется путем создания отдельных закон­ченных объектов, каждый из которых представляет собой согласно ст. 12 ордонанса от 2 января 1959 года «индиви­дуализированную единицу, внутренне связанную совокуп­ность, могущую быть использованной без каких-либо до­полнений». Однако административная практика часто игно­рирует это требование, и разделение единого мероприятия на этапы не всегда правильно. Так, Счетная палата в докла­де за 1960—1961 годы критиковала администрацию, кото­рая разделила строительство Севрского моста — по суще­ству, единый объект — на четыре этапа (береговые устои, опоры, покрытие, перила).

Утвержденные программы представляются единственно возможным решением для неделимых объектов. Такое реше­ние может быть также использовано и для делимых. В этом случае оно дает возможность производить закупки у постав­щиков на более выгодных условиях, поскольку заказы бу-

дут даваться на весь объем работ. Но кредиты, предназна­чаемые для выполнения программы в целом, должны сопро­вождаться ежегодным открытием кредитов для платежей. Только таким путем можно будет расчитаться с кредито­рами.

Перенос кредита с одного года на другой продлевает ут­верждение, содержавшееся в бюджете, за пределы года и позволяет установить нечто вроде эстафеты, передавае­мой одним бюджетом другому. Продление кредита дает воз­можность избежать поспешных расходов, совершаемых ад­министраторами, которые стремятся «проглотить» свои кре­диты, опасаясь, что они будут аннулированы.

Тем не менее перенос кредита на будущий год носит ис­ключительный характер. Это противоречит правилу о годо­вом действии бюджета и принципу, закрепленному в ст. 17 ордонанса от 2 января 1959 года, который устанавливает, что, за исключением распоряжений, связанных с утверж­дением программы, кредиты, открытые по бюджету одного года, не предоставляют никаких прав по бюджету следую­щего года. Таким образом, только в случаях, установлен­ных законом, допускается перенос кредита на следующий год.

Ст. 17 ордонанса от 2 января 1959 года предусмотрела четыре условия переноса кредита с одного года на другой: утверждение программы, не ограниченной сроком дей­ствия;

кредиты, предназначенные для платежей по капитальным затратам, которые могут переноситься простым решением министра финансов. Даже до переноса министр может в пре­делах двух третей кредитов, находящихся в его распоряже­нии, утвердить расходы, относящиеся к продолжению опе­рации и после 1 января;

кредиты, предназначенные для платежей, относящихся к некоторым главам, исчерпывающий перечень которых со­держится в приложении к закону о финансах под литерой «3». Эти кредиты могут быть перенесены на следующий год решением министра финансов. В таком списке обычно пере­числяются кредиты на расходы, которые могут быть пере­несены с одного года на другой, как, например, расходы на содержание исторических памятников, на покупку произве­дений искусства, на социальные мероприятия, на мероприя­тия по улучшению сельскохозяйственной структуры и т. п.;

кредиты, предназначенные для покрытия уже совершен­ных, но еще не оформленных расходов, которые могут быть перенесены решением министра финансов в пределах до одной десятой суммы кредита по данной главе.

Если сумма перенесенных кредитов на текущие расходы, как правило, не достигает значительных размеров, то кре­диты на капитальные затраты зачастую достигают больших сумм. Каждый год в своем докладе Счетная палата выражает сожаление по поводу злоупотребления разделением креди­тов. Палата осуждает также практику «косвенных продле­ний», которая заключается в том, что за счет кредита сред­ства в конце года переводятся посторонним организациям без действительной и неотложной потребности. Суммы, ко­торые таким образом оказались в резерве, могут быть ис­пользованы в следующем году. Так, Французская ассоциа­ция повышения производительности в 1967 году получила 10,5 млн. франков дотаций, больше половины которых оста­вались неиспользованными до 31 декабря 1967 года. В дей­ствительности таким образом был создан запас средств, по­скольку Ассоциации были даны указания не расходовать большую часть дотаций, а сохранить их на счетах.

Утверждение расходов на срок, более краткий, чем год, оказывается иногда необходимым вследствие затруднений в предварительных расчетах либо недостатка времени, кото­рым располагает парламент, чтобы утвердить расход пол­ностью. При этом используются некоторые технические приемы.

1. Это прежде всего предварительная одна двенадцатая часть, которая широко использовалась в финансовой прак­тике Третьей республики и первых лет Четвертой, но уже исчезла в современной Франции, хотя существует в некото­рых других странах, как, например, в Испании, и в бюджет­ной процедуре ЕЭС. При Третьей республике часто бывало так, что к 31 декабря бюджет не был еще утвержден. В этих случаях можно было прибегнуть к процедуре «остановки часов», в соответствии с которой год фиктивно начинался позже. Однако такой способ мог дать выигрыш лишь в не­сколько часов. А если задержка в утверждении бюджета бы­ла более длительной, нужно было находить другие реше­ния. Обычным решением стало предварительное утвержде­ние одной двенадцатой части. Это было необходимо для того, чтобы избежать остановки всей жизни государства из-за невозможности совершать расходы и получать доходы,

С этой целью правительству давалось предварительное ут­верждение. В соответствии с данной процедурой всем орга­нам открывались кредиты на один или несколько месяцев на базе одной двенадцатой части тех кредитов, которые были утверждены для этого органа в предыдущем году. Предва­рительно утверждались на тот же период и налоги.

Такая система была связана со многими неудобствами. Она затрудняла деятельность министра финансов, задержи­вала экономику и рост доходов, который можно было бы ожидать на основании нового бюджета. Она влекла за собой и рост расходов, поскольку неопределенность финансовой деятельности не позволяла государству совершать сделки на хороших условиях. Наконец, это компрометировало до­верие к государственным финансам, поскольку задержка утверждения свидетельствовала о непорядках в финансах.

Необходимость прибегать к предварительной одной две­надцатой части отпала после декрета 1956 года, а затем ордонанса от 2 января 1959 года, которые позволили про­должать деятельность государственных органов и реали­зовать ранее утвержденные расходы. В настоящее время ст. 47 Конституции позволяет в случаях задержки утверж­дения бюджета парламентом и продолжения парламентских дебатов по вопросам бюджета за пределами установленных для этого сроков ввести бюджет в силу путем ордонанса. В тех случаях, когда запоздание происходит по вине пра­вительства, ст. 47 позволяет чрезвычайное утверждение по^ лучения доходов и открытия кредитов по постоянным рас­ходам путем декрета.

2. В некоторые периоды экономическая и валютная не­
устойчивость была такова, что предварительных годовых
расчетов сделать было нельзя. В 1947 году прибегли к квар­
тальным бюджетам. Речь шла не о том, чтобы разрешить на
три месяца предварительную одну двенадцатую часть, а о
расчетах и утверждении доходов и расходов на три месяца.
Эти расчеты часто оказывались недостаточными и не давали
возможности для серьезной работы.

3. Дополнительные кредиты утверждаются в течение
года для того, чтобы дополнить недостаточные бюджетные
дотации. Недостатком дополнительных кредитов являет­
ся изменение финансовой перспективы, утвержденной в го­
довом законе о финансах. Такие кредиты группируются и
включаются в настоящее время в корректирующий закон
о финансах. Так, в 1968 году два корректирующих закона

о финансах — от 30 и 31 июля — существенно изменили суммы, утвержденные годовым законом о финансах. Первый корректирующий закон о финансах сократил налоговые поступления и увеличил расходы, с тем чтобы обеспечить возможность развития экономики и исполнение закона о финансах. Второй корректирующий закон увеличил ожи­даемый дефицит с 1941 до 10 574 млн. франков. В третий раз дополнительные кредиты были утверждены 20 декабря 1968 года, чтобы, как и в каждом году, обеспечить соответ­ствие бюджетных предписаний действительным потребно­стям. Точно так же в 1974 году корректирующий закон о фи­нансах от 16 июля утвердил дополнительные кредиты по государственным расходам в связи с повышением цен для борьбы с инфляцией и несбалансированными платежами, сохраняя вместе с тем общий баланс годового закона о фи­нансах.

Однако корректирующие законы о финансах вносят из­менения не столько посредством установления исключений к правилу о годовом действии бюджета, сколько путем огра­ничения размеров кредита, о чем более подробно будет ска­зано ниже.

4. Кредиты по фонду воздействия на конъюнктуру мо­гут также рассматриваться как нарушение правила о дей­ствии утверждения кредитов в течение года. Эти кредиты могут быть деблокированы в течение года в тот момент, когда правительство сочтет, что этого требует экономическая конъюнктура.

Глава II. ОГРАНИЧЕНИЕ РАСХОДОВ В СООТВЕТСТВИИ С ИХ НАЗНАЧЕНИЕМ. ПРАВИЛО О СПЕЦИАЛИЗАЦИИ КРЕДИТОВ

Специализация кредитов. Кредиты на расходы, утверж­денные законом о финансах, не могут быть использованы министром на любую цель. Это определяется правилом о специализации кредитов, значение которого мы рассмотрим в § 1, а условия его применения в § 2.

§ 1. ЗНАЧЕНИЕ ПРАВИЛА О СПЕЦИАЛИЗАЦИИ КРЕДИТОВ

Правило о специализации кредитов требует, чтобы кре­диты, открытые в соответствии с законом о финансах, были

использованы для определенных расходов. Это правило со­держится в ст. 7 ордонанса от 2 января 1959 года: «Креди­ты, открытые на основании закона о финансах, предостав­ляются государственному органу или совокупности орга­нов. Их назначение определяется в главах, в которых объ­единяются расходы в соответствии с их характером или их назначением».

Чем более узка специализация кредита, тем сильнее кон­троль органов, утверждающих кредиты, над органами, совершающими расходы. Так, расширение компетенции парламента обычно определяется возрастающей специализа­цией кредитов.

Во время Реставрации закон от 25 марта 1817 года уста­новил принцип голосования кредитов по министерствам. Каждому министру была предоставлена свобода распреде­лять кредит внутри своего министерства. Ордонанс от 1 сен­тября 1827 года установил голосование но отделам минис­терства. Во время Июльской монархии и расширения прав парламента закон от 29 июля 1831 года установил принцип голосования кредитов по главам. Подобная же эволюция произошла и при Второй империи, когда переход от автори­тарной империи к империи либеральной, а затем квазипар­ламентарной сопровождался всевозрастающей специализа­цией кредитов. Так, постановление от 25 декабря 1852 года установило правило о голосовании по министерствам, по­становление от 31 декабря 1861 года — по отделам минис­терства, а постановление от 8 сентября 1869 года — голосо­вание по главам.

При Третьей республике закон о финансах от 16 сен­тября 1871 года в ст. 16 подтвердил правило о специализа­ции кредитов по главам и запретил передвижение кредитов из главы в главу. Это правило существует и в настоящее время (см. ст. 14 ордонанса от 2 января 1959 года). Хотя увеличение числа глав препятствует голосованию каждой главы, тем не менее кредиты утверждаются по главам де­кретом о распределении утвержденных сумм. Это распре­деление связывает правительство, потому передвижение кредитов из одной главы в другую, как правило, запрещено и допускается лишь в особых случаях.

Правило о специализации кредитов в связи с его жест­костью может стеснять администрацию, поэтому часто воз­никает необходимость его смягчения.

§ 2. СМЯГЧЕНИЕ ПРАВИЛА ОСПЕЦИАЛИЗАЦИИ КРЕДИТОВ

Нередки правили о специализации кредитов элементарно и просто нарушается администрацией. В принципе практика изменения назначения кредита проверяется Счетной пала­той. Однако доклады этой палаты показывают, что факты реализации незаконной практики довольно часто встре­чаются в деятельности администрации. Такая практика за­ключается в том, что по соответствующей главе бюджета про­водятся расходы, которые, по существу, должны были бы относиться к другой главе. Так, можно встретить в кон­торах сторожей, которые получают заработную плату по главе содержания административных работников, экспеди­торов министерства народного образования, заработная пла­та которых проходит по главе, предназначенной на астроно­мические наблюдения, а награждения к 14 июля оплачи­ваются за счет главы, по которой проходит содержание транспорта. Практика таких незаконных действий суще­ствует, и Счетная палата в докладе 1962 года осуждала эти злоупотребления.

Постоянные и частые случаи рассматриваемых наруше­нии свидетельствуют о необходимости смягчения правила о специализации кредитов. Вот почему законодатель в не­которых случаях допускает практику передачи кредитов, передвижения общих (глобальных) кредитов и специаль­ных фондов.

Передача кредитов не означает какое-то исключение из правила о специализации. В результате передачи изменяется только государственный орган, осуществляющий расход, без того, чтобы изменился характер расхода. Ст. 14 ордо­нанса от 2 января 1959 года разрешает передачи по просто­му решению министра финансов. Так, кредиты, предназна­ченные для библиотек, могут быть путем передачи пере­числены от Управления научных исследований Управле­нию народного образования. Расход, для которого предна­значен данный кредит, сохраняет свой характер; и в том и в другом случае речь идет о покупке книг, меняется только государственный орган, осуществляющий расходование средств.

Передвижение кредита влечет за собой изменение харак­тера расхода, предусмотренного годовым законом о финан­сах и декретом о распределении средств.

Опасный характер передвижения кредитов был хорошо подмечен Казимиром Перье, который еще во время Второй империи писал: «Можно опасаться того, что возможность передвижения кредитов заменит дополнительные и исклю­чительные кредиты, поскольку передвигаются из главы в главу не излишки средств, назначение которых можно было бы путем передвижения изменить, но еще не исполь­зованные средства, которые могут позже оказаться необхо­димыми и которые нужно будет восстановить. Если сред­ства, изъятые из одной главы бюджета путем передвиже­ния для покрытия непредвиденных расходов, необходимы для нормальной деятельности, если их обязательно нужно будет восстановить во избежание дезорганизации этой дея­тельности, то сможет ли законодательный орган отказаться дать свое согласие? Не выступает ли передвижение кредита в этих условиях как скрытое утверждение кредита?» ¹

Таким образом, необходимость строгой регламентации передвижения кредитов очевидна. Именно такая регламен­тация и реализована в ордонансе от 2 января 1959 года. В соответствии со ст. 14 передвижение кредита допускается только при следующих условиях относительно формы и со­держания.

Условия, относящиеся к форме. Передвижение кредита может быть осуществлено декретом по докладу министра финансов, тогда как для передачи кредита достаточно реше­ния министра финансов.

Условия, относящиеся к содержанию. Передвижение кре­дита допускается в пределах одного раздела бюджета того же министерства. Такое передвижение допускается в преде­лах до одной десятой каждой из глав, которых оно касается, и при этом оно не должно влечь за собой создания новой главы.

Более того, запрещается производить передвижение из кредитов, носящих характер оценочный или предваритель­ный, то есть из таких кредитов, которые легко могут быть переведены в раздел лимитированных кредитов. Это поло­жение введено для того, чтобы не допускать маневрирования кредитами. Администратор мог бы за счет передвижения средств с кредитов на дотации, носящие оценочный или вре­менный характер, получить дополнительные кредиты на

¹ Casim ir Perier. Les financ